农地经营权流转期限博弈分析

苟兴朝

（长江师范学院 财经学院，重庆 408100）

党的十七届三中全会提出允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。2016年10月中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，要求加快放活土地经营权。一方面，农地经营权流转有利于提高土地使用效率、促进农业规模化经营，进而推动农业现代化进程。另一方面，2017年10月党的十九大提出实施乡村振兴战略，乡村振兴重点在于产业振兴，而加快农地制度改革，促进农地经营权流转是农村产业振兴的前提与基础。20世纪80年代初，我国农地流转就开始在经济发达的沿海地区出现。20世纪90年代中期至21世纪初的十余年里，尽管中央和地方政府明确鼓励和支持农地流转，然而，从整体上看，农地经营权流转仍然存在着结构不协调、规模偏小等问题。截至2016年6月底，全国承包耕地流转面积为4.6亿亩，仅占承包地的30%左右。[1]农地经营权流转结构不协调、规模偏小成了制约经济社会发展对土地需求的瓶颈。农地经营权流转规模偏小的致因错综复杂，既有农地经营权流转市场不发达、体制机制不畅等因素，又有转出户和转入户之间流转期限结构不匹配等原因。

在流转期限方面，乔文俊（2014）的研究结论表明，转出户更多地倾向于短期流转。农民流转承包地流转期限1-5年的占69.15%，5-10年的占16.6%，10年及以上的占14.25%，中位数为3.62年。[2]潘锦云（2011）的研究也证实了这一点：在当前农地流转中，由于具有强烈的乡土情结，作为农村主力军的40岁以上的农民更愿意选择短期流转，是当前影响农地流转效率的主要障碍。[3]而从转入户看来，大量实地调查结果表明，绝大多数转入农户更倾向于长期流转农地。换言之，农地经营权长期流转是农地流转市场的主体需求。转出农户倾向于短期流转，而转入农户则倾向于长期流转，双方在流转期限问题上相互博弈。农地经营权短期流转不利于推进农业供给侧结构性改革和农业现代化进程，因此，长期流转农地经营权应该得到支持与鼓励。

近年来，随着农地经营权流转的推进，尽管学界关于经营权期限方面的文献也渐次涌现，但为数仍然不多，除了前文述及的乔文俊、潘锦云的研究成果，还有：徐珍源，孔祥智（2010）认为，养老保障和失业保险的缺乏是阻碍农户长期流转土地的最主要因素；提高土地流转市场的长期流转租金对引导转出户选择较长的流转期限具有明显的刺激作用[4]；而常伟（2016）却认为，农地流转期限是相对收入、收入来源、租金水平、政策了解度、农地流转期望、社会关联关系类型以及地域特征等多种因素共同作用的结果。[5]可以看出，已有研究文献主要以转出农户为视角考察农地经营权流转问题。然而，实际情况是，农地流转期限的最终决定是一个转出户、转入户和村干部三方的博弈过程。因此，若要分析农地流转期限问题，仅以转出农户为视角的分析是不完整的，以此提出的对策也是片面的。鉴于此，本文将在分析三方博弈演进过程基础上考察转出户选择短期流转、转入户选择长期流转的原因以及村干部在农地流转期限上的选择行为，并就如何实现农地经营权的长期流转问题提出相关政策建议。

一、农地经营权流转中三方博弈演进逻辑

在当前农地“三权分置”背景下，尽管农村集体经济组织拥有土地所有权、企业拥有经营权，但普通农户家庭也因拥有承包权而且此权利同样受到法律保护从而在农地流转中具有较大的话语权。进一步讲，由于土地资源的稀缺性以及需求量不断攀升，土地流转市场呈现出“卖方市场”的特点。因此，农户在农地经营权流转诸如是否流转、流转面积、流转期限、流转价格等方面掌握着一定的主动权。在农地经营权长期流转是流转市场主要需求条件下，转出农户有两种可能的行为选择：主动顺应市场需求选择长期流转农地或坚持短期流转。转出农户主动顺应市场上长期流转需求的原因是，社会保障制度较为完善无后顾之忧抑或农地经营权流转价格较高有利可图。如果转出农户顺应市场需求长期流转农地，流转双方供需相匹配，农地流转市场就将呈现出运转顺畅、推进速度快、流转规模较大等良性特征。相反，如果转出农户坚持短期流转行为，转入户又倾向于长期流转，那么，转出和转入双方势必形成博弈关系。

