自主与嵌入：乡村振兴战略中基层党组织的行动策略

蒋永甫，张东雁

（1.广西大学公共管理学院，广西 南宁 530004；2.广西大学马克思主义学院，广西 南宁 530004）

一、文献综述与问题的提出

中共十九大作出了实施乡村振兴战略的重大决策。实施乡村振兴战略，既要坚持党的领导，发挥农村基层党组织的作用；又要激活乡村社会内生资源，培育乡村振兴的内生主体，解决其内生动力问题。农村基层党组织作为党的执政之基和力量之源，如何在乡村振兴战略中发挥其战略支点作用，聂继红、吴春梅强调提升农村基层党组织带头人队伍的政治领导力、组织覆盖力、发展推动力、群众凝聚力和自我革新力。[1]汪俊玲提出要强化农村基层党组织的政治引领功能，提升思想引领功能，加强组织引领功能，优化服务引领功能。[2]段鹏超认为党的组织建设是落实乡村振兴战略的关键。[3]张瑜、倪素香认为在乡村振兴的背景下，有效提升农村基层党组织组织力，须基于民众需求导向提升其服务能力，基于效率导向优化其组织运行机制。[4]吴重庆等人指出，落实乡村振兴战略，需要有效整合乡村分散要素、加强农民合作，而农村基层党组织在农民开展合作中居于领导核心地位，是发挥农民合作功能的可行路径。[5]朱新山认为，农村基层党组织在运转形态上存在“反转、空转与停转”三种异化形态，其根源在于长期以来的农村治理模式把基层党组织作为权力单位来运作，而没有实现自身结构与功能的调整。[6]马通进则认为农村基层党组织的社会性功能与政治性功能之间的冲突导致调节失灵，其本质在于政党中心思维和社会治理中心思维的冲突、科层制逻辑与网络化治理逻辑、管制思维与服务思维之争。[7]针对这些问题，王鹏程强调必须创新结构设置，明确功能定位，完善制度机制，加强物质保障。[8]关于农村基层党组织的建设路径，舒全峰等认为，应加强基层党组织对社会精英自上而下的政治吸纳，强化对基层经济、社会团体的组织嵌入，以促进基层治理中领导力的内生性供给。[9]针对基层党组织的行政化趋势，郑琦提出了政党社会化命题。认为基层党组织可以同时通过充分发挥党员作用的政党扩张及调整党组织设置的政党增值路径来实现政党社会化。[10]陈晓莉从引领与整合两个维度探讨了基层党组织在农村社会管理中的功能重构。[11]相关研究充分认识到农村基层党组织在乡村振兴中的功能定位，并探讨了功能转化的路径。

农村基层党组织是党在社会基层组织中的战斗堡垒，是党的全部工作和战斗力的基础，也是实施乡村振兴战略最为重要的内源力量。面对乡村振兴战略中的多元异质主体互动，农村基层党组织如何形成行动策略，发挥其应有的政治动员、政治引领、利益整合功能，便成为一个值得进一步探讨的问题。基于此，本文构建了农村基层党组织的行动策略框架，着重分析了农村基层党组织的行动场域，即乡村振兴战略中的多元异质主体的资源禀赋、行为取向与关系模式，通过具体的案例分析，揭示自主与嵌入构成农村基层党组织在乡村振兴战略中的作用机制，提出了“嵌入性治理”的命题，并进一步从“分类管理”与“功能再造”两个维度分析了农村基层党组织“嵌入性治理”的实现条件。

二、自主与嵌入：农村基层党组织的两种行动策略

自主性（Autonomy）作为政治学的一个重要范畴，主要与政治组织联系在一起，是政治组织和政治程序独立于其他社会团体和行为方式而生存的程度。马克思、恩格斯从国家的阶级本质出发，揭示了国家具有相对自主性并提出了国家相对自主性理论。[12]79亨廷顿则把自主性与政党联系在一起，探讨了政党自主性问题。在他看来，一个仅代表某一社会集团利益的政党，其自主性都不如体现社会各集团利益并将它们集为一体的那个政党强。[13]19一般而言，政党自主性是指政党不受社会力量制约，独立施展自身意愿和行动的能力。嵌入（Embeddedness）作为一个学理概念，是由波兰尼在分析市场与社会的关系时提出来的。格兰诺维特重申了嵌入的概念，延展了嵌入的理论内涵。此后，“嵌入”被引用于其他社会科学领域，成为多学科共享的学术话语。嵌入概念主要指涉两个不同质的事物之间的相互关系，一方面，嵌入主体作用于被嵌入对象；另一方面，被嵌入对象也对嵌入主体产生影响。

