经济新常态下我国农业政策转型研究

◎樊 蓉

十九大报告明确提出，应该通过实施乡村振兴战略来解决“三农”问题，并形成有效的针对性政策为农业发展营造良好的政策环境和外部条件，推动经济发展。按照十九大报告要求，各地应该从本地实际出发，结合农业发展做好顶层设计，制定有针对性的农业发展政策，促进本地区经济发展。当前，我国经济发展步入新常态，农业发展也面临新的更加复杂的内部和外部环境以及更为严峻的挑战，曾经的很多农业政策效果逐渐减弱，针对性降低，系统性不足等问题集中显现，已然不能适应当下的农村发展环境，亟需加快农村经济体制改革，实现农业政策的转型升级。

一、当前我国农业发展的主要特征

新世纪以来，党和国家将解决“三农”问题作为一切工作的重中之重，陆续出台了一系列涉农优惠政策，力度之大前所未有，农业和农村也取得了举世瞩目的傲人成就。从2004年减征或免征农业税开始，广大农户种粮积极性空前高涨，粮食产量实现连年增长，同时，农民收入也得到了大幅提升。十九大以来，随着乡村振兴战略的实施，农业现代化水平得到很大程度的提高。农业基础设施条件得到大幅度改善，同时农业机械化程度得到空前提高，农业产业化水平不断发展。分析总结当前农业发展的主要特征，促进农业发展更好更快的融入经济发展新常态。

首先，从发展动力看。当前农业发展的增长动力更多的是来自农业产业外部。具体来讲，种子、农药、化肥等农业发展必须的生产资料的投入主要来源于工业化、信息化发展带来的科研成果；同时，农业经营规模的扩大主要得益于工业化、城镇化发展带来的农村土地流转以及农业机械化的发展。

其次，从发展条件看。由于农业污染加剧，优质农业发展自然资源禀赋的缺失，粮食生产面临严峻的安全挑战，同时，随着城镇化的发展，农村适龄劳动人口严重缺失，农村劳动力呈现出老龄化、妇女化、兼业化的时代特征，严重影响了农业产业的可持续发展。

第三，从市场特点看。当前，农业产业结构性矛盾突出。低端产品的生产过剩与高端产品的严重短缺同时存在；国际范围来看，部分农产品的产能过剩和进口量的增加并存，严重不符合国内农产品的供需结构。

第四，从农业发展保障体系来看。近年来，农业制度的安排更为积极主动。2004年以来，每年的中央一号文件均为涉农制度安排的文件，彰显了当前中央农业政策制度安排的自信与主动，注重“三农”政策的顶层设计将成为今后中央农村工作的新常态。

二、当前农业发展面临的主要问题

首先，国内外农产品价格倒挂。由于国内农产品的生产劳动力成本、物资成本、环境成本等各方面成本的刚性上涨，使得部分国内农产品价格超过国际市场价格，必然使得国际市场价格较低的农产品进入国内市场，挤压中国农产品的生存空间。习近平总书记在2014年中央经济工作会议中曾将此情况形象的总结为价格天花板与成本地板。如果地板持续上抬、天花板持续下压，必然进一步压缩国内农产品生存空间，给国家的粮食安全带来隐患，同时也给我国农业可持续发展带来双重挤压。

其次，财政支农政策分散。近年来，中央财政涉农投入逐年增加，但是，在实际操作过程中存在着明显的不合理之处：一是资金结构不合理。直接投入农业生产的资金占比较低，而在具体补贴农户方面，资金的发放主要是以农户承包的土地面积为标准，而非实际种植农作物，这就导致部分地区农户承包土地搁置抛荒也依旧可以拿到财政补贴现象的产生；二是地方财政缺乏配套跟进措施。由于农业效益低下，加之部分地方政策财政短缺，更不愿意将有限的财政资金投入到农业生产领域，从而一定程度上延缓了整个涉农投资的进程；三是缺乏资金使用协调机制。涉农资金投入实行财政、水利、扶贫、发改委等各部门分块管理，却没有形成一个行之有效的沟通协调机制，导致资金使用效率低下，造成资金局部分配的不均衡，导致局部过剩甚至浪费。四是财政补贴空间有限。按照国际经验，当农业发展到一定阶段，对本国农业进行补贴是国际惯例，我国当然不例外。但是，参照WTO 相关准则，当前我国对部分农产品的补贴已然没有太多空间，国内农产品如何参与国际竞争，是摆在眼前亟需解决的难题。

第三，农产品价格波动风险加大。随着世界经济一体化进程的不断推进，尤其是农业对外开放程度的深化，农产品国际市场价格波动对国内市场价格冲击较大。部分农产品兼具农业消费品与金融产品的双重属性，在当前宽松财政政策的背景下，加大了农产品的价格波动。同时，极端天气以及政策因素等的影响导致的产量波动也会增加农产品价格波动的风险。