面对农地转出户的短期流转要求，转入户也有两种行为选择：接受与不接受。转入户选择接受的原因可能在于流转市场是“卖方市场”，自身处于被动地位或者自己经营的业务本来就是短期经营。如果转出户选择短期流转而转入户接受短期流转，农地流转市场发展较为顺畅、流转规模不断扩大。当然，由于长期流转土地经营权又是部分转出户的主动需要，因此，转入户在流转市场上也并非完全处于被动地位，他们也有可能就流转期限问题与转出户讨价还价。如果转出户坚持农地短期流转，转入户可选择的策略包括主动提高流转价格换取农地经营权长期流转，与其他转入户形成同盟压低流转价格或者贿赂村干部与其联手给转出户施压迫使转出户就范。如果转入户选择主动提高流转价格，转出户在权衡自己的成本与收益后，双方有可能达成一致完成农地流转；相反，如果转入户选择压价或者联合村干部施压迫使转出户长期流转农地，转出户与转入户之间的博弈就将持续下去。

面对转出户和转入户之间的农地经营权流转期限短期与长期的博弈，作为利益相关者，村干部有三种行为选择：其一是维护与转出农户之间的利益同盟关系，代表集体经济组织利益坚持农地经营权短期流转或者要求转入户以较高价格换取农地的长期流转。村干部做出此行为选择的前提是，其面临的政治收益激励和作为农村集体经济组织成员经济收益大于与转入户合谋的寻租收益。但这一选择行为在长期流转是流转市场上主要需求的情况下可能的结果为，因为转入农户拒绝高价长期流转农地而致流转速度缓慢且规模较小。其二是作为中间人推动农地流转以及居间调停农地流转纠纷。作为中间人的村干部，主要工作是提供土地供求信息、合同模板，见证合同签订、存档并解决流转双方纠纷。其三是与转入户合谋，给转出农户施加压力迫使他们将自己农地长期流转出去，借此从转入户处捞得一笔好处费。村干部此行为选择的前提是，与转入户合谋所得寻租收益大于代表转出户利益时的政治收益激励和作为组织成员时的经济收益。当然，村干部与转入户合谋谋取寻租收益面临着上级对其工作评价低、民众支持率下降从而断送自己的政治前程以及因贪腐而被查处等风险。在转出农户坚持长期流转的情形下，如果村干部选择与转入农户合谋给转出农户施压，其后果包括：因流转市场发展缓慢或停滞招致上级批评甚至撤职；转出户与转入户和村干部之间关系日趋紧张，农地流转矛盾升级甚至有爆发群体性事件的风险。

农地经营权流转期限博弈演进路线图

二、农地经营权流转中三方行为选择

前文对农地经营权流转期限博弈中转入户、转出户和村干部行为选择的可能性及其相应结果进行了一般性的分析。事实上，转出户、转入户和村干部都是理性的经济人，他们都将从成本收益角度出发作出符合自身的最优行为选择。

（一）农地转出户行为分析

我国土地承包法第20条明文规定，耕地承包期为30年，草地承包期为30年至50年，林地承包期为30年至70年。事实上，因为农地经营权、使用权和收益权在内的农村土地产权同样受到法律保护，土地承包法等法律条文关于承包期的相关规定对于农地流转而言也更多地是仅具有原则性指导意义。根据陈和午，聂斌（2006）[6]、徐珍源，孔祥智（2010）的研究结论，许多农户在租赁土地时根本不涉及租期，即使涉及到租期也较短，租赁期限一般不超过1年；乔文俊（2014）研究结论表明，农地流转期以5年以下短期流转为主，且多数流转期限仅为1年。即是说，从供给方来看，当前我国农地经营权流转市场上短期供给是主体。笔者认为，农地转出户之所以选择短期流转主要原因有三：

首先，我国社会保障制度不够完善难以消除转出户的后顾之忧。众所周知，在我国存续数千年之久的农业社会里，“以农为本”的思想观念已根植于亿万农民脑海中。农村土地之于农户而言，不仅是赖以生存的重要生产资料，更是面临风险时的重要屏障。尽管随着近年来城镇化的不断推进农业人口大量向城市和非农产业转移，农村土地的生产功能在逐渐淡化，但其生存保障功能依然重要。特别是，在国内外经济形势变幻莫测、在非农产业就业的农民工随时都有失业可能、养老保险和失业保险无法提供强有力保障以及农民工再就业能力低下的背景下，农地的生存保障功能在农民思想观念中不断得到强化。如果选择长期流转，一旦他们在城市里失业，又失去了农地这块最后的保护屏障，变成了无工作、无保险、无土地的“三无人员”，基本生存就面临着巨大威胁。因此，农户对长期流转土地经营权心生顾忌，从而倾向于选择短期流转。

