关于粮食主产区农业供给侧问题与对策研究*

◎陈冬仿

建设现代化经济体系要把提高供给体系质量作为主攻方向，推进农业供给侧改革，要把提高农业综合效益和竞争力作为农业改革发展的主要方向。

一、我国农业供给侧改革的现实性与紧迫性

当前，我国农业正处于转型升级的关键时期，粮食安全、农业产业、农产品质量、优质农产品出口等都受到一定程度的威胁。谁种地、种什么、怎么种的问题成为我国农业发展面临的首要问题。这其中既有需求侧问题，也有供给侧问题；既有周期性问题，也有结构性问题，但最根本问题还是供给侧问题。阶段性供过于求与长期性供不应求的矛盾突出，高品质农产品生产能力不足，农产品生产由生产导向逐步向消费导向转变。过去主要是解决数量不足的问题，现在要提高质量效益和竞争力的问题，要解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾。消费的结构性变化与升级，导致我们能够生产、已经生产出来的农产品不一定有销路，有销路的不一定能够生产出来。而主产区粮食生产是保证谷物基本自给和口粮绝对安全的关键，我国13 个粮食主产区粮食产量占全国75%以上，商品粮占80%以上。基于此，今后我国农业发展进一步增产的压力大、缩小与发达地区差距的发展压力更大、基础设施建设、科技创新和技术创新等补短板的任务更重。因此，粮食主产区农业发展必须着眼于自身农业面临的矛盾和问题，特别是要着眼于农业供给侧问题，全面深化农业供给侧改革。

二、粮食主产区农业供给侧问题与判断

新时代我国农业生产的主要矛盾已由总量不足转向结构性矛盾，人们的消费需求发生了根本性变化，更加关注农产品的质量安全。因此，我国农业供给侧改革，具有供给侧结构性改革的一般特点和要求，但又具有特殊性。供给侧结构性改革的主要任务是“三去一降一补”，而农业不能简单的生搬硬套，不能简单地说农业去产能，相反农业产能应当增强。农业的主要困境是农业发展的品种、品质、功能结构不适应市场需求，成本效益结构不适应竞争需求，资源利用结构和方式不适应环境需求；也不能简单地说农业去杠杆，相反要探索如何用好杠杆，创新农业资源资本配置方式和配置效率，促进农业产业化发展。特别是在粮食主产区农业金融保险供给不足，不能满足新型经营主体的需要。由此可见，粮食主产区农业供给侧问题突出表现在去库存、降成本、补短板三个方面。

（一）库存问题

库存问题的实质是结构性问题。供给侧改革语境下的农业结构调整包括两方面内容，一是农业经营结构，一是农业生产结构。涉及新型农业经营主体培育和新型农业社会化服务体系构建问题，涉及品种、品质、功能、资源、利益和市场结构问题，涉及科技创新和制度创新问题，是一个系统性问题。本文以玉米为例，试图从微观层面透视宏观层面问题。

第一，种植面积减少问题。玉米产业布局的调整和优化，总的面积要减少。国家通过行政化手段，计划在5年内减少玉米种植5000 万亩，从区域调整看，压减对象主要是镰刀弯地区、荒漠化地区、石漠化地区。显然粮食主产区少部分地区是调减对象，大部分地区不是调减的对象。当然，从长远看，这种行政化调控不可持续，要有好的机制。在国际国内玉米价格普遍低迷的情况下，政府调控力度增大，市场导向尚未形成，玉米种植面积将会不断减少。为此，玉米主产区面临的问题，一要解决农民利益保护和农民积极性问题，如何把握市场需求来搞好调整。二要解决好动力机制，调整过程中如何补偿。

第二，收储制度改革问题。从2016年开始，国家对玉米实行价补分离改革，但价补分离后，就需要解决市场主体如何入市的问题，价格形成机制问题，补贴如何到位的问题。一旦出现价格跌落太多怎么办，农民卖难怎么办，国家补贴如何能到千家万户。特别是粮食生产核心区，既要从国家粮食安全考虑，保证种植面积，又要从农民利益考虑，保证农民积极性。这是一个二难选择，需要制度创新。

第三，推动农牧结合问题。既然不能简单地以调减玉米种植面积实现去玉米库存，那就要在拓展玉米功能上下功夫，通过科技开发特种玉米，提升玉米附加值，保护农民积极性。更多的是要大力推进粮改饲，推进饲料转换，大力发展畜牧业，解决农民卖难问题。

第四，加工增值问题。去玉米库存，显然是要在玉米品种多元化、功能多元化方面找出路。目前玉米的加工产能有，但原料成本高，加工的产品与市场需求不匹配。如果能引导适当地区的农民进行饲料玉米种植，把加工业和养殖业、畜牧业原料成本降下来，利用好这个空间和机会，大力发展养殖业和畜牧业，实现好农工贸一体化，产加销一条龙，延伸农业产业链条，让农民分享更多农业产业价值和利益，促进农业大省到农业强省的转变。

