关于土地股份合作经营问题的思考——以辽宁省为例

◎徐亚平 段丽娜

辽宁省农村集体耕地资源相对较多，据初步统计，户均家庭承包耕地面积达到8．53 亩，全国排名第8 位；农业机械化普及率达到78．5%，全国排名前10 名。但土地流转规模比例始终处于全国中游水平，土地流转与农业物资技术装备水平不相匹配。到2018年，全省土地流转面积预计达到1996．29 万亩，占家庭承包面积的39．2%，还没达到全国平均水平。原因是多方面的，但土地流转形式单一、规模较小、种植品种简单、受让方还是以农民为主等因素，都对土地流转工作产生了一定影响。从全国来看，在经济发达地区，土地股份合作正在成为流转方式的主流，如天津市、广东省、江苏省等，实行土地入股比例达到17%以上。目前看，在这个方面辽宁省与这些发达地区差距较大，需要各级农业农村部门解放思想，积极探索，加大在土地股份合作方面的研究和支持力度。

一、问题的提出

据统计，目前辽宁省入股的耕地面积仅有65．17 万亩，占流转总面积的3．26%，在所有流转方式中，仅比转让方式多10 万亩地，排名靠后。

经典型调查，农民不认同土地入股方式，不采用入股方式参与土地流转的原因，主要有以下几点：一是实行土地股份制，流转收益都是“下打租”，但农民认为流转收益只有“上打租”，流转收益提前到手 “落袋为安” 了，才能放心转出土地。二是第二轮农村土地承包期即将届满，未来农村土地承包政策以什么形式实行“长久不变”还不太清晰，农民普遍担心因承包土地入股，到期不退还而失去承包地权利。三是土地有效供给少、需求大，很多农户“待价而沽”，农民不愿意长期流转，流转期限过短，也不适合入股流转方式。而且加入土地股份合作社的“钱”景不太诱人。四是实行土地股份制，要求入股农民共担收益风险。这让农民的观念一时间难以扭转，他们宁可采取出租或转包方式来获取较低但稳定的流转收益，也不愿在秋后去获得可能实现的超过出租或转包方式的股份分红。五是宣传不到位。农民对土地股份合作社认识比较模糊，只是知道参加后有保底和二次分红，不知道参加后还有其他什么权益，对土地股份合作社没有一个准确的定位。

另外，随着土地承包法律政策的实施，一是当地政府和发包方普遍认为，土地流转是农民自愿行为，“多一事不如少一事”，工作上既不推动也不引导；二是在实际工作中，确实出现过当地政府一引导或参与到农民土地流转工作中，发生流转土地受让方不能支付流转费用时，农民转而围攻政府要求流转收益补偿的事情，致使土地流转工作进展缓慢，处于放任自流状态。

二、各地实践

通过组建农民合作社，可以把单个农户组织起来，整合社员的资源（如家庭承包地、生产资料、劳力、资金、专业技能和人际关系等），更高效的配置农民合作社内部资源，提高生产效率，降低生产成本，获得更高的经济收益，增加成员收入，提高农户抵御市场风险的能力。农民参加合作社，还可以提高农民的组织化程度和民主参与意识，在生产经营中增加话语权，有助于提高农民从事农业生产的积极性。经探索和学习，我省现主要存在以下几种形式农民合作社：

（一）经营模式

一是内股外租经营。在这种模式下，以农民土地承包经营权入股，由村集体牵头组建村级土地股份合作社，或统一对外租赁或发包，取得的收益按农户土地入股份额进行分配。应当说，大部分地区都适用于这种方式，但需要调动农民的积极性，主动参与到其中。我省很多的土地入股，采用的都是这种模式。

二是土地股份合作社（共营制）。朝阳、大连等地区，在政府支持下，积极探索土地入股实行共营的经营模式。主要方式：由农民用土地承包经营权入股，成立土地股份合作社。由农村土地股份合作社公开选聘农业职业经理人，用土地经营权与农业职业经理人签订土地流转合同、生产经营合同、利益分配合同，带领合作社社员共同经营。

三是合作农场自营。农民用土地承包经营权入股，通过这种方式将土地适度集中连片，成立土地股份家庭农场，由农场主组织经营生产。这种方式具有监督成本低、规模适度等优势，正在成为发展的方向。

