农村精准扶贫的根本困境和出路*

◎杨友林 杨指榜 李发明

引言

贫困是全人类的公敌，威廉姆·贝弗里奇将贫困列为人类首恶，世界上所有国家都致力于消灭贫困。人类历史以来，有识之士就不断研究如何脱贫，孔子主张“博施于民而能济众”，儒家提出小康和大同的思想，但是历朝历代都没能解决贫困问题。中国是世界上最大的发展中国家，农业人口世界第一，改革开放解决了广大农村地区的贫困问题，将贫困人口大大降低。目前，我国已经进入农村全面脱贫的最后攻坚阶段，要解决农村扶贫的困境必须要做好精准扶贫的工作。习近平精准扶贫思想是对小康社会的伟大实践，也是对大同社会的美好憧憬，为解决人类历史以来无法攻克的贫困问题提供了良好的指导。根据纳克斯的贫困恶性循环理论可以得出，农村地区持续贫困的根本困境在于资本匮乏导致收入低下和持久贫穷，所以要解决农村脱贫问题，就先要促进农村经济增长，从根本上解决持续贫困。而单靠救济思维和输血模式显然不能改变持续贫困的局面，因此精准扶贫就是最有效的方式。

一、精准扶贫的优势所在

（一）从单一扶贫主体到多元化扶贫主体

国际上将扶贫成为反贫困，从定义上就能看出和我国扶贫机制的不同。因为我国传统扶贫以政府为主导，政府投入资金，以多种扶贫政策扶助农户。但是政府作为公共产品供给方，在扶贫中难免因为自身资源有限，基层政府政策落实不到位，扶贫工作不透明等因素，导致扶贫效率低下，贫困农民享受的救济不到位，产品不充足等现象。在习近平主席提出精准扶贫的概念之前，我国农村基层政府长期以来存在不能把握谁是贫困人群，谁的贫困程度更深，贫困信息动态性和精准性不足的现象。目前我国农村已经全面实现温饱，剩余贫困人口贫困程度深、人口分散，政府单一的力量不足以改变贫困现状。精准扶贫能够发挥多方力量进行反贫困工作，提升反贫困的动力，增加多元化反贫困产业项目，充分利用社会资源。尤其多元化扶贫能够改变过去单一靠政府资金覆盖的局面，改变效率低下、缺乏监督、管理不当等问题，确保扶贫资金的有效性和扶贫工作的科学性。

（二）从“漫灌式”扶贫到“滴灌式”扶贫

过去“漫灌式”扶贫只注重扶贫底数，而忽视贫困户精准度，对于持续贫困的原因，为何脱贫返贫，扶贫资金为何不能满足脱贫需要等因素考虑不足。“滴灌式”扶贫能够确保扶贫资金使用在刀刃上，明确哪些人群需要兜底保障，具体问题具体分析，把握贫困农民到底是因为何种原因没有劳动能力，丧失生活来源，对因病返贫，因债致贫等因素采用不同的救济方法。从简单的减少贫困人口数量到具体的减少贫困发生的因素，从满足温饱衣食的需要到关注贫困群体的需求，从大面积简单扶贫到切实解决贫困人群的关键问题。“漫灌式”扶贫由于效率低下而造成了低保障率，我国低保人群保障水平低，保障资金只能维持基本生存，而对健康、医疗、教育和发展方面缺乏关注。“漫灌式”以“补救型”扶贫代替“普救型”扶贫，鼓励广大群众摘掉贫困帽，对症下药，因地制宜。

（三）从“输血式”扶贫到“造血式”扶贫

传统“输血式”扶贫有诸多弊端，首先是损害“造血功能”，降低贫困人群劳动意愿，产生“等靠要”思想。“等救济”思想导致贫困人口依赖政府福利，不利于贫困人群自立，从而陷入持续的贫困之中。其次是救济思想损害贫困人群的尊严和发展，让他们失去了同等权利，并且丧失了更多的发展机会，有些地方规定贫困户不能有大型家电，不能有大型牲畜，不能有摩托车等，这造成了贫困人口不愿意购买文化和生产资料，进一步加剧了贫困。第三是不利于产业扶贫发展，救济思想让贫困人口失去发展产业项目的动力，因为没有精准扶贫的产业扶植政策，农民不能通过发展产业来改善自己的经济状况，获得持续的收入。最后是传统“输血式”缺乏“造血式”扶贫对农民就业的扶植功能，没有从根本上帮助他们创造工作岗位而来增加收入，缺乏针对性的培训、贷款、补贴、教育等。而精准扶贫实现从“输血式”扶贫到“造血式”扶贫的转变，改善农村的发展环境，提高生产力，改善教育和文化科技环境，通过生产自救走上脱贫致富道路的扶贫行为。