农村基层党组织与社会的关系存在三种状态：自主、嵌入与嵌入性自主。“自主”是指农村基层党组织基于其先进性与独特性而保持对其他社会组织的自主行动策略；“嵌入”是指农村基层党组织作用于社会的方式；“嵌入性自主”表明农村基层党组织嵌入社会所要达到的目标即农村基层党组织自主性的获得，需要嵌入在社会中，需要向社会获取一定的资源。总之，自主性表明了基层党组织的先进性与独特性；嵌入性反映了基层党组织对社会的作用方式；而嵌入性自主则展示了基层党组织的存在状态，即农村基层党组织只有通过嵌入社会，才能实现其自主性即发挥其先进性和政治领导作用。

（一）自主性

就农村基层党组织而言，“自主性”具有两个方面的含义，一是在性质上区别于其他组织的先进性和独特性；二是在行动上表现为一种独立于其他社会组织的自主行动策略。农村基层党组织主要是指中国共产党设立在行政村或自然村的党支部。按照中国共产党的组织章程，企业、农村、机关、学校、科研院所、街道社区、社会组织、人民解放军连队和其他基层单位，凡是有正式党员三人以上的，都应当成立党的基层组织。可见，在农村地区，各行政村或自然村普遍建立的党支部是中国共产党的农村基层党组织，并具有领导本地区的工作和基层社会治理，支持和保证行政组织、经济组织和群众自治组织充分行使职权的职能。作为农村基层党组织的作用机制，自主性主要指涉农村基层党组织独立于其他社会组织的自主行动策略。农村基层党组织具有游走在体制内外的双重属性。一方面，作为执政党的执政之基与力量之源，属于体制内力量，拥有更多的政治资源，因而在村“两委”的权力分配中占据主动；另一方面，农村基层党组织并不处于国家行政权力体制之中，其与基层社区群众的联系更为紧密。这种双重属性决定了农村基层党组织既要服从上级党委的领导，发挥党的先进性和战斗堡垒作用；又要作为村庄社区的当家人，维护村庄社区的公共利益，为此必须保持相对于村庄社区各利益主体的自主性。农村基层党组织自主性的强弱程度主要取决于农村基层党组织手中所掌握的政治资源和经济资源的多寡以及村支书个人的政治素质和能力。

（二）嵌入性

农村基层党组织对社会组织和市场主体的嵌入是实现党的先进性和政治领导作用的方式之一。农村基层党组织的嵌入可以采取组织嵌入与个体嵌入两种方式。组织嵌入是农村基层党组织依据其政治领导功能，对农村社会组织、自治组织和经济组织的嵌入，主要采取在社会组织和市场组织中设立党支部的形式。基层党组织对社会组织的组织嵌入，一方面能够扶持社会发育，培育社会自组织，引导市民社会逐步成长；另一方面又能在一定程度上约束和改造现有国家权力延伸到社会中的触角和机构，帮助其转变职能和运行方式，更好地实现与社会的融合[14]。如，在村民自治实践中，村“两委”之间的矛盾一度成为理论讨论的热点，并被认为是影响村民自治治理绩效的重要内部障碍。通过村党支部对村民自治组织的嵌入，实现了村级自治组织的整合与创新，形成了“村两委”这一新型村庄自治组织形态，在村庄治理中不仅解决了“两委”矛盾，而且发挥了村党支部的主导作用。个体嵌入是指农村基层党员干部以个体方式主动加入市场和社会组织。个体嵌入不同于被动吸纳。在资本下乡过程中，外部资本要实现对村庄资源的开发，往往采取对基层自治组织成员如党支书、村主任的个体吸纳方式，以换取后者的支持和合作。个体嵌入则是指党员个人主动嵌入市场组织和社会组织，并发挥党员个人的政治引领与模范带动作用。总之，农村基层党组织通过对其他治理主体的嵌入，可以发挥基层党组织的社会动员、政治引领、利益整合功能。

（三）嵌入性自主性

“嵌入性自主”是彼得·埃文斯在分析国家与社会关系时提出来的一个学理概念。在他看来，国家的自主性获得，需要嵌入在社会环境中，需要向社会获取一定的资源。“国家自主性的来源并不像以往国家论者所强调的是单向的，国家镶嵌在社会之上。国家在政策制定与执行时所需要的自主性与职能，必须要经由国家与社会以及公私部门之间的合作来达成”[15]。农村基层党组织是党的基层组织，也是农村社区的领导力量。农村基层党组织只有通过嵌入农村社区，参与社区的日常生活，通过塑造自己的社区成员身份，获得社区成员的信任和认同，才能重塑其权威并实现自主性、先进性。

