推行种子质量认证制度提高种业高质量发展的探讨

吴伟，邹文雄，严见方

(浙江省种子管理总站，浙江 杭州 310020)

种子是农业生产最基本、最重要的生产资料，是一种有生命力、时效性较强的特殊商品，是农业科技成果的物质载体。种子质量优劣不仅影响农作物的产量，而且影响农作物的品质，是决定种植效益的关键因素。种子认证作为一种控制种子质量的有效制度，已成为国际上种子质量管理和种子贸易的基本制度。推行既适合我国国情，又与国际接轨的种子认证制度，不仅有利于适应国际种子贸易的发展形势，更是促进我国种业高质量发展的重要推手。

1 种子认证的概念

1.1 含义和内容

种子认证是依据种子认证实施规则，由第三方认证机构，通过对品种合格、亲本种子质量、种子田安全，以及种子生产、加工(包衣、包装)、标识、封缄、扦样、检验与鉴定等全过程质量监控，确认并通过颁发认证证书和认证标识来证明某一种子批次符合相应规定要求的活动。

种子认证主要通过3个方面的系列活动来确认种子质量：一是通过对品种、种子田、种子来源、田间检验、清洁与不混杂管理、小区验证等一系列的过程控制，确认种子的遗传质量保持至育种家原先育出的状况和水平；二是监控种子扦样、标识和封缄等行为符合认证方案规定的要求；三是通过资格认定的种子检验室逐批检测，确认种子的物理质量(净度、水分和发芽率等)是否符合国家标准或合同规定的要求。种子是有生命的，在无法控制的大自然条件下组织生产，其物理质量受大自然环境因素影响较大，这与一般产品是非生命的、在控制条件下组织生产有很大的区别，因此，种子物理质量必须实行“100%批验”。一般产品(主要指工业产品)的认证只能采用抽检的方法，其检测的控制频率远远低于种子认证的监控[1]。

1.2 特点和类型

种子是一种特殊的产品，种子认证具有一般产品质量认证的共性，但有其独特的特点：种子认证分为种子遗传质量(包括品种真实性和纯度)监控和物理质量(包括净度、发芽率、其他植物种子、水分、种子健康、活力等指标)监控。种子遗传质量监控实行生产全过程的管理，而种子物理质量监控实行“100%批验”制度[2]。

种子认证与非认证的区别：整个生产过程由企业自己控制变为企业控制加上第三方监控；所生产的种子由企业自己承诺质量水平变为第三方保证质量水平。认证种子质量优于非认证种子。

种子认证类型分为强制性和自愿性。强制性种子认证要求所有营销种子必须经过认证，农户购买种子有质量保证，但会增加种子生产成本。该制度在市场流通过程中实行准入制，实施国家主要是法国、英国等发达国家[3]。

自愿性种子认证是指通过市场竞争的方式确保种子质量，种子认证仅起到质量评价的作用，但市场可能存在劣币驱逐良币的风险。该制度在市场流通过程中实行准入制，实施国家主要是美国等市场经济高度发达国家[3]。

2 种子认证的作用与意义

种子认证对我国建立完善的种子质量保证和控制制度具有重要意义，是提升我国种子质量的重要手段，是与国际种子管理接轨、建设种业强国、实现“种子走出去战略”的必然途径[4]。

2.1 作用

近百年的全球种子认证实践证明种子认证对推动种子产业化和农业可持续发展做出了巨大的贡献，种子认证成为种子质量控制和营销的主要手段之一，也是种子产业中所推行的最成功的制度之一。我国实行种子认证制度具有以下几方面的作用[5]。

为农民和农业生产持续提供优质高质量种子。为农民持续提供优质高产的高质量种子，保证种子产业乃至农业生产的持续、健康发展。

我国种业走出去，消除技术壁垒。我国种业对外开放，种子市场国际化，消除技术壁垒，促进种子贸易的健康发展，推进我国种业通过“一带一路”实施走出去战略。国际种子质量认证规则，主要是由欧洲经济合作组织(OECD)制订的，该组织现有成员61个。