二、当前农村精准扶贫的根本困境

（一）贫困人口经济恶性循环导致收入贫困

农业经济本身是弱势经济，资本收益率低，资金不愿意流入农业产业。农村信用社本身就对农业产业缺乏资金支持，贷款难是制约农村经济发展的关键因素。而农村高收入群体往往在致富之后，又将资本流出，这进一步造成了农业资本匮乏，使农村经济陷入投资困境。因为在产业建设上发展滞后，存在结构性失衡，外来资本不愿意投资农村，而农村本身市场化程度不高，产业扶贫效果低下，产品附加值低，农业产品供大于求，面临来自于国外低价农产品的竞争，扶贫特色农产品“走不出去”，农民管理水平低，靠天吃饭，这导致了农村人口收入低。本身农村贫困人口缺乏创收能力，经济来源单一，这导致了他们没有多余的钱进行培训、投资和发展，而由于农村社会保障供给不足，导致他们在教育、医疗和养老上的支出过大，这造成了贫困人口低收入-低储蓄-低投资-低生产率的恶性循环。贫困户倾向储蓄，而非投资，这是他们的风险偏好决定的。亚洲许多国家的经验表明，低息贷款很难促进贫困户特色产业项目的发展，因为贷款的用途可替换，所以贷款往往会流入富户和其它商业项目手中。单靠大规模粗放型扶贫资金投入不但效率低下，而且效益缓慢，但是体量庞大的资金也不足以解决当前贫困人口收入低的问题。因为有限的扶贫资金不能解决贫困户庞大而长期的需求，目前如何延伸产业链，发展农业特色产业和二三产业，克服贫困地区的自然条件和社会环境，带动环境恶劣资源稀缺地区农民创收是最关键的问题。

（二）农业人口文化素质偏低导致能力贫困

西奥多 舒尔茨提出导致贫困的根本原因是贫困地区缺乏人力资本，除了资本匮乏，人力资源短缺，农村人才外流是导致农村贫困的一个根本原因。目前农村地区农业人口主要以老龄人口为主，农村空心化日益严重，教育程度较低。知识技术不仅是现代农业发展的必要保障，也是决定人与人收入差距的根本因素。愚昧无知是导致贫困的土壤，因为没有知识文化就没有能力获得信息、自我学习、提升劳动技能、进行科学决策，进而导致观念保守，难以建立组织化、规模化、产业化的生产方式。

革命导师列宁早就在著作中提到乡村文化的落后原因是因为“乡村生活的愚昧状态”［1］，尽管我国农村文化建设取得了巨大的成就，但是必须要看到农村人口文化程度较低。根据《全国第三次农业人口普查报告》的调查结果，我国有将近92%的农业人口是初中以下学历。根据笔者个人的调查结果，许多农业人口根本没有读完初中和小学，他们当中许多人中途辍学。很多贫困家庭孩子由于经济原因在教育上得不到保障，这又进一步加剧了这种循环，使贫困地区的教育程度进一步恶化。目前政府有很多精准扶贫政策，比如产业扶贫、金融扶贫和电商扶贫等，但是由于真正的贫困户缺乏能力，这些项目只好给一些非贫困户来带动贫困户。

（三）精准扶贫实施能力还有待提高

首先是精准扶贫政策实施细则不够精细化，各地还存在各自为政现象，基层干部核定权过大，政府硬性指标规定不完善，政策标准还停留在指导性方针层面，导致工作执行中存在许多问题，制度执行、政策落实和监督保障方面还需要进一步细化。其次是精准识别方法不科学，采用逐级指标分配法容易对数据的真实性产生冲击，分配到县的名额和实际情况不符，有些赤贫地区分配不到足够的名额，有些非贫困户却分到了名额。最大的问题在于乡村干部缺乏贫困测量手段，往往以经验和个人理解来划分贫困户，由于知识和认识的偏差，将本该是贫困户的人群错误剔除。比如调查中发现，有的家庭母亲有严重疾病，但是儿子有正常收入能力，乡干部就认为不应该享有低保政策，没有考虑到未来疾病给他们带来的巨大压力。而农村信息化水平低，对贫困程度进行精准识别成本较高，建立动态档案较为困境。第三是扶贫中存在平均主义，为了减少扶贫工作的阻力，基层扶贫往往以平均主义的方式进行，不注重协调整合和长效机制的建立。很多干部为了减少因为分配问题带来的困扰，干脆将长期扶贫资金平均分配给贫困户，而没有实现从授人以鱼到授人以渔的转变。很多干部在扶贫中存在短视行为，个别干部搞形式主义，只想完成短期扶贫指标，而忽略帮助贫困户长期脱贫，甚至搞一些形象工程，而忽视最贫困人群最迫切的需求。最后，精准扶贫受到传统扶贫惯性思维的影响，还存在一刀切的现象。尤其是没有针对各家各户的实际情况，分析贫困的原因、程度、发展潜力，制定针对的扶贫方案，量身定做选择发展路径。目前基层干部在推进结合贫困人口劳动技能和地缘优势，因地制宜发展特色产业，建立差异化扶贫机制方面还存在能力上的欠缺，尤其是缺乏对贫困群众精神需求的关注。