三、乡村振兴战略中的多元主体：农村基层党组织的行动场域

在乡村振兴战略实施过程中，存在着地方政府、基层政府、村庄自治组织、农村基层党组织、社会组织、外部资本、村民集体与个体等多个行动者，共同构成乡村振兴战略中的公共行动者。这些不同的行动者依据其主体属性分为政府主体、市场主体、社会主体和自治主体四种类型。不同的行动者具有不同的资源禀赋和行动取向，并形成不同的关系模式。

表1 乡村振兴战略中的行动者：资源禀赋与行动取向

县级政府是乡村振兴战略的规划者和组织者，通过政策工具和财政资金统一安排相关项目下乡，完成上级政府的政策指令。乡镇政府作为一个依附型政权，具有任务驱动型组织的特征，主要承担乡村振兴战略的执行者角色。在乡村振兴战略中，外部资本、农业公司以及合作社充当了乡村资源开发和运营的主体作用。在村庄社会内部，村“两委”、农村社会组织是乡村振兴战略的合作者、协调者和服务者角色。这其中，村“两委”的作用尤其重要，一方面，村“两委”既是村庄社会的准政权组织，承担着管理村庄社会的行动任务和自治任务；另一方面，村“两委”也是乡村社会的自然行动者，其拥有的信息优势和邻里关系纽带是政府与外部资本天然的依靠对象，政府的政策下乡、项目下乡以及资本下乡都离不开村“两委”的配合，是外部资源的承载主体。

在乡村振兴战略中，政府主体、市场主体、社会主体和自治主体以及村民个体往往形成合作、冲突、共谋和竞争的关系模式。在公共治理领域，多元主体之间的合作与竞争是一种普遍现象，而在一个特定的场域，异质性主体之间的合作则更为普遍。在乡村振兴战略中，基于资源互赖，地方政府与市场主体往往结成一种合作关系。地方政府借助资本的力量从事农业资源开发，落实上级政府指令以及实现自身政绩，而市场主体则需借助地方政府的权力、优惠政策来谋求自身更多的利益。在乡村振兴战略中，基层自治组织也是一个重要的行动者，无论是项目下乡还是项目运作，都离不开自治组织的居中运作，以减少来自村民的阻力与不合作行为。因此，基层政府与基层自治组织也存在这种合作关系，这种合作关系基于基层自治组织的行政化而趋于稳定，但凡上级政府布置的任务，基层自治组织都要想方设法地加以完成和落实，这也是对基层自治组织政绩考核的重要内容。村庄社会组织基于自身的资源和能力，对地方政府往往也采取一种合作的态度。但对基层自治组织是采取合作还是竞争态度，往往取决于社会组织的属性和功能。一些拥有强大势力的宗族组织，其与基层自治组织则是一种既合作又竞争的关系。市场主体与社会主体是两种不同属性的组织，前者以利益为行为取向，后者则是服务为目标追求，这决定了两者往往是一种冲突关系，特别是发生利益外溢时。市场主体在村庄从事农业资源开发，离不开基层自治组织，在这个过程中，市场主体与自治主体往往是一种合作、共谋关系，但有时迫于村民集体的压力，自治主体与市场主体也会发生冲突。

乡村振兴战略实施过程中，存在着包括地方政府、基层自治组织、市场组织和社会组织在内的多元治理主体，它们共同构成农村基层党组织的行动场域。面对各行动者之间竞争与合作、共谋与冲突的复杂关系，作为执政党的基层组织和农村自治组织的构成部分，农村基层党组织本身就是乡村振兴战略场域中的一个重要的行动者。通过自主与嵌入的行动策略，可以发挥基层党组织的先进性和战斗堡垒作用，实现各行动者之间的合作共治，调解各行动者之间的矛盾冲突。

图1 乡村振兴战略中各行动者的关系模式

四、乡村振兴战略中的农村基层党组织的行动策略：案例分析

作为村庄社区的重要行动者，农村基层党组织既是上级党委和政府的下级组织，要服务上级党委政府的政令和任务；又是村庄自治组织，要代表村庄社区的利益。基于这双重属性，农村基层党组织面对各种不同的行动者，可以采取自主和嵌入两种行动策略。