（二）盈利模式

一是内生盈余方式。农业合作组织通过集中经营土地获得规模效益，因响应当地政府推进土地流转的政策号召而获得政策奖补资金；土地入股农户以土地经营权置换土地要素收入，实现了无劳动力和资金投入下的土地财产权收益。

二是利益分配方式。一般都实行保底分红（按照入股的土地面积，进行分红）、二次分配（按照成员与合作社之间的交易量，对盈利进行二次分配）的模式。

上述盈利模式，都要充分考虑外部环境对股份合作的影响。主要体现在农产品价格波动、工商资本到农村租地带来资本价格上涨和农业生产托管服务带来的小农户亦可无劳动力耕种土地的便利，造成入社社员退社、入股土地退股等问题。

（三）绩效分析

一是农民成了土地股民，但本身并不参与土地股份合作社的经营，实现了农民与土地的分离，有利于入股农民的社会流动，助力三产发展以及提高城镇化率。

二是农户获取固定租金及租金入股收益，不但保证了农民可以获取稳定的土地收益，而且农民还可获得合作社经营所派红利的期待性利益。

三是“内股外租”，吸引一批农业公司、农业专业合作组织和种养大户投资经营土地。这些专业农业经营者的到来，不仅带来了资金与技术，而且有利于实现农业产业结构的调整。

四是农民通过参加土地股份合作社逐渐摆脱了“小农意识”，提高了自身的眼界和民主参与意识，有助于新型职业农民的成长。

三、政策建议

（一）落实土地承包政策

一是及时完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作。解决承包地块面积不准、四至不清等问题，保护农民土地流转收益权，为全面深化农村改革奠定基础。

二是促进形成农村土地“三权”分置格局。围绕正确处理农民和土地关系这一改革主线，不断健全归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村土地产权制度。

三是落实“长久不变”政策。明确农村土地承包第二轮到期后再延长30年，顺应广大农民群众愿望和现代农业发展要求，有利于强化对农民和农村集体土地权益的保护。

（二）加强宣传动员，落实财政支持政策

做好土地股份合作正面宣传，势在必行。要尊重农民意愿，引导承包农户积极参与；要守住政策底线，让土地制度与政策落地生根；坚持循序渐进，在农民接受的情况下引导农民进行土地股份合作；坚持因地制宜，按照当地农业生产特点支持和发展土地股份合作。通过让土地股份合作社承担农业项目，培育、培训合作社领导者，推进土地股份合作社与市场对接，加强合作社的品牌培育和基地认证，引导更多农民加入土地股份合作社。比如将现在的辽宁省乡村振兴产业发展专项资金向土地股份合作社倾斜。

（三）健全合作社内部机制

只有土地股份合作社自身发展壮大并且将收益真正分给社员们，才能吸引更多的农民加入到土地股份合作社中来。这就需要土地股份合作社要选好职业经理人和产业项目，提高土地股份合作社内外部资金融通能力。进行农产品（初）加工，增加农产品附加值，使社员们在产业链条延长过程中获得更大的利益。遵守土地股份合作社章程，完善利益联接机制、激励机制，制定和优化收益分配制度，构建分红与返利机制，并兼顾效率和公平。

（四）加强监督管理，规范土地股份合作社发展

土地股份合作社内部各项监督制度要健全，要遵循，充分发挥监事会的监督作用，要防止资本、技术、人力等资源集中在少数大股东，影响社员参与决策和管理。地方各级政府和相关主管部门要根据党中央国务院有关发展农村合作经济的指示，引导支持农民兴办土地股份合作社，制定具体的扶持措施和办法，还要依据自己的行政职能，严格按政策指导、监督土地股份合作社的发展，严抓土地股份合作社规范化建设，使土地股份合作社健康、稳定的成长、发展，尽量避免出现“空壳”土地股份合作社，从根本上保护农民利益。

（五）完善农业保险体系，分散风险

政府应提供优惠政策，鼓励保险机构给土地股份合作社提供全方位的保险业务，提高入股农民抵御自然灾害的信心，降低土地股份合作社的生产风险。