规范企业质量管理，树立良好企业形象。种子企业高水平发展主要有2个关键要素：优势品种和良好品牌(质量无事故)。人们喜欢购买国际品牌的产品，关键在于其产品的质量十分可靠。因此，我国以质量为核心扶优培强种业发展将是未来发展趋势。

利于植物新品种的保护。一个国家的植物新品种保护制度与其种子产业的健康发展有着密切的关系，品种保护工作搞得越好，种子产业自我发展能力越强，而种子认证有利于植物新品种保护(对于已获得植物新品种权的品种必须得到授权)，从而间接地促进种子产业发展。

推动种子产业实行优质优价。通过提高农作物种子质量来增强种子市场竞争力将是种业发展趋势。我国北方普通玉米种子已初步实施按质论价：发芽率96%以上的单粒播种子价格明显高于发芽率85%以上的穴播玉米种子，甜瓜、西瓜、番茄等进口种子按粒包装出售，而我国目前绝大多数种子按斤论价。通过种子质量认证使种子按斤论价发展到按粒论价，将显著提高我国企业的经济效益和在国内外种子市场中的竞争力。

2.2 意义

种子认证属于市场评价性的制度，它克服了供种方和用种方评价的缺陷，通过引入第三方机构对种子企业的种子生产全过程进行监控，对种子质量做出客观、公正、全面的评价，既能提高种子企业质量控制水平，也能提升企业品牌效益，对促进我国种业发展具有重要意义[6]。

建设种业强国的需要。实现种业强国目标，必须实施“种子走出去战略”。开展种子认证是国际种子贸易中实行种子认证国家唯一能够接受的质量控制和评价标准。我国推行种子认证制度建立与国际接轨的种子质量管理制度，有助于打破我国种子进入国际市场的技术堡垒，推动我国种子进入国际市场的步伐，这是我国参与种子贸易全球化的必然选择，也是我国由种子生产大国走向种业强国的必由之路[7]。

提高我国种子质量的必然要求。提高种子质量水平是所有国家种子认证的核心目的。我国目前设计的各作物种子认证方案的种子质量控制指标均高于国家标准。通过种子认证，能持续地提供优质高产的高质量种子，确保粮食安全，保证农业生产持续、健康的发展。

引导我国种业扶优培强的措施。通过种子认证，规范和提升种子企业质量管理水平，提高种子企业市场占有率和经营效益。认证的种子质量更高、更可靠。实施认证的种子企业更值得信赖，更易树立种业品牌。

3 国际种子认证制度的发展概况

3.1 发展背景

由于第2次世界大战对农业生产造成了极大的破坏，造成整个欧洲普遍出现粮食短缺问题。但当时种子行业奸商横行，种子供应短缺，假劣种子盛行，导致种子生产和种子贸易状况十分糟糕。为解决种子质量问题[8]，欧洲各国于1948年成立了欧洲经济合作组织(OEEC)。OEEC以消除自由贸易壁垒，增加粮食质量和产量为宗旨。随着成员的不断增加，该组织于1960年改名为OECD，并实施《国际种子贸易自由流通OECD品种认证方案》，统一各成员组织的种子认证制度，逐步建立双边、多边、区域和国际互认的强制性种子认证制度，以确保品种真实性和种子质量。美国、加拿大等北美国家于1919年成立国际作物改良协会(ICIA)，主要为解决品种产量降低、品质变劣、抗性减弱、种子质量与标签不符等问题，于1968年更名为官方种子认证机构协会(AOSCA)，协助协会成员对认证种子和其他品种的繁殖材料进行营销、生产、鉴定和推广。OECD和AOSCA共同推动全球种子产业的健康发展。