三、农村精准扶贫的路径分析

（一）多元主体结合推动产业精准扶贫

在反贫困工作中，我国政府一直发挥着主导作用，但是单靠政府的财力和人力不足以支撑农村扶贫的需求。因此，政府在扶贫过程中要引入社会团体、慈善机构、基金组织、企业单位等多元化主体，广开渠道，建立激励和保障机制，尤其是鼓励企业参与扶贫，给扶贫企业予以税收减免等政策支持，对有卓越贡献的捐赠人士予以表彰，拓展社会各界参与扶贫的渠道。比如可以建立网络捐赠体系，通过线上线下活动相结合，定期或者不定期地开展捐赠活动，鼓励社会各界人士、各个机关单位学校开展针对性帮扶，针对特别贫困的地区，可以捐赠衣物、家电、学习用品，这样就可以降低贫困人群在生活上的支出，使他们有更多地钱用于发展，减少贫困恶性循环。

而政府要确保资金的高效率，确保有限的资金落实到最需要、最紧迫、效益最高的扶贫项目中，政府要改变过去居高临下的角色，充分引导各个机构参与到扶贫工作当中，政府更多从事资源整合和协调监督的工作，将过去自上而下逐级分配的方式改为以市场机制为导向的产业扶贫模式。靠救济永远不能致富，要想真正解决脱贫又返贫的问题，最根本的是授人以渔，持续而稳定地为贫困户带来收入。根据涓滴理论，治理贫困问题要靠经济发展，将产业扶植到人到户，确保一户一项目，针对贫困户技能、教育、文化的不同，针对性地发展资金互助、规模养殖、蔬菜大棚、农产品加工、农业兼业、农业旅游、一村一品、生态农业、特色农业和电商扶贫等。同时，政府应该为贫困人口创造和提供公共事业就业的机会，比如给孤寡老人提供更夫、看护员等工作，给贫困学生提供家教等岗位，给残疾人提供特殊技能岗位等，乡村公益项目和公共事业优先雇佣贫困户，大量创造公益就业岗位。

（二）改善农村环境，加大教育力度

习近平指出，“扶贫先扶智”［2］。纵观世界所有国家经济水平，我们可以通过对比得出结论，教育程度和收入水平呈正比。樊根胜等（2002）的研究显示教育投资对的脱贫作用最大，每增加1 万元，就可使9 个人脱贫［3］。要想根治农村贫困的问题，首先要从教育上治本，通过加大农村地区教育投入来彻底切断贫困的代际传递。一要提升农村地区整体教育水平，政府加大义务教育年限，要参考国外经验，放开助学贷款，保证助学贷款的供给，确保农村子弟能够接受完善的教育；二要确保贫困家庭孩子不因为贫困而失学，让贫困家庭的孩子享有同等的教育机会和充分的尊严；三要让贫困人群认识到知识改变命运的意义，大力推进针对贫困家庭的定向教育、职业教育、技能教育，实现彻底去“穷根”的目的。

其次要以创造就业岗位为目的进行贫困人群进行技能培训，确保贫困家庭中至少有一人能够接受职业技能培训，除了培育职业农民之外，还要根据贫困人群的特点制定针对性培训计划，比如知识程度初中以上，但是长期封闭丧失劳动意识的人群可以进行电商培训、手工培训和产业培训，使之能够利用自身知识文化重返工作岗位。

第三要改变对贫困者的歧视和排斥现象，一要建立包容的社会环境，改变金钱至上观念，让外界充分认识到贫困人口致贫的原因；二要给贫困人口提供广泛的机会，扩大他们的圈子，让贫困人口具备改变命运的条件；三是要给贫困人口自尊自立的机会，鼓励他们自我发展。

最后要加强农村基础设施建设，提升科教文卫事业水平，尤其是提升农村地区文化生活水平，改变过去精神文化匮乏的局面。韩建民，韩旭峰，朱院利（2012）的研究显示在中国每增加1 元的基础设施投资，可增加3 元的GDP。好的环境才能留住人才，才能避免农村因为人力资本外流造成的恶性循环，因此农村地区要致力于建设美丽乡村。

（三）因地制宜发展精准扶贫

建立精准扶贫统一工作标准和信息化平台，对贫困人群采用动态管理、精准识别，对扶贫资金管理人员严格考核，强化监管，建立透明、公开、信息化的网络机制。不再将收入标准作为贫困户唯一的识别标准，建立收入、消费、资产、医疗、教育等多多元化维度。确保在既有短期内重点贫困户帮扶措施，还要建立长效机制。不同地区根据不同特点采用不同扶贫方针，比如生态区域发展特色产业，贫瘠区域发展劳务经济，特殊群体特殊帮扶。

也要针对性地改变扶贫方式，不要单一以现金发放作为扶贫方式，针对不同的贫困户，可以采用教育补助、医疗补助和住房补助等方式。补助方式不一定非得以现金方式，也可以采用减免方式，对于因病致贫的家庭可以提供大病免费医疗，有些家庭因学致贫，政府可以将助学金、助学贷款、社会捐赠打到专用账户中。

针对现在对贫困地区资金捐赠缺乏监督管理，渠道不通畅，资金来源少的问题，可以鼓励广大居民捐赠实物，建立网上P2P 捐赠渠道，实现精准扶贫的目的。比如有地区的孩子缺运动鞋，就快速捐赠运动鞋，有的地区孩子缺书本，就快速捐赠书本，真正做到精准扶贫。