隐忧与出路：检察院“捕诉合一”模式的思考

唐益亮

回溯我国捕诉关系的历史，发现“捕诉合一”模式并不是改革的新鲜词汇，从1979年检察院复建到1996年提出捕诉机构分设，“捕诉合一”模式在检察系统内已经存续了近20年。当前，在检察院内设机构改革的背景下，不少检察院将侦查监督与公诉两部门合并为刑事检察部(处、科)，捕诉主体为同一检察官或者办案组，捕诉关系回归以往的“捕诉合一”模式，这一做法引起了诸多争议。目前，学界与实务界主要围绕“捕诉合一”与“捕诉分离”两种模式的问题、意义以及实践正当性等方面展开争论，少见就某一捕诉模式展开细致全面的研究。有鉴于此，笔者在赞同“捕诉合一”模式的基础上，对其潜在问题、解决措施及其未来方案进行相对深入的分析，以期对现状的改变有所助益。

一、问题的提出

观察域内外检察权的发展源流，公安(警察)、法院的权力指向基本相同，但检察权的具体设置在各国之间乃至一国的不同时期都存在着一定程度的差异，这往往是内生检察权成为热议论题的主要原因。在我国，仅就刑事诉讼而言，随着监察体制改革的顺利实现，批捕权和公诉权无疑成为检察院的两项关键性权力。在此背景下，不少检察院采用了“捕诉合一”模式，即侦查监督和公诉两部门合并，并且由同一检察官或者检察官办案组负责同一案件的批捕、起诉，这一做法明显与捕诉分设的常规做法相悖，引发了不少的争议。

当前，学界与实务界对于捕诉模式的看法莫衷一是，总体来说，呈现出截然相反的“两派”景象。在学界，以陈瑞华教授为代表，在参酌西方法律思想的基础上，认为批捕权属于司法权的范畴，而公诉权属于行政权的范畴，两者是性质迥异的权力类别，如果采用“捕诉合一”的模式，势必消弭程序的独立性价值，降低办案质量，导致冤假错案。[注]陈瑞华：《异哉，所谓“捕诉合一”者》，http://lawyer.fabao365.com/22152/article_196494，2018年8月3日访问。为此，学界主要赞同“捕诉分离”的模式。在实务界，以邓思清研究员为代表，在立足本国实际情况的基础上，认为“捕诉合一”模式是符合中国国情的合理选择，检察官通过“捕诉合一”的权力运作方式，能够产生权力合力的效果，进而对侦查阶段形成强而有力的监督，利于规范、引导侦查活动，提高办案的效率和质量。[注]邓思清：《捕诉合一是中国司法体制下的合理选择》，载《检察日报》2018年6月6日第3版。为此，实务界主要赞同“捕诉合一”的模式。诚然，上述两种观点都有合理之处，但在我国司法改革的语境中，一般来说，部分试点也就意味着全面推广，只是时间的问题。目前，对于捕诉关系的探讨，更有现实意义的研究话题是：“捕诉合一”模式到底可以解决实践中的哪些问题？其可能带来的不足及其应对措施有哪些？此外，即便“捕诉合一”模式得以推广，也并非是一成不变，是否应当依据实践效果作出调整以及调整的方案有哪些？这些都是下文中讨论的重点。

二、“捕诉合一”模式的现实考量

概因法学研究应是跟踪法律实际贯彻中的现实问题，并提出有效对策的探索活动。[注]崔敏：《求真集——我的治学之路》，中国人民公安大学出版社2006年版，第620页。为此，笔者认为，采用何种捕诉模式不应只是理论层面的思考推导，而应当依据实际的司法情状进行选定，在司法实践中，检察院主要面临着以下三重难题亟待解决。

