地方立法前评估的内涵与主体模式解析——基于对立法后评估的借鉴

王方玉

2015年修订的《中华人民共和国立法法》(以下简称立法法)第39条、第63条分别规定了对法律草案的立法前评估和法律的立法后评估，确立了国家立法评估制度，这一制度也影响了地方立法评估的实践工作。立法评估机制是有效检验地方立法效果、提高地方立法质量的重要途径，目前我国很多地方立法机关都在积极开展立法评估工作。以阶段为标准，地方立法评估可以分为立法前评估和立法后评估。从理论研究以及各地评估实践来看，地方立法后评估受到广泛重视，有许多论著和官方评估规则，而理论与实务界对地方立法前评估的关注则较少，相应的制度也较少。[注]从检索来看，有关立法后评估的著作也比较多，代表性的著作如汪全胜著：《立法绩效评估机制论》，北京大学出版社2010年版；汪全胜等著：《立法后评估研究》，人民出版社2012年版；史建三主编：《地方立法后评估的理论与实践》，法律出版社2012年版；袁曙宏主编：《立法后评估工作指南》，中国法制出版社2013年版；刘作翔、冉井富主编：《立法后评估的理论和实践》，社会科学文献出版社2013年版。相应地，有关立法前评估的著作和论文就比较少，代表性的著作如李向东著：《行政立法前评估制度研究》，中国法制出版社2016年版。地方立法前评估的主旨是确认立法项目的可行性、预测立法后果等，充分开展地方立法前评估工作能够避免重复立法，降低立法过程及后续法规、规章的执行成本。因此，为了促进地方立法科学化，基于现有关于地方立法后评估的理论研究成果和已经出台的地方立法评估制度，探索一个相对较为完善的地方立法前评估机制对于完善我国法制体系、促进地方治理的法治化具有很强现实意义。

一、我国地方立法前评估发展概述

2004年国务院印发《全面推进依法行政实施纲要》，提出制定机关、实施机关应当定期对行政法规、规章的实施情况进行评估。在此背景下，我国的一些省市对地方立法后评估进行了尝试，这些工作首先体现在政府规章的立法后评估方面。2005年以后，我国很多省份相继开展了一系列的地方政府规章评估活动，加强对地方政府规章的立法后评估工作，如重庆市人民政府、厦门市人民政府。2011年国务院发布的《中国特色社会主义法律体系》白皮书提出要“建立健全立法后评估机制”。不过这些规定大部分都是针对政府规章的立法后评估，立法前评估活动较少。随着对政府立法评估工作的认可，在加强对地方政府规章的立法后评估同时，一些地方政府也制定文件加强对地方政府规章制定之前的评估，如2007年海南省人民政府办公厅发布文件，开展对政府立法成本效益的分析工作。2010年，四川省政府法制办提出全省的省级部门负责起草的行政规章或地方性法规都要通过成本效益测评。浙江省在2014年发布《政府立法项目前评估规则》，规定了立法计划需要开展立法前评估，并提交立法前评估报告。国务院在《法治政府建设实施纲要(2015～2020年)》中明确提出，“完善立法项目向社会公开征集制度，通过开展立法前评估等方式，健全立法项目论证制度。”

2008年12月，在十一届全国人大常委会第六次会议上，香港的十一届全国人大代表罗范椒芬建议，所有的法律在向有关部门征求意见时，是否可以要求各级政府对法律草案的可行性、实施能力，以及实施规划等进行评估。此后，2010年全国人大常委会法制工作委员会组织人员去到法国、西班牙、波兰等国对立法前评估机制进行了考察，学习借鉴国外在立法评估方面的经验。在这种趋势下，地方立法后评估也逐渐从政府规章扩展到了地方性法规，如2012年广州市人大制定《广州市人大常委会立法后评估办法》，2013年南京市人大常委会制定《南京市人大常委会立法后评估办法》。而且，地方性法规的立法前评估也获得认可，如2012年11月21日陕西省第十一届人大常委会通过的《陕西省地方立法评估工作规定》也明确表明地方立法评估工作包括了立法前评估和立法后评估两类。可以预见，地方立法前评估必将越来越成为常态机制。

总体来看，我国在理论研究和立法实务中都比较关注地方立法后评估工作，而且比较偏重于对政府规章的评估。相应地，各地对立法前评估机制还处于探索阶段，尚未形成比较规范的、系统的立法前评估机制。地方立法前评估涉及评估主体、评估对象、评估内容、评估目的、评估方法、评估标准、评估程序、评估回应等很多问题。囿于篇幅，本文重点分析地方立法前评估的基本内涵和主体模式两个方面。