3.2 发展概况

1961年OECD全面实行强制性种子认证制度，随着美国、加拿大等种子生产和进出口大国的加入，国际种子认证制度在国际上的认可度越来越高，从而成为国际上种子质量管理和种子贸易的基本制度。该制度主要涉及机构和法律框架、适用范围和种子类别、品种合格性认可、种子繁殖组织体系、生产过程质量控制、扦样和检验、标识与签发等7个方面内容。OECD制定的种子认证标准包括种子认证方案、小区种植鉴定、田间检验方法、品种目录。其中，品种目录附录中的“品种和种性的纯度标准”连同种子认证方案附录中的“种子质量的最低要求”实际上指的就是目前公认的国际种子质量标准[9]。与此相对应的，1968年AOSCA在美国、加拿大、新西兰、阿根廷和澳大利亚等成员组织推行自愿性种子认证制度，制定了品种纯度的最低标准、不同机构间种子认证的操作程序标准化等八项规定。上述两种种子认证制度共同构筑了现行的国际种子认证制度的基本内涵。

3.3 实施成果

OECD成立以来，各成员通过制定种子认证条例等法律条文将种子认证纳入法定的强制性管理轨道，并根据实际需要不断完善种子认证方案，提升种子质量控制与检验技术，这些举措对各国种子产业的健康发展产生了巨大的影响和推动作用。该组织的成员已由1948年的18个扩充到现在的61个，几乎包括了国际上所有种子生产和进出口大国。认证内容涉及8类作物种子认证方案，获得认证的商品种子在各国之间贸易都是互认的，有效消除了贸易技术壁垒。在经济全球化进程中，种子并不在销售国生产，种子一旦被国际种子认证机构认可，就相当于获得了国际种子市场准入证，可以畅通无阻地参与世界各成员国市场竞争。截至2018年，国际种子认证机构共认证作物种类201个，品种涉及6.2万个。2017年认证种子数量达110万t，每年认证种子数量仍在不断增加。认证种子在销售价格方面也具有优势，例如加拿大市场上认证种子价格是非认证种子的好几倍。通过引导种子企业专业化生产、质量控制、种子营销和自我保证体系的完善，使国际种子市场更加规范和繁荣[10]。

4 我国早期种子质量认证制度的探索

4.1 工作背景

我国种子质量认证工作起步较晚，主要原因是20世纪80年代初才出现种子产业雏形，至90年代种子质量管理机构还不健全，种子企业既质量意识薄弱又缺乏内在的约束机制。为加强种子质量管理，提高我国种子质量水平，保障农业生产安全，打破种子出口贸易的技术壁垒[11]，1996年农业部发出《关于开展种子质量认证试点工作的通知》，将种子质量认证试点工作列为实施种子工程建设内容，旨在通过种子质量认证试点工作，实施符合我国国情的种子质量认证制度，加快种子质量管理与国际接轨。

4.2 积极探索种子质量认证制度

通过深入研究OECD、AOSCA等组织国际上成熟的种子质量认证机构的管理办法和认证方案，并结合我国种子管理的特点、优势与差距，加大改革种子质量管理力度，农业部先后组织起草了《农作物种子质量认证管理试行办法》《农作物种子质量认证试行方案》《农作物种子质量认证证书和认证标识管理试行办法》《农作物种子质量认证实施认可的管理指南》《农作物种子质量认证文件化管理指南》等种子质量认证规范性文件的草案，于2001年上半年将上述种子质量认证管理规范和技术标准的草案印发各地征求意见[3]。《农作物种子质量认证管理试行办法》规范了我国种子质量认证实施模式、种子质量认证标准、种子质量认证监督管理等内容，这是开展种子质量认证的纲领性文件。这些规范性文件构建了我国早期种子质量认证制度的框架，为我国探索推行种子质量认证可行性、完善种子质量管理体系奠定了基础。

4.3 试点结果

为了更好地探索种子质量认证制度，农业部组织起草了水稻、玉米等作物的种子质量认证方案，并于1996年在河北、山西、湖南、安徽、四川等5省的5个企业组织开展种子质量认证试点工作。种子认证试点工作从品种、种子田和播种种子等源头入手，通过田间检验和随机抽查的技术手段，标识、封缄等防范措施，小区鉴定等检测方法来保障种子质量。凭借“边试点、边筹建、边运转、边借鉴吸收、边总结完善”的工作策略，结合各省自身特点，通过示范带动、宣传引导、专题研讨和培训指导，积极推进种子质量认证试点工作[12]。至2005年底，全国已有26个省(市、区)82个企业参与种子质量认证试点工作，试点作物增扩到水稻、玉米、小麦等7个主要农作物，共投放市场试点认证种子2万t，由于标识规范、质量高，受到农民的普遍欢迎。杂交玉米种子的合格率从1996年的不到30%提高到90%以上；杂交水稻种子质量合格率稳定在90%以上；西瓜种子品种纯度从98%提高到99%，试点企业的种子质量有了很大的提高[13]。