其一，司法效率有待提高。司法效率表现为司法资源投入与法律效果产出之间的比例关系，在理想状态下，当以少量的资源消耗解决较多的司法纠纷，在此情况下，可以认为司法效率较高。但由于司法效率并非自然学科的研究话题，无法通过精密的科学计算得出极值。换言之，司法效率的帕累托最优值具有不确定性，这是推动各国不断提高司法效率的关键原因之一。反观我国，目前正处于司法改革的高频次时期，“案多人少”是这一时期的主要表征。以2016年为例，我国各级检察院共遴选出71476名员额检察官(含部分从事行政工作的人员)，全年共批捕犯罪嫌疑人的有828618人，提起公诉的有1402463人，[注]最高人民检察院官网：《最高人民检察院年度工作报告》，网址：http://www.spp.gov.cn/spp/gzbg/201703/t20170320_185861.shtml，2018年8月10日访问。足见检察官办案任务之重。此外，随着我国犯罪圈的不断扩大，罪名日益增多，检察官办案数量急剧增加，如何在有限的司法资源内处理日益增多的案件数量，这就需要司法效率的提高。

其二，审判中心主义有待固化。在党的十八届四中全会上，提出了推进以审判为中心的诉讼制度改革，这是对我国长期存在的侦查中心主义的拨正与纠偏。目前，围绕审判中心主义这一改革要旨，相继展开了一系列的探索与实践，但观察现有的改革措施，更多反映的是技术层面的改进与革新，而且考虑到侦查中心主义的形成并非朝夕之间，这显然难以成为固化审判中心主义的长效机制。笔者认为，侦查中心主义是权力行使过程中的异化表现，其生成的本质原因是行权机关之间的权力不对等，破除的关键在于限制侦查机关权力，避免出现侦查机关“一家独大”的局面。在此背景下，可以沿用西方制衡学说的思想，通过检察院捕诉权力的叠加，型塑“大控方”的诉讼格局，进而对侦查机关的权力形成制衡，使三机关之间的权力趋向均衡化。由此可见，“捕诉合一”模式不失为固化审判中心主义的可行路径。

其三，法律监督权威有待提升。自新中国成立以来，在继受前苏联检察理论和制度的基础上，1954年《宪法》将检察院定位为法律监督机关，享有法律监督权，但法律监督权作为检察院的权力“母体”，是一种抽象化的权力称谓。在刑事司法活动中，按照诉讼进程的递进，主要派生出职务侦查权、侦查监督权、公诉权、审判监督权、执行监督权五类。[注]唐益亮：《检察院侦查权限度保留之必要性及路径》，载《时代法学》2018年第2期。其中，前三类权力是检察权的关键部分，对保障法律监督权威发挥着极为重要的作用。然而，随着检察院职务侦查权的转隶，检察院的法律监督权威不可避免地受到减损，[注]随着职务侦查权的转隶，有部分学者已经对检察院的“存废”作出思考，认为应当将检察院的批捕权回归法院，公诉权转隶司法机关，并且应当废除检察院，这也间接反映出检察院法律监督权威不高，实际作用有限所带来的困扰。如何提升法律监督权威成为检察院迫切需要解决的难题。当前，检察院通过内设机构改革，将侦监部门与公诉部门合二为一，批捕权与公诉权由同一检察官或者检察官办案组行使，削弱了两种权力顺承推进的实践阻力，从而助推两种权力形成合力，提升检察院法律监督的权威。

鉴于上述三重实践难题，仅就短期而言，“捕诉合一”模式通过提前介入的方式，避免了检察资源的重复投入，与此同时，可以对侦查权加以限制，形成捕诉合力，不失为改善现状的可行做法，加之在检察系统内设机构改革的背景下，各地检察院已经开始不同程度的尝试。笔者认为，从功用主义角度考量，纠缠于检察院采用何种捕诉模式徒劳无益，更为值得探讨的是，如何通过科学的程序设置，规避“捕诉合一”模式的负面影响，实现正面效果的最大化。

