风险矩阵视阈下政府购买服务的风险评估——基于对174个社会组织的调查研究

刘志辉

（天津财经大学 财税与公共管理学院，天津 300222）

一、问题的提出

政府购买社会组织服务是近年来学界研究的热点问题，其中对政府购买社会组织服务的风险研究是整个研究的重要组成部分，业已积累了较为丰硕的成果。依据研究内容可以将政府购买社会组织服务的风险研究主要划分为以下几个方面：第一，关于风险的类型及内容。一是基于政府购买服务所涉及主体的划分，将风险分为来自政府的风险和社会组织的风险两类。吴磊认为“政府在向社会组织购买公共服务过程中，需求方（政府）存在着购买成本增加、监管失灵等风险，而供给方（社会组织）则面临功能丧失、寻租行为以及垄断的风险”[1]。王义从政府方面分析了购买服务风险的内容，包括虚假招标、串标、资金浪费、腐败、监管缺失等[2]。二是基于政府购买服务过程对风险的划分。郑亚瑜认为“风险包括需求信息‘失真’、资金管理‘缺位’、私人供应‘垄断’、公平责任‘缺失’、评估结果‘难产’”[3]。杨承志、王韬从对浙江省宁波市镇海区的购买服务实际出发，指出购买风险包括“决策方面、实施环节、监督考评环节”[4]三个方面存在的风险。三是基于风险产生原因的不同进行的划分。孙晓莉指出“风险可以区分为内生性系统风险与外生性管理风险”[5]。第二，关于风险产生的原因分析。风险原因从政府和社会组织两个方面分析。王义认为“经验不足、购买方与承接方地位的不对等、监督机制缺失、标准的模糊、社会组织能力制约等等，都会给政府购买服务带来各种各样的风险”[2]。徐家良、许源从政府方面分析风险产生的原因，包括“制度目标存在内在的矛盾性、行政化垄断和地方保护主义大量存在、合同管理能力存在严重不足、转移公共责任和公共资源的覆盖非均等化”[6]。第三，关于风险的防范。一是从政府方面或社会组织方面提出风险防控举措，主要包括制度建设、过程管理、责任建构、机制建设等方面。吴磊指出要“加强法律规制、健全多元主体监督评价机制、加强购买绩效评估、提升社会组织承接服务能力”[1]。杨承志、王韬指出要“完善科学决策机制、完善合同管理机制、完善激励约束机制、完善监督考核机制”[4]。二是多元主体风险分配与共担视角。徐家良、许源认为“风险治理的核心是建立多元主体的风险分配和风险共担机制”[6]。周俊认为“政府和供应商应分别加强合同管理和内部控制能力，公民应充分履行参与和监督权利”[7]。

学界对政府购买社会组织服务风险的研究取得了一定的成果。但是，现有研究还存在着局限性。第一，从研究方法上和研究工具上看，既有成果多重规范研究而轻实证研究，研究中缺少对风险识别工具的运用。第二，研究对象和内容有待进一步细分和深入，风险的历时性差异与共时性差异被忽略。现有研究将社会组织作为一个整体，而忽略我国政府与社会组织关系的不同可能导致购买风险存在的差异。第三，国内学者对于不同购买形式的风险研究关注不够。政府购买社会组织服务有多种形式，如形式性购买、委托性购买和契约化购买。不同的购买形式面临的风险是一样的还是不一样的？如果不一样，各种形式面临的风险又是什么？对这些问题的回答既是理论研究也是政府购买实践亟需解决的重要问题。因此，为了克服已有研究中对风险识别工具的疏略和对政府与社会组织关系与购买风险类型的相关性研究的不足，笔者在借鉴已有研究成果基础上引入风险矩阵方法，运用半定量风险矩阵方法开发风险矩阵问卷，通过问卷调查社会组织对政府购买服务的风险进行评估、构建风险等级并对社会组织的风险评估进行划分，并尝试探索社会组织与政府关系和社会组织对购买服务的风险认知的相关性以及社会组织与政府关系对社会组织对政府购买服务风险评估的影响。

二、研究设计

（一）风险矩阵问卷开发①

风险矩阵方法是识别风险和评估风险重要性的一种结构性方法，它能把定性分析与定量分析相结合。风险矩阵方法一方面能够将政府购买服务的风险进行可视化表达，即展示风险；另一方面，能够对风险的潜在影响进行评估，对风险进行排序，确定风险等级。借助该方法可以从动态、定量化视角揭示风险等级。风险矩阵方法的运用需要确定风险准则，风险准则的确立是实施风险评估的前提。风险准则是一套度量尺，是评估风险重要性的评价标准。笔者引入风险矩阵方法的后果准则和可能性准则作为政府购买社会组织风险评估的参照依据。后果准则用于判定风险的后果严重程度，可能性准则用于识别风险发生可能性的大小。后果准则和可能性准则既可以定性描述，也可以半定量或是定量描述，笔者采用半定量描述。半定量后果准则将风险后果严重的影响程度划分为五个等级，半定量可能性准则将风险发生的可能性划分为五个等级，都有五个赋值，分别为：“1，极低；2，低；3，中等；4，高；5，极高”。