二、地方立法前评估的内涵界定

国内对立法评估机制的研究多集中于立法后评估，有学者分析当前代表性的几种立法评估概念后发现，即使是获得关注比较多的立法后评估问题，也没有形成一个较为统一、清晰的概念，学界对立法后评估的理解并不一致。[注]席涛：《立法评估：评估什么和如何评估(上)——以中国立法评估为例》，载《政法论坛》2012年第5期。在既有的研究结论中，有的认为，立法后评估侧重点是分析法律法规的实施情况，包括取得的成绩、存在的问题，目标在于更好地实施、修改、完善被评估的法律、法规。[注]许安标：《立法后评估初探》，载《中国人大》2007 年第8 期。还有人认为，立法后评估是指评估主体根据特定标准、程序、技术、方法，对实施一段时间后的立法，评估其立法协调性、科学性、可操作性、有效性等，以达到了解立法效果、提高立法质量和立法水平的目标。[注]张禹：《立法后评估主体制度刍议——以地方行政立法后评估为范本》，载《行政法研究》2008 年第 3 期。

本文认为，对于立法评估的概念，单纯进行学理争议难免存在不统一的现象，也不利于深刻理解地方立法前评估的含义。为此，本文选择分四个步骤探索地方立法前评估的内涵：首先基于现有的制度分析地方立法后评估内涵；其次在此基础上探析地方立法前评估的内涵；再次根据前面的论述比较二者异同；第四步是对与地方立法前评估相似的制度进行比较，加深对地方立法前评估的理解。

(一)地方立法后评估的内涵

为了深刻理解地方立法后评估的内涵，本文根据已有地方立法评估文件进行总结。一般来说，立法评估总要涉及评估的主体、对象、内容、方法、目的等，笔者选择五个方面核心问题对我国一些地方所实施的有关立法后评估的规定进行归纳总结，详见表1的相关内容。

表1：地方立法后评估的相关内容

从所列举的部分地方立法后评估的文件，立法后评估相关内容可以总结如下：(1)评估主体。即由谁来进行立法评估工作，目前通常做法是由立法机关、执法机关，或委托其他政府有关部门，以及专家学者等组成评估小组进行立法评估工作。(2)评估对象。我国目前地方立法后评估的对象大多是政府规章，有些地方涉及地方性法规，如广州市、南京市。(3)评估内容。立法评估的内容多为地方立法实施以后的可操作性、适当性、合理性、合法性以及实施效果等。(4)评估方法。立法后评估方法多采取实地考察、召开座谈会、问卷调查、实地调研、网络征询等方式。(5)评估目的。各地实施立法后评估活动的目的，主要是为了判断该项立法是否已经达到预期的社会和经济效益，检测该项法规、规章的合理性、合法性及可行性，发现法规、规章中存在的问题，并指导未来的修订或其他立法。

综合以上内容，可以得出地方立法后评估的定义，即地方立法的相关主体，依照一定的程序和方法，对已经生效的地方立法(包括地方性法规和地方政府规章)进行必要性、合理性、合法性、可行性，以及地方立法产生的社会和经济效益等进行评估，从而对地方已经制定的立法文件形成客观、合理的评价，为地方立法的修改、废止或制定新立法提供依据的一套制度体系。

(二)地方立法前评估的内涵

与已经相对成熟的地方立法后评估机制相比，地方立法前评估工作则显得不够成熟。2007年，海南省人民政府办公厅发布《关于开展立法成本效益分析工作的实施意见》中提出立法成本效益分析的对象重点是“各有关部门确定的立法项目”。2011年山东省青岛市人大率先进行了立法前评估工作的探索，而后浙江省、辽宁省大连市也相继开展类似的工作，其中2014年浙江省人民政府办公厅印发的关于政府立法项目前评估规则是我国地方立法前评估工作规范化的重要开始。