（一）双重身份属性与自主性行动策略

农村基层党组织在村庄社区往往具有双重身份属性。作为执政党的基层组织，必须服务上级党委的指示，以实现执政党的战斗堡垒作用；另一方面，农村基层党组织由党员大会或代表大会选举产生，在党的组织体系中不拥有行政级别，因而不属于国家行政权力的范畴，而是村庄社区的一部分。这种双重身份属性使农村基层党组织在乡村振兴战略中具有较大的行动空间，在行动意愿和能力方面可以保持对于社会组织和市场组织的自主性，以发挥其政治领导和引领作用。

图2 农村基层党组织的自主与嵌入的行动策略

在乡村振兴战略实施中，政府主体是主要的政策制定者和政策实施者。项目制则是政府实施乡村振兴的主要工具。项目下乡过程中，自上而下的资源输入和资源分配的逻辑必然在村庄社会内部引起复杂的人际关系变动和权力利益关系重构。下乡资源分配的不合理、不公平，容易在村民内部产生严重的矛盾和分裂，这些矛盾和冲突既有可能出现在地方政府与村庄社区之间，也可能发生在村干部与村民之间，更有可能存在于村民与村民之间。因此，在项目下乡过程中，农村基层党组织要充分发挥政治动员和利益整合功能，采取自主性行动策略，既要保持自身的先进性，维护村民公共利益，对于不符合村庄利益的项目或行为自觉进行抵制，把项目的事本逻辑转化为村庄的利益与发展逻辑，构建村庄自主发展的空间与平台。

案例1.“村决策”与村庄基础设施建设。亭亮社区隶属于N县亭亮镇，辖一个街道和六个屯。在乡村振兴战略实施中，N县加大对农村基础设施的投入，以项目进村的形式推进农村基础设施建设。但由于项目在村屯之间分布不均而引发村屯之间的矛盾。社区党支部充分发挥各村屯内积极分子的带动作用，形成强有力的村级组织，通过“村决策”的方式自主承接政府项目。“村决策”就是基层党组织召集村屯代表大会，形成村屯基础设施建设项目的动议，然后再申请县级政府的项目进村，使进村项目更加符合村屯的实际需要。

以龙头企业、农业公司和合作社为主的市场主体是乡村振兴战略的主力军。在乡村振兴战略实施中，市场主体基于谋利的行为取向，往往以牺牲村庄利益谋求自身的利益。同时，在乡村振兴战略的名义下，特别是在乡村资源开发过程中，政府主体与市场主体基于共同的利益关系往往容易形成合作关系，这种合作往往牺牲乡村社会的利益。农村基层党组织面对强势的市场主体和资本力量，要保持相对的自主性，防止充当资本谋利的工具。在新一轮的乡村振兴战略中，乡村文化复兴将成为一个重要内容。包括农村经济组织、宗族组织以及各种社会组织在内的社会主体将成为农村公共文化供给的重要参与力量。面对农村兴起的各社会主体，农村基层党组织既要保持与其合作，又须坚持党的先进性，采取自主性行动策略。

（二）政治资源优势与嵌入性行动策略

农村基层党组织拥有政治资源，这是其相对于其他社会组织和市场组织的资源优势。这种政治资源优势使农村基层党组织可以采取嵌入性行动策略，充分发挥基层党组织的引领作用，在乡村振兴战略实施过程中实现嵌入性治理。

案例2.党小组嵌入与美丽乡村建设中的“一组两会”制度。金沙村隶属G市QT区大岭乡，人口4860人，分属6个自然村屯。在美丽乡村的农村环境整治中，金沙村基层党组织根据农村的社会管理和村民自治出现的新难题，如公共事务增多，单靠村“两委”难以应对；利益主体多元，各自然屯的利益诉求难以平衡；行政村管辖的村屯较多，村民分散，“会难开、事难决、决难行”在一些村屯表现得尤为突出等问题，探索基层党组织下沉，嵌入自然屯，以发挥基层党组织的政治引领作用。

良岭屯是金沙村6个自然屯之一，共104户，452人，有党员7名。因屯里宗族之间的大小矛盾不断，造成村事没人干、群众没人管的局面。屯里基础设施陈旧，许多项目建设也因此搁置下来。在美丽乡村建设中，良岭屯探索建立屯级“一组两会”协商自治制度，通过农村基层党组织的下沉和嵌入，形成了“党小组+户主会+理事会”的协商自治制度。嵌入的党小组在“一组两会”中发挥领导、引领作用，负责收集群众意见诉求，确定要做什么事；户主会由自然屯全体户主或户主代表组成，是议事决策机构，根据党小组“要做什么事”的提议，召集户主会议进行协商决议，并对执行情况进行监督；理事会是执行实施机构，对户主会负责，主要执行落实户主会的决议，并接受党小组和户主会的监督。