第四，农业生产消费结构性矛盾凸显。一是农业生态环境恶化。近年来，农业生产大规模发展的同时缺乏对农业资源环境的有效保护，加之大量农药、化肥的使用，导致农业水土资源污染严重，耕地质量严重退化，农业资源环境面临越来越大的压力，严重制约了整个社会农业生产的可持续发展。二是农产品流通环节不顺畅。由于农产品本身的固有属性，如何有效解决农产品的保鲜期及季节性等问题就成为摆在供应链上游农户面前的首要问题。据资料统计，当前农场品从田间到餐桌的过程中，物流成本占到终端销售价格的一半甚至更多。究其原因，在于当前我国农业生产依旧存在“小生产、大市场”的结构性矛盾，无法形成高效运转的供应链以降低整个流通环节的成本。

三、当前我国农业政策的主要内容

首先，提升粮食生产能力、推进农业现代化建设。其一，针对农村地区经济发展而言，加强粮食生产是农业发展和经济发展的重要内容，特别是国家在制定振兴东北老工业基地政策、促进中部崛起、实施西部大开发战略中，都对粮食生产能力提升提出了明确要求。并通过各项政策出台扶持粮食生产，合理推进粮食生产核心区建设，支持有条件的偏远地区发展优良稻谷种植，建设专用玉米带，加强大豆生产基地建设，加快农业新品种、新技术推广，进一步提升生产组织化程度，稳定发展粮食生产，切实保障国家粮食安全。其二，当前农业现代化建设已经成为解决“三农”问题的重要路径，农业发展政策制定应该按照国家农业政策整体规划进行细化和完善。在积极推进工业化和城镇化进程中，应该将农业现代化建设放在重要位置，特别是要结合农村经济发展实际，结合农村地区资源禀赋，开展现代种植业、现代畜牧业、现代养殖业和现代渔业等方面建设。重点支持农产品深加工企业产业链延伸，进一步增加农产品工业附加值，打造一批符合国际要求的国家级农业龙头企业，支持农产品示范基地和创业基地建设，加强知名品牌产品营销，不断提升农业产业化经营水平。在农业机械化方面，要针对不同地区自然条件、农业种植结构，实行多层次的农业机械化作业，积极探索专业合作社规模化经营生产模式，推动农业现代化建设。

其次，推进农村地区三产融合发展。按照“十三五”规划要求，应该协同推进农产品生产与加工业发展，对于农村区域经济发展而言，只有进一步提升本地区农产品生产加工能力，提升产品工业附加值，才能够让农业成为推动区域经济发展的核心动力。从区域经济发展实际出发，统筹布局农产品生产基地建设，加快完善本地区特色农产品商品化建设，进一步推动农产品加工服务、产品循环提升利用水平。从区域经济发展实际需求角度出发，进一步完善农产品市场流通体系建设，有条件的区域要构建区域农产品批发市场，加快农产品产地预冷工程建设，完善农产品冷链物流配送中心和配送站建设。通过政府提供公共服务来畅通农产品产销对接环节，充分发挥互联网优势，支持农产品产业与城市社区实现农产品直销网点对接。进一步加快农业新型业态建设，加快农村地区电子商务建设，支持农村地区新型电子商务平台建设，实现科技、人文、农业三者有效融合。将创意农业、景观农业作为新型农业发展主要方向，鼓励发展立体式高科技农业，进一步提升农业科技水平，支持农业可持续发展。要进一步拓展农业多种功能，要按照总书记绿水青山也是金山银山总体要求，对农村绿水青山、田园风光和乡土文化等资源进行有效开发，通过补助贴息和社会化运作等方式，加快农村地区生态农业建设。国家出台专项政策重点改善乡村地区的道路建设、污水处理厂和停车场等基础设施建设，要对农业文化遗产进行重点保护和文化挖掘，更好的传承乡土文化。创新融合一二三产业发展，支持订单农业发展，加强对农村地区农户科技培训，创新金融服务体系，以贷款担保等服务为农户开展生产经营提供资金保障。进一步推进农业产业链建设，加速推进农业产业化示范基地建设，以产权为依托推进农村地区土地金融改革，引导二三产业向县域重点乡镇集中，加速推进区域农业产业发展。

第三，推动经营主体协调发展。农业发展最终决定因素是人，因此，在农业发展政策上就必须突出人这一根本要素，首先应该加快农村地区新型职业农民队伍建设，实施农村地区“领头雁”工程，特别是对于农村地区青年要加大培训力度，将新型职业农民作为国家教育培训重要内容，积极鼓励广大农民参与职业农民教育培训，构建更为完善的教育培训体制，进一步提升培训效果，让新型经营主体综合能力和素质得到有效提升。各地要严格落实国家财政补贴政策，鼓励农业龙头企业充分发挥自身优势带动农民发展规模经营，不断开阔农业市场，要进一步推动土地流转，实现土地规模经营。