关于立法前评估的概念，有学者认为，是指立法机关及其他机构，根据特定的程序、标准和方法，对某一项立法的目标、内容等在正式立法之前所进行的评估。[注]周怡萍：《立法前评估制度研究——以地方立法为视角》，载《人大研究》2014年第8期。有学者根据既有实践强调，立法前评估是对立法项目的合法性、合理性以及必要性的评估。[注]何盼盼：《立法前评估机制研究》，载《人大研究》2016年第7期。还有学者基于行政立法提出了行政立法前评估含义，即对各种潜在的或者可能的行政立法方案进行的必要性、可行性和有效性等问题的评估和预测分析。[注]李向东：《行政立法前评估制度初探——从新交通法规“闯黄灯”条款谈起》，载《中国行政管理》2013年第3期。还有一些学者认为，立法前评估是对立法机关欲立之法的预评估。同样，本文基于现有的一些地方文件，梳理总结地方立法前评估的主要内涵，详见表2的内容。

表2：地方立法前评估的相关内容

结合地方立法后评估的概念以及地方立法后评估的五个核心构成要素，笔者认为，地方立法前评估机制是指立法机关或其他相关机构、组织或个人，在地方法规通过以前，依照一定的程序和方法，对立法的必要性、合理性、可行性等方面进行调查、预测及评估，从而为地方立法机关提供立法参考、提高地方立法科学性、可行性的一套制度。根据《立法法》的规定，这里的地方立法包括了有立法权的省、直辖市、设区市的人大或政府制定的立法性文件。

(三)地方立法前评估与地方立法后评估的比较

对比表1和表2的内容可以发现，就各地已有的制度来看，涉及地方立法后评估的规定比较多，而有关地方立法前评估的单独、直接规定相对较少，一些地方的立法评估文件中将二者进行统一规定。就相似性来说，地方立法前评估和地方立法后评估主要的针对对象都是地方性法规和地方政府规章；在评估方法上也具有较多的相似性，都采用实地调研、座谈会、论证会、收集公众意见等方法，也都可以委托第三方主体进行。地方立法前评估同样可以像立法后评估一样建立一套指标体系。[注]李冰强、杨越、张莹：《立法前评估指标体系的构建》，载《晋阳学刊》2017年第2期，第127—132页。但是，二者还是具有许多不同点值得重视。

第一，发生阶段和评估主体不同。地方立法前评估是发生在地方法规通过之前，而地方立法后评估则是在法规实施一段时间以后。由于实施的阶段不同，所以二者在评估主体上也存在差异，地方立法前评估的主体通常为立法机关或立法提案人；而地方立法后评估不仅可以由立法机关，还可以由法规、规章的实施机构等进行评估活动。

第二，评估内容不同。地方立法前评估主要是评估未来立法的必要性、合法性、可操作性、预期的可能影响等，所以预测性是地方立法前评估的核心特征。而地方立法后评估主要是评估立法之后的实践效果，评估执法、司法和守法的具体问题，发现立法的不足，比如《陕西省地方立法评估工作规定》第二条就对此进行了清晰的区分。因此，反思性是地方立法后评估的核心特征。

第三，评估活动目标不同。地方立法前评估是为了对立法可能的效果及影响力进行预测，侧重于在立法表决通过前进行分析和评估，从而为立法部门是否立法、如何立法提供参考。[注]柳建启：《论地方立法前评估的必要性——以广州市学生校外托管立法为例》，载《政法学刊》2015年第2期。地方立法后评估则是检验已生效立法的实施效果，为地方立法的修改、废除或制定其他法规提供建议。

第四，启动原因不同。地方立法前评估由立法项目提出者或者立法者根据立法需要启动。而地方立法后评估则可能基于执法效果、社会意见、经济社会条件等启动，如《陕西省地方立法评估工作规定》和《广东省人民代表大会常务委员会立法评估工作规定(试行)》都规定，在地方性法规实施后，可以基于影响力、社会环境变化、社会反响或特定主体的意见、执法中发现的问题等原因展开立法后评估。

第五，是否启动的必要性不同。地方立法前评估是可以选择的程序，也就说并非每一部地方立法都必须要进行严格意义的立法前评估，一般涉及重大经济、社会问题的地方立法才会评估。而地方立法后评估在许多地方已经变成常规程序，如《广州市人大常委会立法后评估办法》第7条规定，地方性法规施行五年以内应当进行一次评估；《重庆市政府规章立法后评估办法》的第9条规定实施五年以上的政府规章要评估。

(四)地方立法前评估与其他相似制度辨析

1.地方立法前评估与立法准备制度。立法准备制度是指立法机关在立法工作开始之前所进行的一系列工作，包括立法预测制度、立法规划制度、立法前论证制度以及立法草案拟订制度等。[注]同前引[5]。地方立法前评估工作发生的阶段亦是在法规通过之前。因此，地方立法前评估机制和立法准备制度在发生阶段上存在着交叉，但二者在其他方面又存在着些许区别。例如，任何法律法规的制定都需要经过立法准备阶段，而并非所有的立法活动都需要进行立法前评估，浙江省人民政府《政府立法项目前评估规则》第2条就要求，未开展立法前评估的，原则上不列入省政府一类立法计划项目，但是浙江省委、人大常委会、政府要求立即进行立法的项目除外。因此，地方立法前评估可以看作是立法准备的一个部分，但不是必须的。