“一组两会”制度的核心是发挥农村基层党组织的政治动员作用，激活农村基层组织的“神经末梢”，在自然村屯嵌入党小组，便于倾听群众的呼声，了解群众的需求，更加有利于组织和调动群众，使基层党组织的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用发挥得更明显。“两会”则属于村民自治组织，有利于实现“民事民议、民事民办、民事民治”，解决了村“两委”工作推动面的广度、深度问题。“一组两会”在加强基层组织建设、解决山林纠纷、化解社会矛盾、建设新农村、产业发展以及清洁乡村等各项工作中，发挥了极大的推动作用。

案例3.党支部嵌入与合作社发展。夏里村位于G市GB区庆丰镇，全村共有487户，2856人。村里年轻人大都外出务工，土地撂荒严重。村党支部经过与群众代表充分酝酿并召开村民代表大会，决定开展水田“以小并大”工作，并商定成立农业专业合作社，统一对村里农田进行耕种管理。但是，由于没有能人带动，合作社发展进展很慢。对此，原村党支部邀请经济能人李某某加入合作社并发展其入党，并在合作社内部成立农业联合社党支部。2016年3月，农业联合社党支部又选举李某某为农业联合社党支部书记。农村基层党组织对合作社的嵌入，带动了合作社的发展，打造出夏里“富硒香米”这个品牌。同时，合作社作为经济组织也参与到了村庄治理过程中。

农村基层党组织的嵌入性行动，促进了基层党组织的功能再造，充分发挥了基层党组织的政治引领作用。首先，农村基层党组织只有嵌入社会之中，才能发挥其联系群众与服务群众的“神经末梢”作用，实现党组织“零距离”服务基层服务群众，不仅增强了党组织在“三农”工作中的号召力、凝聚力、公信力和执行力，还密切了党群及干群关系，激发了群众干事创业的活力和动力，催生了促进生产、推动发展的强大动能。其次，通过嵌入性行动策略，才能实现基层党组织的嵌入性治理。农村基层党组织对农民专业合作社的嵌入，使农村党组织和党员能人的作用得到充分发挥，使农民专业合作社成为乡村振兴战略的新主体，实现合作社与村民自治组织的合作。农村基层党组织对自治主体与经济主体的嵌入，为农村基层党组织充分发挥战斗堡垒作用和先锋模范作用提供了平台和载体，形成了党群联动、共促发展新格局。农村基层党组织的嵌入式治理，既充分发挥了基层党组织的政治引领作用，又充分激发了其他市场组织、社会组织的活力，促进了乡村振兴战略中各行动者的合作共治。

五、结语

在乡村振兴战略中，农村基层党组织既要保持对各社会主体的自主性，又要通过对社会主体的嵌入，实现嵌入性治理，即在思想上和组织上，要保持嵌入主体对嵌入客体的自主性，使嵌入主体能履行其政治代表功能、利益表达功能和利益整合功能。嵌入性治理既要重视嵌入主体与嵌入客体之间的合作，更要发挥党组织的先进性和对社会组织和市场组织的政治领导作用。

首先，嵌入性治理要求对农村基层党组织进行分类管理。在乡村振兴战略实施过程中，可以依据农村基层党组织的资源禀赋，对农村基层党组织进行分类管理，如将具有一定政策宣讲水平的党员划为政策宣传型小组；将有种养经验、有专业技术的党员划为产业发展型小组；将关心生态环境、热心农村环境治理的党员划为生态环保型小组；将勇于制止红白喜事讲排场、搞攀比，倡导新事新办的党员划为移风易俗型；将有协调能力、善于做群众工作的党员划为平安共建型小组。对不同类型的党小组实行分类管理，提升党小组的治理绩效。为此，必须加强对农村基层党组织的能人培育工程建设，造就更多的党员能人，在乡村振兴中发挥其带动引导作用。如在乡村产业发展中，造就众多的党员能人以资金、技术和管理带头搞规模化经营产业，农户以土地承包经营权入股分红，或者以土地和劳力入股参与产业开发，推进农业的规模化经营。

其次，嵌入性治理还要求对农村基层党组织的功能再造。实现农村基层党组织由“行政实施型”向“带动引导型”工作方式转换。在乡村振兴战略中，项目制成为农村治理的新形态。在此背景下，可以依托项目下乡，将项目与党组织功能再造结合起来。以项目下乡为载体，通过第一书记将项目输送到村庄，建立“第一书记”的嵌入式治理，使基层党组织及第一书记“说话有人听，干事有人跟，号召有人应”，通过农村基层党组织工作内容与工作机制的转化，实现农村基层党组织的功能再造。