三、“捕诉合一”模式存在的隐忧

回顾我国检察权的历史沿革，自1979年检察院复建以来，“捕诉合一”模式在我国检察系统内运行了近20年。在此期间，捕诉程序均由刑事检察部门完成，对于案件是否批捕、起诉的决定应当报刑事检察部门负责人审核，[注]张培田、张华：《近现代中国审判检察制度的演变》，中国政法大学出版社2004年版，第354页、360页。这与当前“捕诉合一”模式的做法并无实际差别。但1996 年在全国检察机关第二次刑事检察工作会议上提出捕诉机构分设的事实表明，“捕诉合一”模式必然有其不足之处，其潜在于捕诉权力的行使过程中，是“捕诉合一”模式全面推广的先决问题。

(一)非法证据排除更为罕见

非法证据排除规则是刑事证据体系中的重要组成部分，也是现代法治国家普遍遵循的基本规则和标志性制度。随着我国人权保障事业的发展，2012年，修改后的《刑事诉讼法》正式确立了非法证据排除规则，作为一项贯穿于刑事诉讼各阶段的程序设置，批捕和起诉环节都应当加以贯彻。但反观过去几年的司法实践，似乎并未真正发挥出该规则的预期功能，排除非法证据的现象少见，呈现出“理想很丰满，现实很骨感”的运作状态。[注]左卫民：《“热”与“冷”：非法证据排除规则适用的实证研究》，载《法商研究》2015年第3期。在此种司法语境下，当同意批捕的同一检察官或者办案组负责审查起诉时，容易诱发两种价值取向：其一，形式审查取向。先前对于证据合法收集的主观印象将会染指审查起诉时的客观心证，除严格审查批捕后侦查机关新收集的证据外，先前已经核验的证据只需要经过形式审查，完备相应的审查流程，这也契合了“案多人少”矛盾下的工作模式；其二，自我保护取向。从心理学角度分析，人具有趋利避害的本性，对先前自己确认合法的证据进行排除，实际上就是否定自己的前期成果，如此，不仅会使自己陷入“无用功”的尴尬境地，也可能会面临着相应的追责处分，这与趋利避害的人性本能相悖。以上两种价值取向都将导致审查起诉时对于证据审查的“层控”[注]“层控”是指刑事案件从立案侦查到作出判决所经历的各个环节，通过设置程序性审查，实现后一环节对前一阶段的层层监控、限制，从而避免案件中出现错办、错判的因素，提高办案质量。功能受损，非法证据的审查难有实效，相比现有的“捕诉分离”模式而言，审查起诉阶段对于排除非法证据的现象可能将更为罕见。

(二)证明标准区分更为困难

观察我国《刑事诉讼法》制定与修改的历程，为回应羁押泛化的司法顽疾，提高批捕标准成为了立法者较为青睐的一种解决方式。相比较先前两部《刑事诉讼法》来说，2012年《刑事诉讼法》中对批捕标准的设置也明显较高，并且对批捕的类别进行了划分，可以分为一般批捕、径行批捕和变更批捕，其中，一般批捕在实践中较为常见，是本文需要讨论的重点。同时，按照《刑事诉讼法》第172条规定，检察院提起公诉时，应当满足“人民检察院认为犯罪嫌疑人的犯罪事实清楚，证据确实、充分……并将案卷材料、证据移送人民法院。”两相比较，一般批捕的事实、证据程度确实要比提起公诉的标准低，只需要存在犯罪事实、证据查证属实，并不要求达到“清楚”“确实、充分”的程度。但在司法实践中，这一梯度证明标准并没有真正得以落地，捕诉证明标准“就高不就低”的现象时常发生。正如陈瑞华教授所言，作为我国刑事诉讼中的一项“潜规则”，公安机关的大部分侦查活动在批捕决定作出前已经完成，主体性侦查活动在立案前的初查和立案后的刑事拘留阶段已经实现，只要检察院作出批捕决定，侦查质量也就已经达到或者接近提起公诉的标准。[注]陈瑞华：《程序性制裁理论》，中国法制出版社2017年版，第44页。另外，鉴于我国侦控审三阶段实行的是一元化的证明标准，侦查终结与提起公诉的标准相同，多数案件在审查逮捕时已经符合提起公诉的标准，长此以往，批捕人员俨然形成了捕诉证明标准相同或者类似的思维定势。在“捕诉合一”模式下，出于公诉阶段成功提起公诉的考虑，批捕人员将更加倾向于将捕诉标准混同，导致两者证明标准的实践区分更为困难。