其次，随着城镇化和工业化的迅速推进，作为稀缺资源的农地价值增值迅猛，农户维权意识愈加强烈。近年来，农地特别是城市周边的农地增值速度较快。根据农地增值收益形成机理，农地增值收益理应在农户、农村集体经济组织、地方政府以及开发商之间实现利益均沾，而且应按照参与主体的贡献和承担风险的大小不同按照比例合理分配。农地经营权从农地承包经营权中分离而来，农地经营权流转过程就是农地经营权资本化过程，农户获得土地增值收益是其土地经营权在经济上的实现形式。换言之，一定量的土地增值收益是农户流转农地经营权理应获得的报酬。但事实是，这些增值收益的绝大部分被开发商、地方政府所攫取，而农户应得利益被严重侵犯。刘永健，耿弘等（2017）对长三角城市群的研究结论表明，农地增值收益分别被农民、政府和开发商获得，其分配比例大致为1:3:6。[7]可见，农民在农地增值收益分配中处于绝对的被动地位。当然，转出农户维权意识日益强烈也不排除是其流转预期收益过高的因素所致，而转出农户流转预期收益过高的原因又可能是流转市场信息不对称。面对农地增值潜力巨大而且迅猛，同时在增值收益分配中自己的合法权益不断被侵犯的现实，加之抱有过高的流转收益预期，转出户就将“理性地”选择短期流转，通过多次签约不断提高农地流转租金的方式来维护自身利益。

再次，在转出户看来，流转期限越长自身所面临的收入风险和失去土地的风险也就越大。由于当前农地经营权流转市场双方所签合同的随意性以及契约的不完全性，加之农业生产经营中自然灾害风险、市场风险以及经济风险的客观性，转出户主观上认为流转期限越长，转入农户经营成效的不确定性也就越大，遭受损失后交租愈加困难、甚至弃地跑路的可能性越大，从而自身经济利益受损的可能性也就越大。相比于高风险的长期流转，厌恶风险的转出户更倾向于低风险甚至无风险的短期流转。丁玲，钟涨宝（2017）的研究结论表明，农村承包土地确权登记颁证能够显著促进农地流转。[8]其原因在于，在农户看来，确权登记颁证以后自己的土地承包权才有真正意义上的法律保障。然而，当前我国农地承包经营权确权颁证工作尚在推进之中，转出农户担心在土地承包权尚未真正得到法律保护的情形下长期流转经营权有失去土地的较高风险，从而为保险起见选择短期流转。总之，为防止“夜长梦多”，转出农户偏好于尽量缩短农地经营权流转期限以避免自身经济收入损失风险和失地风险。

（二）农地转入户行为分析

作为农地流转市场上的需求方，转入户的流转期限需求也因经营业务范围、经营业务性质、风险偏好等不同而不同，既有偏好于长期流转的也有期望短期流转的。实地调查结果表明，整体上看，当前绝大部分农地转入户倾向于选择长期流转土地。其主要原因有三：

首先，在转入户看来，农地流转期限越长越有利于实现投资收益目标。一般来说，农业生产都需要较长的时间周期。特别是就林地而言，需要几十年时间才能完成一个生产周期。在某些农业生产过程中因转入农地后需对其进行整理、修建基础设施、购置农机具等较多的前期投入，如果农用地流转期限过短，这些前期投入不能全部发挥作用，转入户就面临着不能充分获得投资收益甚至无法收回投资成本的风险；相反，如果农用地流转期限较长，转入户就可以依法依规改良土壤、提升地力、建设配套设施，科学安排生产投资行为、把握生产投资节奏，采取科学种养办法生产质量好环保水平高的农产品，从而提高投资收益水平。而且，转入农户流转农地主要用于产业化和规模化经营，因此，在他们看来，农地经营权长期流转有利于产业融合以及产业链延伸，而产业融合以及产业链条延伸一般也需要较长的周期才能完成。因此，作为理性的经济人，转入户为了追求自身利益最大化，也将理性选择长期流转农地经营权。