4.4 早期种子质量认证制度难以全面推行

我国早期的种子质量认证制度难以全面推行，归结起来主要有以下4个方面的原因。第一是2000年7月颁布的《中华人民共和国种子法》在起草过程中，曾考虑设立强制性种子认证制度，但由于种种原因，很遗憾未能列入，因而《农作物种子质量认证管理试行办法》等一系列种子质量认证管理规范和技术标准的草案未能公布实施。第二是种子质量认证体系文件过于依赖国际种子认证制度和欧洲的成功经验，参照OECD组织采取强制性种子认证，忽视了我国种子企业小、散、杂的落后现状，造成强制性种子质量认证制度难以实施。第三是在种子质量认证试点方案实施过程中未明确种子质量认证机构的职责和权利，未设立专门的认证机构，而是由省级种子质量监督检验部门兼任认证监管工作，导致对于认证企业日常监督频次较少，内审深度不足，不能及时发现认证体系运行中出现的问题，导致不合格认证项目时有发生。第四是种子质量认证试点企业只是将经过认证的种子作为加价销售的筹码，而不是切实将种子质量认证作为质量控制手段，对实施种子质量认证方案重视程度不够，质量方针执行不力，内审和评审流于形式。

5 我国近期种子质量认证制度的探索

2015年修订颁布的《中华人民共和国种子法》确立了种子质量认证制度的法律地位。农业农村部决定从2018年开始，连续3年开展“种子质量年专项行动”，力争到2020年实现主要农作物种子质量标准指标普遍提高，在保持主要农作物种子质量合格率96%以上的基础上，将主要经济作物种子质量提升5百分点以上，全面提升种子质量水平，推动种业加快转型升级。我国近期探索的农作物种子质量认证制度总体思路为以持续提供高质量种子为核心，以提升种业品牌、增强市场竞争力、促进国际贸易为着眼点，通过建立既符合OECD种子认证要求又符合我国实际的管理规则、技术规范和运行机制，指导成立专业化的种子质量认证机构并合理规划和布局。

5.1 法规依据

我国近期制定农作物种子质量认证制度的法律法规依据为《中华人民共和国种子法》《中华人民共和国产品质量法》《中华人民共和国认证认可条例》等。1988年颁布的《中华人民共和国标准化法》首次对质量认证工作的管理、采用的标准和认证的形式等作出规定。2003年颁布的《中华人民共和国认证认可条例》对我国的认证认可活动作出规范，要取得认证机构资质，应当经国务院认证认可监督管理部门批准，并在批准范围内从事认证活动。2015年修订颁布的《中华人民共和国种子法》对种子质量认证工作的基本原则作了规定。

5.2 基本原则

《中华人民共和国种子法》第五十二条规定：“种子生产经营者可自愿向具有资质的认证机构申请种子质量认证。经认证合格的，可以在包装上使用认证标识。”种子法对我国的种子质量认证制度的基本原则做出了明确规定：种子生产经营者可自愿向具有资质的认证机构申请种子质量认证，明确了我国种子质量认证的性质为自愿性或者推荐性；种子质量认证机构须具备相应“资质”才能从事认证工作，即认证机构具有基本条件和技术能力，认证机构要获得国家认可；种子质量认证的类别属于产品认证，认证机构应当具备与从事相关产品认证活动相适应的检测、检查等技术能力；经认证合格由认证机构颁发认证证书，同时发放认证标识或者授权企业将标识印制(附着)在种子包装物上。