四、农业政策制定的转型方向

如前所述，当前的农业政策在农业发展过程中起到了至关重要的促进作用。但是在我国经济已经全面进入新常态，改革进入深水区的当下，这些农业政策效果不断减弱，已然不能适应当前形势，必须对其进行转型升级。因此，今后的农业政策制定，必须以配合“三农”工作全面融入经济发展新常态为基本要求，全面深化农村经济体制改革，解决农业发展过程中面临的各种问题。

首先，探索建立农产品价格形成机制。农业政策制定要对本地区的农业生产关系和生产结构进行有效调整，探索建立农产品价格形成机制，切实维护农民的合法权益，解决农户后顾之忧，不断激发农民生产积极性。因此，在政策制定时，一是应该将农产品收购作为政策制定重要内容，在放开农产品收购价格之后，要继续加强农业补贴政策制定和落实，并针对部分市场紧缺农产品实施粮食品种最低收购价制度，既确保粮食市场化，也要保证部分粮食储备充足。二是在农业发展政策制定时，应该进一步提高农民补贴力度，不断丰富农民补贴形式，引入综合性收入补贴和农资价格补贴，通过合理的补贴政策制定，进一步缓解市场粮食价格对农民收入的冲击，切实维护农民利益。

其次，合理引导农业资源科学配置。一方面应该尽快加速土地流转制度改革，从当前土地流转实际情况出发，制定符合农业发展规律的土地流转机制，为土地资源大规模流转奠定政策基础［5］。各地要从农业现代化建设实际出发，按照相关政策要求积极推进多种形式的农村土地经营权合理合法流转，支持农业合作社发展，进一步提升农村土地利用效率。另一方面应该进一步优化财政支农政策，充分发挥财政职能在区域经济发展中的杠杆作用，在确保当前农业生产规模基础之上，进一步加大农业财政支出，提升资金利用效率，提升农业现代化建设水平。

第三，创新农村金融体制。虽然我国金融改革成绩斐然，但是，农村金融市场改革缓慢，无法满足当前“三农”对金融服务的需求。农村金融改革进展缓慢主要是由于国家监管措施中刚性手段的硬性要求所致，一旦改变以往的行政刚性法律监管规范要求，变化为宽松的、有差异性的信贷监管措施，那么符合农村地区经济发展需求特色的农村金融产品便会应运而生，农村金融市场的资金规模经济才可能形成，我国农村经济的深化发展才有可能继续，社会贫富差距与城乡差距才不会进一步拉大。一是大力发展农村普惠金融，创新农村金融产品，满足农村地区对金融产品的多元化需求；二是培育农村资本市场，丰富农村金融服务主体，发展新型农村金融服务机构，推进农村信用体系建设；三是拓展涉农保险的深度和广度，结合农村地区实际情况，创新涉农保险产品，扩大保险覆盖范围，分担农户的经营风险。

第四，强化科技对农业发展的驱动作用。2015年，中央一号文件明确提出，要加快农业科技创新，在生物育种、农业装备等方面取得重大突破。因此，调整技术路径、创新组织结构，完善服务方式、努力推进农业科技资源的整合将成为未来一段时间内，我国农业科技政策制定的方向。其重点在于改革农业科研体制机制，必须做到以人为本，强调科研工作者的作用和收益，加强知识产权保护，创新科研成果转化机制，为科研工作者提供完善的制度保障。同时，各级政府应通过出台相关优惠政策，鼓励和支持科研院所与地方企业强强联合，建立农业科技协同创新联盟，形成产学研相结合的良性循环互动机制，建立现代农业产业技术体系。

第五，正确处理好各种农业政策之间的关系。当前，我国针对农业发展制定了多项政策措施，各省市也出台了相应的配套措施，各项政策在具体落实过程中难免会出现冲突和矛盾的地方。各地在落实农业发展政策援助过程中，应该从本地实际出发，科学灵活的运用各项农业发展政策援助，发挥各项政策合力作用，推动地区经济发展。一方面，要统筹城乡发展，打破城乡二元结构，构建更为完善的农民收入增收机制，以农业发展政策为驱动力，淡化城市与农村之间的发展界限，为区域经济发展创造更为优良的外部环境。另一方面，要积极推进农业现代化建设，农业发展政策制定的重要目的就是推动农业现代化建设，特别是国家在农业发展政策制定上，要从水利化、机械化、科技化等不同层面制定科学合理的政策体系，推动农业现代化建设。各地在政策落实上要以本地区资源禀赋和现有能力为基础，对这些政策进行整合、消化、吸收，充分发挥多项政策合力，促进本地区农业现代化建设。此外，还需要构建和完善农业投入长效机制，充分发挥农业发展政策优势，积极推进农业综合生产力提升。