其次，转入户通过延长流转期限与转出户争夺级差地租①。对农地加强投入形成的土地资本，它既包括如化学性质改良、施肥等方面的短期投入资本，又包括如灌溉工程、土地平整等方面的长期投入资本。在农业中，比较暂时的投资通常由转入农户来进行，投入土地的经过较长时间才能耗尽的固定资本也大部分由转入农户投入。但是流转期限一到，在农地上的各种改良行为就要和作为实体的农地变为转出农户的财产。因此，转入农户希望签订长期契约流转农地经营权以全部获得级差地租，而不是因为租期较短将级差地租拱手让给转出农户。正如马克思所言：“地租是在土地出租时确定的，地租确定后，在租约有效期内，由连续投资所产生的超额利润，便流入租地农场主的腰包。正因为这样，租地农场主总是力争签订长期租约。”[9]760

再次，在转入户看来，农地流转期限越长通过再流转获得收益的可能性也就越大。农地再流转也是市场经济条件下农地流转的一种重要形式。转入户将农地再流转出去的原因大致有：自身经营失败退出现有经营业务，转变经营方向以及土地迅速升值背景下转租收益远远大于自己经营所得。实际情形中，农地经营权再流转市场上也不乏低价流入高价流出的投机者，其动机就是攫取农地经营权流转之“溢价”，此时的农地经营权俨然变成了农地流转市场上的投资工具。如果再流转中的转入户也同样是较长流转期限的偏好者与需求者，那么，农地原有流转期限进而剩余的流转期限越长，其市场再流转价格也就越高，给原始转入户带来的收益也就越多。

（三）村干部行为分析

通常说来，农村集体经济组织是农村土地的所有者，农村集体经济组织的代表即村干部是村集体内农村居民利益的守护者，因此，在农用地经营权流转过程中，村干部理应与农户形成利益同盟维护双方共同利益；或者，村干部站在公正立场上组织协调和推进农地流转。然而现实情况是，我国村干部并非国家公务员，只是乡政府在农村的委托代理人，其政治上升通道极为狭窄，在当前选人用人体制下村干部鲜有晋升为国家公务员的情形，加之选拔任用机制混乱、自身文化素养不高、法律意识淡薄、监督制约体制机制缺失、待遇水平偏低等原因，在农地经营权流转方面，村干部面对的寻租收益远远大于政治激励和作为村集体成员所得的土地流转收益，因而更倾向于与转入户合谋，以农村集体土地所有者和行政管理人员身份给农地转出户施压迫使其延长农地经营权流转期限，从而从转入户处捞得好处费。当然，村干部选择与转入户合谋也有可能是因为委托代理关系中双方信息不对称条件下村干部的道德风险所致。近年来村干部职务犯罪案件呈现出明显的上升态势，其犯罪领域主要涉及征地补偿、政策补贴等。这些案件中也不乏农地经营权流转期限博弈中村干部与转入农户合谋损害转出农户利益的现象。

根据前文的分析，我们可以看出农地经营权流转期限博弈的演进路径：由于社会保障制度不够完善农户有后顾之忧、农地流转实践中农户利益被侵犯以及农地确权颁证工作尚未完成农户担心失去土地等原因，转出农户坚持农地经营权的短期流转；由于自认为流转期限太短不利于安排生产经营活动、收回投资成本以及最大化投资效益，不利于分散经营风险以及攫取再流转溢价，大部分转入农户需要农地的长期经营权。由此，农村土地转入方与转出方之间相互博弈，形成僵持之势并有违约甚至矛盾激化的风险。此时，在有农村集体经济组织干预的情况下，具有双重角色的村干部的行为选择至关重要，他们既可以选择维护转出农户的利益，又可以选择与转入农户合谋以行政名义迫使转出户长期流转农地经营权；当然，还可以充当中间人，作为转出户和转入户之间的桥梁和纽带参与农地流转。由于仕途上晋升的可能性极小、自身法治观念淡薄、监督制约体制机制缺失以及信息不对称条件下村干部的道德风险等原因，村干部选择与转入农户合谋的可能性更大。村干部与转入农户合谋损害转出农户利益，可能会引致转出农户与村干部和转入农户之间形成严重对抗之势，甚至演化成社会群体性事件。