5.3 管理与技术规范

农作物种子质量认证配套规范性文件包括《农作物种子质量认证管理办法》《农作物种子质量认证实施规则》《农作物种子质量认证目录和认证作物范围》《农作物种子质量认证方案》等。依据《中华人民共和国种子法》和《中华人民共和国认证认可条例》的有关规定，借鉴国内、国外种子认证管理经验，结合我国种子质量认证工作实际，目前正在草拟《农作物种子质量认证管理办法》，该办法将对种子质量认证机构的法人资格、场所与设施、管理制度、注册资本、专职人员与技术能力等资质申请条件和审批程序做出具体规定，还对种子质量认证程序、认证证书与认证标识、认证监督管理部门监督管理工作职责与分工，以及认证机构和认证监督管理部门及其工作人员的法律责任做出明确要求。《农作物种子质量认证实施规则》将规范种子质量认证活动具体行为要求，从而提高种子质量认证工作效率。《农作物种子质量认证目录和认证作物范围》对种子质量认证作物类别及其具体作物做出规定。2017—2018年农业农村部先后组织起草了水稻、玉米、小麦、马铃薯、大白菜、柑橘、结球白菜、黄瓜等作物的种子质量认证方案(试行)，并先后在7个和10个省进行试点示范。目前正在组织起草禾谷类、纤维类、豆类、油料类、北方和南方主要蔬菜类、北方和南方主要果树、甘薯、茎用芥菜等作物的种子(种苗)认证方案(试行)。

5.4 制度框架

国家市场监管总局(国家认证认可监督管理委员会)和农业农村部将共同负责全国农作物种子质量认证工作，并将共同组建农作物种子质量认证工作委员会。国家推行自愿性农作物种子质量认证制度，鼓励农作物种子生产经营者向具有资质的农作物种子质量认证机构申请农作物种子质量认证。

种子质量认证以源头控制和过程控制为基础，检验结果确认为关键，种子生产后控手段为补充，形成完整的种子质量保证体系，确保认证过程可控和认证种子合格。种子质量认证工作要以认证合格为目标，种子质量以认证证书为证明，种子销售以认证标签为标志。建立既符合国际种子认证要求又符合我国实际的管理规则、技术规范和运行机制，将指导成立专业化的种子质量认证机构并合理规划和布局。

6 我国近期种子质量认证制度的先行先试

6.1 基本思路

种子质量认证技术方案是种子质量认证技术体系中的核心技术文件，通过认证种子的纯度、发芽率等质量控制，其指标要求高于国家种子质量标准；采用种源(亲本)的真实性和纯度指标前控、种子生产过程质量控制与生产后控相结合的种子质量监控路径；充分体现种子质量全生产过程监控理念，任何异常、变更、修正、混合均需作文件化记录并报备认证机构；对种源(亲本)、种子田情况、田间管理与去杂、种子田混合、种子批混合、种子机械干燥与加工(包衣)、容器封缄等关键环节进行文件化记录，必要时进行现场检查和确认；对种子发芽率、纯度、水分、净度、健康等任意一项质量指标达不到要求的进行降级，无法降级的终止认证；种子生产后控田间小区种植鉴定，如果质量指标达不到要求，降级或淘汰。

6.2 基本内容

种子质量认证方案包括品种确认、认证种子类别、种子生产控制种子批与容器封缄、种子批标签、扦样与检验、认证种子管理、种子质量认证文件化管理、批准放行等方面内容，认证品种为通过审定品种、登记品种、其他指定公布作物(列入国家认证作物目录)且品种的DUS测试结果通过第三方确认的品种；种子遗传质量实行源头、种子田和闭环监控，即种子来源、种子田安全与田间检验、种子收获与加工、种子扦样、标识和封缄、种子检验等生产过程监控模式；种子物理质量实行“100%批验”，出具种子质量检验证书；种子健康质量实行田间检验与库房检验相结合；种子标签采取种源申请者自我承诺和认证标签第三方承诺。