(三)侦查权力与辩方权利更为失衡

从权力(利)的起源来看，权力与权利之间具有不对等性，在刑事诉讼中，代表国家行使侦查权的机关享有多种强制权力，而处于相对方的辩方往往受到各种条件的限制，两者之间的关系失衡。就诉讼原理而言，为保持权力与权利之间趋于平衡，刑事诉讼中设置了侦、控、审三个阶段，其目的是通过后一阶段对前一阶段形成制约与监督，限制各阶段内的权力张力。但反观司法实践，我国刑事诉讼中长期存在着“分段包干”“流水作业”的现象，即每一阶段的主导机关形似流水线上的“操作员”，将传递至本阶段的诉讼“产品”，以国家名义贴上合格的标签，再顺延至下一阶段。同理，尽管公诉作为三阶段的中间环节，具有承上启下的重要作用，但与应对侦查阶段形成有效的监督与制约相比较，公诉阶段更为关注的是侦、控阶段衔接的顺畅，加之公、检之间过分强调“相互配合”的原则，导致理解与包容成为诠释彼此关系的主基调。结合近年来相继平反的冤假错案，侦查阶段往往是造成冤错案件的高发场域，但公诉阶段并未对虚假的事实证据加以审查排除，也足见检察院对于侦查活动的监督力度不够，侦查机关与辩方的权力(利)关系失衡严重。当前，在“捕诉合一”模式下，同一检察官或者办案组具有批捕与公诉的双重身份，公诉人由于审查逮捕事项提前介入侦查阶段，侦查人员与批捕人员、公诉人员可能会在同一水平线上结成个案中的“利益共同体”，放宽对违法侦查活动的审查限制，从而直接或者间接地加剧侦查权力与辩方权利的失衡。

(四)批捕追诉化现象更为明显

逮捕作为一种强制措施，其适用目的与刑事诉讼目的趋同，即惩罚犯罪与保障人权，但从我国的逮捕现状来看，考虑到我国是捕押合一的程序设置，为摈弃潜在的侦查干扰因素，创造良好的外部侦查环境，侦查机关偏爱适用逮捕措施，“以捕代侦”“以捕代罚”的现象时有发生，导致逮捕的目的偏向惩罚犯罪，批捕追诉化的现象明显。同时，相对于民事诉讼的原告而言，刑事诉讼中的公诉人对于获得“胜诉”的欲望，可谓是有过之而无不及。[注]同前引[10]，第45页。从现有的司法实践来看，尽管公诉人在绩效考评的影响下，具有强烈的“胜诉”欲望，但由于捕诉分设的程序安排，公诉人的“意志”至少不能直接对批捕决定产生作用力，批捕人员需要依据当时的诉讼情状决定是否批捕。随着“捕诉合一”模式的推行，批捕权与公诉权集于办案检察官或者办案组一身，在“胜诉”欲望的导向下，同一检察官或者办案组可能会通过实际降低批捕条件的方式，尽可能的对犯罪嫌疑人决定批捕，从而降低讯问、辨认、查封等侦查活动中可能来自辩方的取证阻力，最大化保障侦查活动的顺利进行，提高公诉的胜诉率。然而，在此过程中，犯罪嫌疑人的人身自由显然受到侵犯，有悖于“少捕慎捕”的刑事政策，也造成了原有的批捕追诉化现象更加显见。