三、农地经营权流转期限博弈对策分析

土地资源稀少、人地矛盾尖锐一直是我国的基本国情。提高土地利用效率，尤其是实现农村土地的优化利用，是解决这一矛盾的主要方法。尽快解决农村土地资源利用效率低与经济社会发展需求的矛盾，已成为我国经济发展中的重要任务，而有效解决这一矛盾的关键在于实现农村土地合理有效的流转。[10]然而，现实情况是，我国农地流转推进速度缓慢、流转规模仍然偏小。农地经营权供需双方流转期限不相匹配是阻梗提升流转速度与扩大流转规模的重要因素之一。转出户要求短期流转而转入户要求长期流转是农地经营权流转期限矛盾的主要表现形式。鉴于前文对农地经营权流转期限博弈中转出户、转入户和村干部三方的行为分析结论，笔者提出如下几点延长农地流转期限的对策建议：

（一）尽快完善农村社会保障制度，加大农民就业创业扶持，降低农民对农地的依赖性

目前，我国农村社会保障制度不完善、保障水平偏低、覆盖面较小。截至“十二五”期末，农村社会养老保险的替代率只有11.56%，而且只有机关单位社会养老保险平均替代率的12.84%，被称为农村居民的“零花钱”，难以在农村养老中发挥主体作用。[11]据统计，中国农民工参加失业保险的比例非常低，以2012年为例，参保农民工仅占农民工总数的10.29%。[12]我国农村社会保障水平较低以及失业保险覆盖率低加剧了农村居民的后顾之忧，加之失业后再就业能力低，农户对于农地的生存依赖性也更为强烈。因此，解决转出农户农地经营权流转期限短期选择的出路在于：加大对农村居民参加社会养老保险的财政支持力度，尽快实现养老保险和失业保险制度农村全覆盖，提高农村社会保障制度保障水平。同时，通过继续实施“阳光工程”，大力发展农村第三产业等措施提高农民再就业能力，为其创造更多的就业机会，解决农户的后顾之忧使其主动延长农地经营权流转期限。

（二）创新农地经营权流转制度，兼顾转入和转出双方合法权益

如前所述，转出农户经济利益受损是当前农地经营权流转期限不相匹配的主因之一。针对土地增值收益分配中农户利益受损，转出农户认为长期农地增值潜力较大，若签订长期租约将丧失增值收益分配权，从而倾向于短期流转经营权；而转入户认为期限太短不利于自身生产经营以及获取投资收益等情况，政府应该进一步完善农地经营权流转制度，兼顾双方权益。具体办法为：政府向转入户适当征收土地增值税然后转移支付给农户，提高土地增值收益分配中转出户所得比例；鼓励选择农地作价入股的流转模式，实行农地流转收益动态调整制度，提高转出户延长流转期限的主动性与积极性。完善农地流转市场、促进流转价格信息及时公开，避免转出户因流转预期收益过高而漫天要价；强化农地流转合同签约的程序化与规范化，加强流转合同管理，引导流转双方使用合同示范文本，而且在合同中须载明流转期限等内容。

（三）强化村干部管理制度，防止其在农地流转中的谋私利行为

正如前文分析结论，村干部的行为选择对于农地流转期限博弈走势与结果至关重要。实际情形中，村干部为了一己私利，往往选择与转入农户合谋强迫转出农户长期流转其农地经营权。[13]强迫农户长期流转经营权有可能激化社会矛盾，使农地流转进程中断。因此，有必要强化村干部管理制度、规范村干部行为，使其既维护村民的合法权益，又能积极支持农地经营权顺畅流转。具体而言，加强村干部法制教育，提升其知法守法依法行政意识；加强对村干部权力的监督，选派民主监督员监督其履职情况；建立健全集体组织民主议事的机制，防止少数人私相接受、谋取私利；建立村干部政治晋升的绿色通道，打破“凡进必考”的选人模式，将优秀村干部吸收到国家公务员队伍中来；适当提高村干部经济待遇水平，使其真正做到廉洁从政。

注释：

①这一点与前面第一点即“流转期限越长越有利于实现投资收益目标”相近。从某种意义上讲，流转期限越长越有利于获取级差地租，也就有利于实现投资收益目标。但第一点更强调流转期限长短对生产投资行为本身的影响，而这一点更强调转入户争夺级差地租，加之从篇幅角度考虑，故将两点分开论述。