2.地方立法前评估与立法论证。立法论证是一定主体对立法运行过程中出现的有关问题进行论述与证明，从而为立法机关的立法提供参考与决策的依据。[注]汪全胜：《立法论证探讨》，载《政治与法律》2001年第3期。虽然从发生阶段上来看，地方立法前评估机制与立法论证中的立法前论证有着重复之处，但从论证的对象和内容上来看，立法前论证基本上是法定的每部法规都要经历的程序，而地方立法前评估通常只应用于影响较大、比较重要的法规。[注]例如，《宿迁市人民代表大会常务委员会立法评估工作规定》第五条规定：“新制定、全面修订以及对重大制度作修改的法规案应当开展表决前评估。”这条规定也表明地方立法前评估具有一定的选择性。此外，在评估与论证的内容和标准上，立法前论证的内容和标准比较宽泛，而地方立法前评估的内容和标准更为细致。从这个角度来看，地方立法前评估同样可以看作是地方立法论证的一部分内容。

三、地方立法前评估的主体模式

地方立法前评估机制虽然涉及主体、内容、对象、方法等多方面内容，但最关键的问题是由哪个主体来主导、启动和实施评估工作，因此，研究地方立法前评估问题首先要确定评估的主体模式。地方立法前评估的主体是指组织、实施以及参与立法前评估活动的组织、团体或个人。在立法前评估的过程中，不同的评估主体代表了不同的利益需求，因此，他们的结论也会存在很大的区别。所以，地方立法前评估需要谨慎选择评估主体。

(一)常见的立法评估主体模式

1.内部主体模式

地方立法前评估机制的内部评估模式，是指享有地方立法权、执法权等权力的国家机关及其组织机构在法规或规章通过前对其进行评估的活动。例如，《浙江省政府立法项目前评估规则》第2条规定，“有关部门、单位(起草单位)向省政府申报和报送立法计划一类项目的，要开展立法前评估，并提交立法前评估报告”，其中的评估机构是期望制定政府规章的部门。《广东省人民代表大会常务委员会立法评估工作规定(试行)》也规定了由省人大常委会法制工作机构来进行立法的评估工作。据调查，我国地方立法前评估的主体大多是立法机关及其内部机构，是典型的内部主体模式。

地方立法前评估选择内部主体模式有一定的必然性和优点。首先，我国地方立法前评估活动刚刚兴起，还没有建立起全国通用的评估制度，相关独立的评估机构或组织体系也未设立，因此，各地只能由立法机关根据需要自发开展评估活动。其次，立法前评估活动作为一种预测立法项目是否可行的制度，同立法准备等制度相类似，因此，在主体模式上也会参考已有的立法准备制度，由立法机关内部来进行评估。再次，内部评估主体模式能够保障评估活动的经费和实施中便利(如获取资料)，从而使评估工作顺利开展。最后，内部评估主体更具权威性，评估结果也更容易被采纳。

虽然内部主体模式具有一定的优势，但仍然有其不足之处。一方面，内部评估主体与立法项目之间存在利益关联，可能会因为部门利益而引导评估结果，使评估结果公正性降低。另一方面，立法前评估工作具有专业性，它要求评估机构应具有评估能力和知识，熟悉立法前评估的方法、技术、程序等，但内部评估主体不一定具备这些专业知识，因此评估结果不一定科学。

2.利益相关者模式

立法前评估机制的利益相关者，也就是指能够影响立法，或未来受到立法实施所影响的主体，这些主体内部又会分为不同的群体，代表着不同的利益需求。立法前评估机制可以包括各种利益群体相互协商过程。借鉴立法后评估的相关内容来看，我国地方立法前评估主体中利益相关者包括：(1)立法机关，包括地方性法规、政府规章的制定者、解释者等；(2)执法机关，即法规、规章的实施者；(3)司法机关，即行使侦查、审判、监督等司法权的机构；(4)社会公众，指地方立法调整范围内的社会公众、组织。相对于立法机关等内部主体模式来说，利益相关者模式所涉范围广泛，它不仅包含某些内部评估主体，还包括社会公众、团体等。