（二）成本问题

当前，我国主要农产品国内外“价格倒挂”基本上封锁了我国农产品价格上涨的空间，降成本、增效益是提高农业竞争力、保证粮食安全的农业供给侧结构性改革的重要任务之一。粮食主产区农业生产的现状一般都是单位产量高，单位成本高，在开放的国际市场面前没有竞争力，这是我国国情和农情决定的。近年来，国内农资成本相对稳定，但生产成本、流通成本、营销成本、人力成本、生产服务成本，特别是规模经营户的租地成本大幅上升。

一是要通过技术手段降低成本。我国农业已经到了以科技创新引领发展的新阶段，但要准确把握科技创新引领农业发展的正确方向。农业科技创新，不仅考虑高产，必须考虑成本问题，考虑产品安全问题，考虑资源环境问题，因为众多农民的观念是省钱省事，这种心理下的行为选择是很难考虑上述问题的。

二是转变经营方式，形成规模经营。实现规模经营有两种形式和路径，要么是通过单个经营主体不断扩大规模经营，要么是通过扩大服务规模而扩大规模经营。从经营主体看，公司化经营、商业资本化农业发展路径不可取，在保障粮食安全的粮食生产核心区内也是很难行得通的。组织农民走联合、合作的道路才是根本，家庭农场、经营大户、农民合作社等，通过综合化互助与合作，构建农民农业生产自我服务服务体系，成本低，不与民争利，矛盾少，可以抗拒市场风险。从社会化服务看，要重视产业规划，促进产品联盟，提升质量品牌，形成规模经营。

（三）短板问题

农业补短板的问题是我国供给侧结构性改革的重中之重，不仅关系着农业可持续发展的问题，而且关系着我国经济社会整体健康持续发展的大问题。粮食主产区多为传统农业区，农业发展现状与其承担的责任极不相称，需要解决的问题更多更为复杂，但突出的具有长远意义的问题主要是产品质量安全问题、农业基础设施建设问题和农业生态保护问题。

一是产品质量安全问题。近年来，我国粮食进口呈现快速增长的趋势，“洋货入市、国货入库”的压力明显增大。细究缘由，除了因为世界经济低迷，国际大宗商品价格普遍下跌，农业生产成本下降，导致国际市场粮食价格普遍较低外，还有很重要的原因是产品质量差、安全问题突出，“舌尖上的安全”成为全社会关注的焦点。从这个意义上讲，这属于农业供给侧问题，但不属于农业供给侧结构性问题。

二是农业基础设施建设问题。家庭联产承包责任制以来，农村公共水利设施长年失修，使用的多，维护的少。加之农村土地的细碎化，集体经济的“空壳”化，集体组织的弱化和政府农村公共服务的缺位等原因，导致农业生产基础条件保障脆弱，特别是农产品储藏、保鲜、烘干等初加工设施、农产品集散地、产地市场、农产品市场信息平台、检验检测、废弃物处理等公共服务设施尤为薄弱，自然因素影响大，农业生产风险增加，规模化经营的障碍较大，降成本、补短板难以实现。因此，要补农业基础设施建设的短板，重点要解决投入问题，谁投入，怎么投。

三是加强农业生态保护问题。良好生态环境是最普惠的民生福祉，保护生态环境就是保护生产力。传统农业向现代农业转型的过程中，既要保证供求平衡，又要保护生态环境。要保护生态环境，就需要退耕休耕，但退耕休耕之后怎么保底，也就是农民的生计怎么保证。解决好这些问题才能从根本上解决生态问题，才能补齐短板。

三、粮食主产区农业供给侧改革的对策建议

农业供给侧改革要把握好“加法”和“减法”、当前和长远、力度和节奏、主要矛盾和次要矛盾、政府和市场的关系。粮食主产区要探索农业发展和农民增收的对策，找到有利于乡村环境保护和社会治理的路径。

（一）处理好“稳粮”与增收的关系

只有粮食主产区农业稳定发展，农民持续增收，才能更好地保障国家粮食安全和主要农产品的有效供给。当前的粮食安全实际上是产业安全，本质上是我国农民生计安全问题。解决起来，既要考虑农民利益问题，又要考虑农民增收问题，既要考虑城市居民承受能力问题，又要考虑国家财政能力问题，这是粮食主产区农业发展最大的政治问题。要把增强粮食生产能力放在首位，重视对耕地的保护，保证面积不减、质量不降、用途不变，保证粮食产能稳中有升。调整产品结构，提升产品品质，构建粮食稳定增长的长效机制。藏粮于地，藏粮于技，藏粮于民。以标准粮田建设为抓手，加快推进高标准粮田“百千万”建设工程，实现藏粮于地。积极实施耕地质量保护与提升行动、粮食丰产科技工程等，大力开展高产创建和绿色增产模式攻关、农作物病虫害专业化统防统治，实现藏粮于技。研究制定粮食生产核心区特殊政策，保护和调动农民积极性，加快培育新型农业经营主体，实现藏粮于民。坚持市场导向，发挥市场在资源配置中的决定性作用，紧扣市场需求，有效配置资源。注重规划引导，强化政策扶持，激发各类生产经营主体积极性，不断优化农业生产布局和农产品结构。扩大加工粮、饲料粮、专用粮比重，压缩和淘汰市场滞销的品种。开发农业多种功能，拓展农业增值增效空间。鼓励农民特别是新型经营主体发展有机农产品、绿色食品、无公害农产品生产。建立农产品品牌目录制度和农产品认证制度，完善农产品监管制度，深度推进“互联网+”现代农业，逐步实现产品来源可追踪、去向可查询、责任可追究，全面提升产品质量，保证农民不断增收。