风险矩阵问卷除去明确风险评估的准则之外，更为重要的是确定政府购买社会组织服务的风险内容。学界关于风险内容的研究是基于三个层面的划分，一是基于政府购买服务所涉及的主体；二是基于政府购买服务过程，单纯从政府一方对风险进行的划分；三是基于风险发生原因的划分。事实上，政府购买社会组织服务的风险，从所涉及的主体上，既包括政府，又包括社会组织；从政府购买社会组织服务的过程上，风险发生既可能是政府的行为引发的，同样也可能是社会组织能力、垄断公共服务提供等因素引发的。因此，无论是单纯从政府购买服务所涉及的主体，还是仅从政府一方的购买过程分析风险是存有局限性的。笔者提出政府购买社会组织风险划分的新标准，即依据风险发生的阶段将风险分为运作过程风险和运行结果风险。运作过程风险包括政府所购买公共服务与公民的需求脱节、政府对社会组织提供公共服务行为监管不到位、社会组织垄断某一种公共服务的提供。运行结果风险包括社会组织提供公共服务的公共性弱化倾向和社会组织提供公共服务的效率不高。依据新的风险类型和风险内容设计了风险矩阵问卷，问卷中对每一种风险都进行半定量后果准则和半定量可能性准则调查。

（二）数据

研究数据来自笔者2016年12月组织的中国社会组织发展状况的问卷调查，其中对政府购买社会组织服务的风险进行了调查。本次问卷调查共发放问卷302份，回收问卷218份，其中有效问卷174份，有效问卷回收率57.6%。有效样本中，社会团体被访者为104家，占有效样本的59.8%，基金会被访者44家，占有效样本的25.3%，民办非企业单位被访者为26家，占有效样本的14.9%。有效样本的登记注册情况为：民政部门登记注册占75.86%，未注册的为9.77%，工商登记注册的为7.47%，免登记的为6.90%。有效样本的每年活动资金的情况为：10万以下的占22.41%，10万到50万之间的占39.08%，50万以上的占38.51%。

（三）研究假设

假设1：政府购买社会组织服务的风险重要性程度是有差异的，即风险存在着不同的等级。假设2：社会组织与政府关系是影响社会组织对风险认知的关键因素之一，社会组织与政府是否建立合作关系使得社会组织对政府购买社会组织服务的风险认知存在差别。有效调查样本中与政府建立合作关系的社会组织对政府购买社会组织服务的风险认知相对淡化，而未与政府建立合作关系的社会组织更加认同政府购买社会组织服务的风险，且对部分风险评估等级高于与政府建立关系的社会组织。

三、研究结果

（一）有效调查样本对政府购买社会组织服务的风险评估

运用描述性统计分析方法对问卷数据进行整理获得社会组织对政府购买服务的风险认知情况，见表1。根据半定量风险矩阵方法，分别对表1中社会组织对各种风险认知的选择进行赋值计算平均数，由于半定量风险评估的可能性等级和后果性程度的取值都是整数，因此汇总174个社会组织的风险评分时也只能是整数，需要对平均数进行“四舍五入”取整。在半定量分析中，无论是可能性等级还是后果程度，包括风险等级都是阶梯式的整数，且风险评估的值只能是表中的值。这也就意味着在可能性等级和后果性程度均为 5 个等级的情况下， 风险等级包括 1、2、3、4、5、6、8、9、10、12、15、16、20、25，一共14个风险等级。按照风险矩阵方法通常对风险等级的划分，可以将政府购买社会组织服务的风险等级分为4类。其中风险等级1-3为Ⅰ级风险，此类风险为可接受风险；风险等级4-9为Ⅱ级风险，此类风险为一般风险，但是对此类风险应该制定防范措施；风险等级10-12级为Ⅲ级风险，此类风险为重要风险，对此类风险应增加防范措施；风险等级15-25为Ⅳ级风险，此类风险为重大风险，对此类风险应立即重点防范。从表2可以看出被调查社会组织对政府购买服务的风险评估的情况，具体为政府购买社会组织服务需求脱节和公共性弱化的风险等级为9，为Ⅱ级风险；社会组织提供公共服务效率不高和社会组织垄断公共服务的提供的风险等级为12，为Ⅲ级风险；政府对社会组织提供公共服务行为监管不到位的风险等级为16，为Ⅳ级风险。