四、“捕诉合一”模式的问题回应

美国学者丹尼斯曾指出，权力存在滥用的可能，会从合法的领域扩大至其他领域，甚至为任何集体、任何个人的目的服务。[注][美]丹尼斯·H·朗：《权力论》，陆震纶、郑明哲译，中国社会科学出版社2001年版，第292页。根据前述，虽然“捕诉合一”模式只是各地检察院不同程度的尝试，对其实际运作情况的考察，由于缺乏足量的样本检察院，可能难以做到客观全面。但以往经验表明，“捕诉合一”模式的实践效果具有一体两面性，鉴于此，有必要针对“捕诉合一”模式的隐忧加以回应，从而避免预期功能的异化。

(一)重新审查关涉定罪量刑的三类证据

毋庸置疑，“捕诉合一”模式的直接作用是减少司法资源的重复投入，提高诉讼效率。具体而言，是指公诉人对于审查逮捕时已经确认合法的证据，不再重新进行审核，这理当成为司法实践中的原则性做法，但在文本规定中，原则与例外总是并驾齐驱，两者共同构成了某一司法程序良性运作的根基。因此，公诉人除对批捕后侦查机关收集的证据进行审查外，还需要对批捕时已经核验的部分证据进行审查，同时，考虑到案件已经进入公诉阶段，对于证据的相关性已经基本清晰，为此，只需要针对与定罪量刑有关联的部分证据予以审查，概言之，主要涉及以下三类证据：

一是辩方有异议的证据。在审前阶段，以启动主体为界分标准，《刑事诉讼法》分别规定了职权启动与诉权启动两种非法证据排除的启动方式，其中，诉权启动是指辩方向司法机关提出排除非法证据的申请，并经司法机关审查符合规定的启动方式，在我国被动型“排非”占主导地位的司法语境中，大多数案件主要是通过诉权启动排除非法证据。在“捕诉合一”模式下，当公诉人对于已经核验的证据不再审查时，犯罪嫌疑人及其辩护人可以就不再审查的证据提出异议，认为某些证据系侦查人员以非法方式取得，并提供相应的线索或者材料时，公诉人应当重新对异议证据进行审查，这是诉权启动的应有之义。

二是批捕前后收集的矛盾证据。查明案件事实是一项回溯推理的司法活动，鉴于时空场景的不可逆性以及人类认知的有限性，案件事实均是由若干份合法证据拼凑而成，在此过程中，不同证据之间应当具备自恰性，这在司法实践中已经形成共识。在刑事案件中，通常而言，为达到“证据确实、充分”的标准，证成犯罪嫌疑人构成犯罪往往会涉及多项案件事实，其中，除部分直接证据外，每一案件事实都可能需要多份关联证据加以印证，而且印证同一事实的证据之间不能相互矛盾。同理，对于批捕时已经确认合法的证据，批捕后侦查人员收集到与之相互矛盾的证据，即便先前已经核实，公诉人也应当重新进行审查，辨识先前证据的真伪性。

三是已经核实的言词证据。按照证据的存在及表现形式的不同，证据可以分为实物证据与言词证据，其中，实物证据具有客观性，内容较为真实、不易修改，而且从概率学角度来说，实物证据一般难以再次搜集，[注]马泽波、唐益亮：《行政证据转化为刑事证据应注意的四个问题》，载《人民法院报》2018年1月10日第6版。因此，立法者对非法实物证据持有限排除的态度，这在《关于办理刑事案件严格排除非法证据若干问题的规定》中也能够发现，实践中，实物证据往往也能够通过补正的方式修复证明能力。与此相反，言词证据的排除空间较大，而且由于言词证据具有取证阻力较小，直指案件主要事实的优点，通常容易成为办案人员侦破案件的突破口，这从近年来相继平反的冤错案件中也能够有所体现。为此，公诉人对于批捕时已经核实的言词证据，公诉阶段仍然应当重新审查。