（二）处理好政府、市场、社会的关系

农业作为特殊产业，兼有公益和市场双重属性。政府要在农村公共服务、农业科技创新和制度创新中发挥不可或缺的作用，市场要在农业资源配置、农产品价格形成中起决定作用。农业发展、农民增收、农村治理过程中，既要防止对政府的过渡依赖，又要防止过渡市场化、资本化。政府要在基础设施建设、科学技术开发与推广、政策供给等方面发挥主导作用，市场要在资源配置中发挥决定性作用。同时要大力发展农业农村社会组织，并通过社会组织发挥农民主体作用。新中国成立后，我国农业生产走集体化的模式，土地集体所有，集体经营，效率不高。十一届三中全会后，全面推行承包制的模式，土地集体所有，家庭承包，家庭经营，总的来讲规模比较小，所以很多人都觉得效率还有点低。近年来，政府和学界多主张资本化的农业模式，在土地仍然由家庭承包的基础上希望由公司或者大的农户来搞规模化的经营。现实中，公司或大户推动的规模化经营，面临的矛盾和问题较多，尚需在实践中检验和推广。最理想的模式应该是综合农协模式，就是在土地家庭承包的基础上可能仍然是以家庭经营为主的，由综合农协来提供规模化的服务，通过农民规模化自我服务实现土地的规模经营。

（三）处理好培育新业态、发展新产业与保护生态环境的关系

发展农业新产业新业态，从农业自身看，要推进规模化标准化种养业和加工业；从融合的角度看，要促进一、二、三产业融合；从主导产品看，要发展支柱产业，培育优势产区。从跨界看，生产、休闲、旅游、疗养、科技、文化、教育多功能并举。要坚持开发与保护并举、生产与生态并重，统筹资源和环境承载能力，加强资源保护和循环利用，加大生态修复和污染治理，提升可持续发展水平。做大做强优势产业，积极发展特色高效农业。因地制宜，宜粮则粮、宜经则经、宜草则草、宜牧则牧、宜渔则渔，构建优势区域布局和专业生产格局，提高农业生产与资源环境匹配度，把大农业做出大特色。加强农业产业区和功能区规划，建设优质粮食主产区、特色优势农业区、城市近郊都市生态农业区、生态水源涵养区等功能区。以设施化、规模化为重点，做大做强主导产业，加快建设优势农产品产业带。发展现代畜牧业，推进健康水产养殖业，积极推进优质畜产品、水产品生产与加工基地建设。发展农产品加工业，壮大农业产业化集群。发展都市生态农业，培育农业新业态。实施中心城市带动战略，围绕都市近郊和城乡居民日常生活需求，重点发展创意农业、绿色农业等高效农业。围绕城乡居民精神文化需求，积极发展生态休闲、观光体验农业。围绕城乡居民居住环境需求，建设生态森林、生态湖泊、生态湿地等立体化的生态功能区。

（四）处理好继承与创新的关系

独特的农情，独特的农耕文明，独特的农村情结，决定我们必然走中国特色农业农村现代化道路。既保持我国农村基本经营制度的相对稳定，又能立足实际推进科技和制度不断创新，科技和制度创新是农业供给侧结构性改革的本质。在保持家庭联产承包责任制相对稳定的基础上，加快推进农业经营体制创新。党的十九大报告明确提出，第二轮土地承包到期后再延长三十年，但同时提出要不断深化农村土地制度改革和农地“三权”分置改革。加强农业科研创新，促进科技成果转化，大力推广应用优良新品种和先进实用技术，不断提高劳动者素质和农产品科技含量。粮食主产区农业发展，要在继承区域传统农业文明的基础上，着力制度创新，突破既有体制机制和政策制度的束缚，发挥广大农民智慧，以土地制度创新为契机，培育农村新型经济社会组织，构建新的农业生产体系和服务体系，引导广大小农走向现代化，实现小农户和现代农业发展相衔接。

总之，推进粮食主产区农业供给侧改革，就要贯彻好创新、协调、绿色、开放和共享的发展理念，稳定产能，保障供给，增加差异化、品质化、高质量化产品的供给，保障农民收益。促进一二三产融合，延伸产业链条，提升增值空间。协调推进国家返补、工业返补和城市返补，补齐农业短板，推进“四化”同步发展，逐步实现粮食主产区城乡一体化、农产品优质化、农业经济体系现代化、农村环境优美化、农民生活小康化的新格局。