表1 社会组织对政府购买服务风险的认知（频次）

（二）社会组织与政府关系对社会组织风险认知的影响

1.社会组织与政府关系和社会组织风险认知的相关性

表2 政府购买社会组织服务的风险等级表

问卷中设计了单项选择题“近三年来，贵组织是否与政府建立合作关系？”的问题，备选项有两个：“建立”“未建立”，有效样本中选择“建立”的为102个社会组织，“未建立”的为72个社会组织。问卷中设计了单项选择题 “您认为政府向社会组织购买公共服务可能存在的风险程度？”备选项有四个：“一般”“较大”“较小”“没有风险”。有效样本选择各项的比例从高到低依次为：“一般”42.53%，“较小”35.63%，“较大”16.67%，“没有风险”5.17%。从表3中看出，社会组织与政府是否建立合作关系对社会组织的风险认知是有差异的。为了解社会组织与政府关系的不同情况对社会组织风险认知的影响，对近三年与政府建立和未建立合作关系的社会组织的风险认知情况进行了卡方检验得到了表4。卡方检验结果显示Pearson（皮尔森）显著性为0.017，这表明社会组织与政府是否建立合作关系和其对购买服务的风险认知具有显著的差异，这与表3所反映的情况是一致的。对社会组织与政府关系和社会组织的风险认知进行相关性分析，Pearson（皮尔森）相关系数为-0.17。由此可知，社会组织与政府是否建立合作关系对社会组织对风险认知存在显著差异，且具有负相关关系，即与政府建立合作关系的社会组织对政府购买社会组织服务的风险认知更加淡化，而未与政府建立合作关系的社会组织更加认同政府购买社会组织服务风险的存在。

表3 社会组织与政府关系和社会组织对风险认知的交叉分析表（%）

2.社会组织与政府关系对政府购买社会组织服务的风险评估的影响

通过问卷调查社会组织近三年是否与政府建立合作关系来描述社会组织与政府关系，分为建立和未建立两种类型。通过对问卷数据进行交叉分析，获取与政府建立合作关系和未建立合作关系的社会组织对风险的认知，如表5所示。依据与政府建立合作关系和未建立合作关系的社会组织对风险认知的选择，根据风险认知选项的赋值，求取各种风险的平均数，并计算风险等级，如表6所示。表6反映出与政府建立合作关系和未建立合作关系的社会组织对风险的评估所形成的风险等级既有一致的一面，同时也有差异。一致性表现在两者对政府购买社会组织服务的需求脱节风险、社会组织提供服务的公共性弱化风险以及政府监管不到位风险的等级是一致的。两者的分歧体现在社会组织提供公共服务效率不高和社会组织垄断公共服务提供上，与政府建立合作关系的社会组织认为公共服务效率不高的等级为9，垄断公共服务提供的等级为8，均为Ⅱ级风险，属于一般风险；与政府未建立合作关系的社会组织认为公共服务效率不高和垄断公共服务提供的等级均为12，为Ⅲ级风险，属于重要风险。这在一定程度上进一步证实了假设2关于社会组织与政府关系和社会组织对政府购买服务的风险认知之间具有相关性。与政府建立合作关系的社会组织对公共服务效率不高和垄断公共服务提供风险的等级是低于未与政府建立合作关系的社会组织的判断。

表4 社会组织与政府不同关系情况下社会组织对风险认知的卡方检验

表5 与政府建立合作关系和未建立合作关系的社会组织对政府购买服务风险的认知（频次）

表6 与政府建立合作关系和未建立合作关系的社会组织风险等级表

四、防范政府购买社会组织服务风险的对策建议

上述研究表明社会组织对政府购买服务风险的认知是存在差异的，具体表现为政府购买服务的风险等级不同，包括一般风险、重点风险和重大风险。同时，社会组织与政府是否建立合作关系和社会组织对风险的认知具有一定程度的负相关关系。基于社会组织对风险认知的差异以及由此形成不同的风险等级提出防范风险的措施。

（一）加强政府对承担购买服务社会组织的监管

有效调查样本中所有社会组织对政府购买服务的风险评估中 “政府监管不到位”的风险等级为16，为Ⅳ级风险，属于重大风险。因此，防范风险的首要任务应强化政府对承接服务社会组织的监管。政府购买服务使政府从过去服务的直接生产者转变为服务的购买者。然而，角色的转变并不意味着政府所应承担公共责任的弱化或转嫁给社会组织。政府在购买服务的过程中发挥着实质性的作用，这决定了其对公共服务的生产与提供中应承担的公共责任是不可规避的，决定了其作用的发挥不能因购买社会组织服务的形式的改变而发生变化，也不能因政府与社会组织关系的亲疏而有所不同。具体而言，政府所应承担的公共责任包括三个方面：“确定公共服务应达到的水平以及可以支出的公共资源；制定和监督提供服务的安全、质量和表现标准；执行这些标准并对违反的情况采取行动。”[8]为了规范和约束社会组织的行为，政府的监管应贯穿于政府购买服务的全过程。在政府购买社会组织服务的整个过程中，政府既要通过强化公共责任意识和加强监管做好公共利益的维护，同时也要做精明的购买者。政府需要对购买合同的执行情况实施系统的监督，加强合同履行过程中潜在风险的评估与管理，以保障社会组织提供公共服务的质量。除此之外，政府应建立以公共责任为核心的风险防范制度框架，建立以政府为主导的网络监管模式，在强化政府对社会组织监管的同时，更要激发社会监督的活力，发挥包括社会组织自身、公民和社会等力量的防范风险作用。