将这一模式运用到地方立法前评估机制中，同样具有优缺点。就优点来说，首先，有利于评估活动准确把握立法目标。通过收集、汇总利益相关者的不同意见，综合不同群体诉求，可以准确定性立法目标。其次，能获得比较全面的评价意见。在立法评估中，利益相关者虽然可能会偏向于收集对自己有利的信息，但经过信息交流、探讨，立法者可以整合不同利益相关者的信息，从中获取到更为全面的结论。再次，立法的结果易被社会接受。经过吸收利益相关者的建议，权衡各方的利益，最终制定的立法文件能够体现不同群体诉求，有利于法规、规章被自觉遵守。

当然，利益相关者模式也并非完美，一方面，利益相关者涉及面比较广，多元信息来源将导致得出的评估结论可能不同；另一方面，不同的利益诉求可能会存在冲突，会影响立法的效率和实施效果。

3.第三方主体模式

为了保证地方立法前评估做到客观、公正，可以引入第三方主体进行评估。因为不论是内部主体模式还是利益相关者模式，参与评估的主体在评估活动中都容易掺杂进特殊诉求，影响评估结果的客观性、公正性。地方立法前评估中的第三方评估主体是指除立法机关和利益相关者外，在地方法规、规章通过前，对立法的合法性、可操作性等相关要素进行评估、预测的其他机构或个人。我国一些省、市曾在政府绩效评估中引入第三方评估模式，如2006年兰州大学中国地方政府绩效评价中心组织了我国首次由第三方主体进行的政府绩效评估活动——甘肃省非公有制企业评价政府绩效的活动。这种模式也可以应用于地方立法前评估。

第三方主体模式有其优点。一方面，第三方主体进行评估容易保证结论的客观、公正。相比较内部主体和利益相关主体，第三方机构由于不属于立法机关内部，也不直接涉及自身利益，能够尽可能地保证评估结果的客观公正。另一方面，进行立法评估的第三方主体一般都是专业机构，熟悉相关法律，并配备比较专业的工作人员，因而具有较强的专业调查、分析能力，能够保证评估结果的质量。

当然，独立的第三方评估模式也存在一定缺陷。首先，在搜集资料方面，第三方主体不如内部评估主体和利益相关主体便利，因为后两种主体直接参与立法准备工作，掌握的信息更加充分。其次，在评估结果的权威性方面，第三方主体比立法机关内部主体和利益相关主体(如执法机关)要弱。再次，第三方评估主体的资质也非常值得重视，如果无法找到符合资质的评估主体，评估结果的科学性也就很难保证。[注]邢鸿飞、李羿人：《论我国立法中第三方评估主体的资质》，载《江苏警官学院学报》2015年第6期。

4.公众参与模式。

从地方立法前评估的组织和实施者来看，内部主体、利益相关者以及第三方评估这三种模式都需要有公众的积极参与。我国《立法法》中已有规定，如其中第58条规定，行政法规在起草过程要广泛听取意见。在地方立法前评估中，采用公众参与的方式一方面有利于充分获取公众对于立法的各种意见，对不同主体的利益需求加以整合和调和；另一方面，通过公众对立法前评估的参与，可以起到普法效果，有利于地方立法被自觉遵守。当然，公众的参与也存在一些不足，例如，庞杂的立法建议给后续整理工作造成了一定的难度；公众代表的选择比较困难等。从《立法法》的规定来看，公众参与更是一种获得立法建议的方法，而不像独立的立法前评估模式。

(二)构建内部主导的多元化地方立法前评估主体模式

1.我国地方立法后评估主体模式的经验总结

由于我国现行的地方立法评估机制主要是立法后评估，而地方立法前评估的规定和实践较少，因此，笔者同样先对一些地方已经实施的立法后评估主体模式进行考察(见表3的归纳)，找出目前存在的一些问题，以此探索地方立法前评估主体模式。

表3：部分地方立法后评估主体模式

总结表3的内容来看，我国地方立法后评估的主体模式有以下特点：

第一，立法文件一般由制定、执行者进行评估。地方性法规一般由地方人大组织进行评估；而政府规章一般由政府法制办或主管部门进行评估。当然也有例外，比如《山东省消费者权益保护条例》是地方性法规，而对其立法后评估是由山东省工商行政管理局组织。此外，地方法规或地方政府规章经常由相关的主管执法部门进行立法后评估，这样做的好处是执法部门比较了解法规、规章执行中的问题，如深圳市《绿色出租小汽车管理规定》就由深圳市交通委直接进行立法后评估，但同样也存在内部评估的不公正性问题。