6.3 认证方案

为了推进我国开展种子质量认证工作，全国农业技术服务中心组织国内省种子管理机构、相应作物的优势科研育种和种子企业先后起草水稻、玉米、小麦、马铃薯、油菜、高粱、结球白菜、不结球白菜、黄瓜、柑橘等20多种作物的种子(种苗)认证方案(试行)。浙江省种子管理总站承担了南方主要蔬菜作物种子质量认证方案的起草任务，组织浙江省农业科学院蔬菜研究所、新疆农业科学院哈密瓜研究中心、宁波微萌种业有限公司、河南济源绿茵种苗有限公司等蔬菜科研育种和种子企业的有关专家起草了结球白菜、不结球白菜、黄瓜、结球甘蓝、辣椒、西瓜、甜瓜、长豇豆、花椰菜、青花菜等10种蔬菜作物的种子质量认证方案(试行)。

6.4 试点示范

2017年以来全国农业技术服务中心组织有关省开展了种子质量认证方案试点示范工作，省级种子管理站对试点企业的种子生产、加工、包装等全过程开展监控和指导，由试点作物优势种子企业承担试点示范任务；全国农业技术服务中心举办了种子质量认证规则与认证技术培训班，在开花结果期全国农业技术服务中心组织科研育种、种子质量检验、种子生产等方面的专家对各作物种子质量认证试点示范基地进行现场考察，规范开展种子生产田间检验，探讨优化种子质量认证过程管理；每年年底组织召开种子质量认证试点示范总结会，总结经验教训，完善认证方案。

2017—2018年种子质量认证方案试点示范工作取得了显著成效，提高了种子企业质量意识和质量管理水平，增强了种子价格与市场竞争力，提升了种子企业的品牌。例如，经过种子质量认证试点的水稻种子纯度提高0.5～1.5百分点，发芽率提高4～6百分点；小麦种子发芽率提高2～5百分点；大白菜种子纯度提高3百分点，种子发芽率提高3～4百分点；高粱种子发芽率提高1.0百分点；柑橘种苗质量得到市场认可，其销售单价提高了50%；不论种子市场多么低迷，认证试点示范种子都十分畅销，很多种子特别是马铃薯种薯在地头刚收获就销售一空；湖南亚华种业公司通过认证试点示范活动，延长了水稻“老品种”的使用寿命。

6.5 推行实施

建好制度规则，谋划认证机构。农业农村部和国家市场监管总局(国家认证认可监督管理委员会)将联合出台《农作物种子质量认证管理办法》，随后将起草公布《种子质量认证实施规则》《种子质量认证目录》《农作物种子质量认证方案》《种子质量认证机构技术评审规范》《种子质量认证扦样员、田间检验员考核规范》等配套认证规则和技术规范。

根据我国种子企业和种子生产作物、基地区域分布，统一规划认证机构区域代表与认证目录及其作物覆盖，达到认证机构相对分散、数量适宜、信誉保障、能力可靠。使种子质量认证机构能够有效地满足种子企业的认证需求。

确保认证质量，发挥认证优势。要系统总结2017年以来的种子质量认证方案试点示范工作的经验教训，严格按照种子质量认证相关规定开展种子质量认证各项活动，确保种源的真实性和品种纯度，各生产环节严格监控种子质量，使种子质量认证活动完全符合认证方案和认证规则的要求，确保认证种子基本不出问题。要求认证种子质量高于国家标准，从而使企业种子质量通过认证达到提升；认证种子持续无质量事故，达到种子企业通过质量提高来提升品牌，最终实现种子企业经营效益提升。

加强宣传引导，积极推进认证制度。积极开展种子质量认证方案试点示范活动，通过认证方案试点示范积累经验，随着《农作物种子质量认证管理办法》等配套规范性文件和技术规范的公布实施，引导科研单位和民营种子检验机构申请设立种子质量认证机构，让拥有优良品种的优势种子企业积极申请种子质量认证，依据认证相关规定积极稳妥地开展种子质量认证活动，树立起种子质量认证工作的成功样板，争取种子质量认证机构和认证企业的扶持政策，推动种子质量认证活动有条不紊地展开。引导我国种业扶优培强：通过种子认证，规范和提升种子企业质量管理水平；通过认证种子的质量更高、更可靠；实施认证的种子企业更有信誉，更易树立品牌。大力宣传种子质量认证制度、认证机构和认证企业的典型经验，积极而稳妥地推行种子质量认证制度，推动我国种业高质量发展，实施我国种业走出国门战略。