（二）建构社会组织间的竞争性

政府购买服务中社会组织间的竞争性是决定政府购买服务成效和风险的关键因素。英国学者格兰德在《另一只无形的手：通过选择与竞争提升公共服务》一书中将其作为布莱尔政府推行公共服务提供方式改革期间政策顾问的经验总结如下：要达到良好的服务，最好的方法是给用户选择权，并鼓励服务提供者之间的竞争。无独有偶，詹国彬认为“政府购买服务取得成功的一个重要前提是必须有较为发达的公共服务生产者，事实上只有具备发达的公共服务生产者，才能在服务购买过程中创设一个竞争性的市场”[9]。由此可见，社会组织间竞争性是影响政府购买服务成效的关键，而社会组织间的竞争性在于社会上是否存在合法且发达的社会组织，这取决于社会组织管理是否鼓励社会组织间竞争。我国在相当长的时期内对社会组织的管理采取的是双重管理体制，在管理中采取分级管理、非竞争性和限制分支的原则。社会组织管理的三个条例都强调社会组织成立的非竞争性原则，这种原则是计划经济体制下政府控制思维的产物。非竞争性原则在客观上必然造成社会组织的垄断地位，而垄断地位的形成通常会使社会组织疏略其对社会公众应尽的责任，使其公共责任意识不断弱化，进而影响社会组织能力的提升和公共服务供给的质量。因此，通过引入竞争机制打破社会组织垄断应成为社会组织管理体制改革的重点。同时，不应以登记注册作为社会组织获得合法性的唯一途径，在合法性地位的获取上应考虑到社会组织的层次和类别上的差异，应实行包括备案、登记、公益认定的多层次登记管理制度和分级分类监管制度。社会组织管理体制改革的推进可以进一步降低准入门槛，为社会组织间竞争性奠定管理体制基础，为政府购买服务培育大量发达的公共服务生产者。

（三）规范政府向社会组织购买服务

政府购买服务的规范化有助于防范风险。规范化建设首先是实现政府购买服务的制度化。发展政府购买公共服务，首先要改变这一制度无法可依的困境。[8]制度化的关键在于政府制定规范购买服务的法律法规等规范性文件，完善配套制度以规避风险，以确保政府购买服务运行的稳定和公共服务有效与公平的提供。如通过对《政府采购法》的修订进一步明确购买服务的范围。同时政府应建立政府购买服务资金管理制度、招投标制度，完善工作流程，制定政府向社会组织购买服务目录，建立社会组织承接公共服务准入制度，实施合同化管理等。其次是努力为各类社会组织创造统一开放、公平竞争的发展环境，真正将竞争机制引入到政府购买服务的过程中。购买过程中的竞争性，即谁能购买是通过市场竞争来确定下来的。实践中，对于购买主体方式的竞争性而言，政府购买呈现出“内部化”特征和形式性购买，社会组织成为政府部门的延伸。[10]购买服务“内部化”和形式性购买都是对竞争性的否定，购买的竞争性不足制约了社会组织之间的合理竞争，不利于应对政府购买服务中潜在的风险。选择合适的社会组织是从源头上防范风险的重要环节，而合适社会组织的选择只有通过公开、公平和竞争的方式依照社会组织的专业性和效率来选择，而不是基于政府与社会组织之间的某种关系。问卷中设计了多项选择题“贵组织承接政府项目采取何种方式？”备选项有六个，有效样本选择各项的比例从高到低依次为：“定向补贴”47.06%，“依据法律法规进行授权”37.25%，“签订短期合作协议”28.43%，“由政府公共平台集中招标采购”17.65%，“定向签订长期合作协议”15.69%，“其他方式”0%。这在一定程度上说明了现行的政府向社会组织购买服务竞争性购买方式占比不高的现实，政府购买“内部化”较为普遍，体现为社会组织承接政府项目是政府通过定向补贴和法律法规进行授权进行的。因此，政府应以规范化建设作为防范购买服务风险的切入点和突破口。

注释：

①感谢中国社会科学院人口与劳动经济研究所王磊副研究员为问卷数据分析所做的工作。