第二，内部主体模式居多。我国地方立法评估的主体模式仍然主要是内部主体，属于国家或政府主导型的评估，立法后评估程序的启动决策主要由国家机关作出。[注]王锡明：《地方立法后评估程序研究》，载《人大研究》2011年第10期。虽然内部主体可以委托第三方参与、完成评估，但主导、决定权限仍在内部主体。因此，我国的立法评估主体模式仍然比较单一，大多数立法评估的发起者基本上都是立法机关、政府部门等内部机构。内部主体主导的评估模式除了前文所说的不足，现实中也出现了一些困境，一方面可能会造成立法评估主体的垄断，导致评估主体缺乏竞争机制，使得评估活动缺乏推动力；另一方面，内部主体主导的评估活动可能会导致评估流于形式。

第三，第三方参与评估逐渐成为趋势。由于内部主体模式的困境，目前国内有些立法地方评估组织者越来越倾向于将评估活动委托给第三方进行。这样有利于保证评估结果的客观公正，比如福建省近年来多次委托省内一些高校进行法规、规章的清理、评估工作。

2.内部主导的多元化评估主体模式构建

基于对地方立法后评估主体模式的经验反思，以及我国当前地方立法实践的现实，本文认为，我国当前应当建立多元化地方立法前评估主体模式，将前述几种模式恰当地融合在一起，使地方立法前评估活动得以充分反映不同主体的诉求，从而更好地促进地方立法的科学化，提高地方立法质量。

首先，地方立法前评估应由立法机关为主导。从我国目前的机构设立及其分工上来看，立法机关是形成决策的主体，政府是执行决策的机构，因此，立法机关在地方立法前评估过程中应处于主导地位。虽然地方行政机关对地方立法的执行和实施状况把握得更为准确、详细和真实，地方行政机关作为评估主体得出的结论更有针对性。[注]汪全胜：《论立法后评估主体的建构》，载《政法论坛》2012年第5期。但是，为了发挥地方立法机关的监督作用，避免政府部门扩张权力，还是应该在地方立法的制定中坚持立法机关主体评估。

其次，未来我国应充分发挥第三方机构的评估作用。由于地方立法机关的工作特性，无法全面实施地方立法前评估工作，而由其他政府机关进行立法前评估，又难免出现维护部门利益、影响评估结果公正的现象。因此，在确立地方立法机关为立法前评估的主导主体的同时，应充分发挥第三方评估主体的作用。目前，我国各地还需要通过立法保障第三方评估主体的参与权利。[注]邢亮：《论地方政府立法评估的第三人参与权利和保护》，载《海峡法学》2014年第3期。

再次，在坚持地方立法机关主导立法前评估的前提下，根据立法前评估的不同阶段充分发挥不同主体的作用。(1)在地方立法前评估的准备阶段，主要工作是确定立法前评估的对象、评估标准、评估方法、评估参与者以及相关数据的搜集范围等，因此，这一阶段由立法机关组织相关活动更具有影响力。即使是对于政府规章，也可以由立法机关主导，然后政府部门积极配合。(2)地方立法前评估的实施阶段，主要工作是搜集信息、整理资料，需要涉及到不同利益相关者的参与。在这一过程中，可以通过立法机关来引导利益相关者理性地表达其意愿，或者立法机关交由政府部门及其他机构收集信息。(3)评估报告的撰写阶段，这一阶段主要涉及对相关信息、资料的整理、总结，因此应该充分发挥第三方评估机构的作用，第三方机构凭借其专业知识，运用科学的分析方法容易形成准确、合理的评估结论，以此来影响立法项目。(4)立法机关对评估报告的回应阶段，这一阶段由立法机关决定是否进行后续立法活动，并对发现的问题进行再次评估或采取预防措施。

最后，发挥上级立法机关提前预估作用。《立法法》第88条规定了全国人大和国务院对下级机关在法案通过后的撤销权。为了避免出现严重违反法律位阶的现象，在立法前评估阶段地方立法机关可以征询上级立法机关的意见。

由于整个地方立法前评估活动都是由立法机关主导的，立法机关参与到了评估活动的各个阶段，又充分发挥其他主体(尤其是第三方专业机构)的作用，因此立法机关对评估报告更加了解、更容易接受，也有利于将评估结果反映到立法活动中。