(二)提高批捕案件的质量

为对“捕诉合一”模式展开相对全面的研究，有必要引申出一个更为深层次的话题，即捕诉之间的关系，换言之，即捕诉之间是否具有关联性，以及关联性的程度。如果捕诉之间确实存在高度关联性，那么，在捕诉主体同一性的背景下，这种关联性将存在着扩大的风险；反之，学界对于“捕诉合一”模式的担忧将不攻自破。通过观察各年份批捕、公诉的人数变化表(如下图)，虽然我国批捕率呈现逐年下降的趋势，但与其他国家和地区相比，如日本1999年的未决羁押率为21.8%，而根据欧盟委员会对27个成员国1999年至2007年未决羁押的调查发现，未决羁押率最高的是意大利，在2007年，意大利的未决羁押率高达60.4%，还有两个较高的年份为1999年(50.4%)和2006年(56.9%)，其余年份均在50%以下。[注]陈永生：《逮捕的中国问题与制度应对——以2012年刑事诉讼法对逮捕制度的修改为中心》，载《政法论坛》2013年第4期。相比之下，我国的批捕率明显较高，而批捕的犯罪嫌疑人中半数以上被提起公诉的事实表明，批捕与起诉之间的确存在较高的关联性，这在捕诉主体同一性的司法实践中可能表现的更为直观。有鉴于此，应当提高批捕案件的质量，避免出现批捕捆绑公诉的现象。

2009年—2016年各年份逮捕、公诉人数变化表

说明：(1)逮捕率=逮捕数/公诉数×100%。上升率=(本年度逮捕数-上年度逮捕数)/上年度逮捕数×100%；(2)2012年，逮捕、公诉人数出现迅速增长，这是因为新一届领导班于高度重视反腐问题，加之腐败人数基数大，导致职务犯罪的逮捕、公诉比例显著提高，根据最高检年度工作报告显示，2012年全国检察院侦查的各类职务犯罪人数已达到218639人，这就间接反映出该现象，2012年之后，基本呈平稳状态。

其一，提升羁押替代性措施的适用空间。按照《刑事诉讼法》规定，我国的羁押替代性措施分为取保候审和监视居住两种，但长期以来，侦查人员往往将逮捕措施奉为制度神话，对逮捕的适用有所偏执，导致羁押替代性措施的适用率较低。[注]2013年，C市21个区(市)、县公安局共适用指定监视居住71人，约占立案侦查总人数的0.46%，2014年，T市两级检察院自侦案件监视居住的适用率仅为10%左右。分别参见马静华：《公安机关适用指定监视居住措施的实证分析—以一个省会城市为例》，载《法商研究》2015年第2期；谢小剑、赵斌良：《检察机关适用指定居所监视居住的实证分析—以 T 市检察机关为例》，载《海南大学学报》(人文社会科学版)2014年第5期。有鉴于此，首先，引导侦查人员树立正向选择的思维理路。实践中，当侦查人员认为犯罪嫌疑人需要采取限制人身自由的措施时，往往偏向于反向选择，从逮捕到监视居住再到取保候审，对此，应当引导侦查人员树立正确的思维理路，按照限制人身自由的强度，从取保候审到监视居住再到逮捕的正向顺位。其次，对“不羁押为原则，羁押为例外”加以明确规定。在强制措施中，将羁押作为例外规定是大多数法治国家的通行做法，这有助于批捕人员在审查逮捕时保持谨慎态度，形成规避逮捕泛化适用的潜意识。最后，建立羁押必要性审查评估体系。对于已经羁押的犯罪嫌疑人，应当按照案情、诉讼阶段以及个人状况的不同，建立相应的审查评估报告，分阶段对嫌疑人进行分值考核，并根据分值的达标情况，及时释放或者变更强制措施。

其二，固化证明标准的层次性观念。考察我国批捕标准的发展沿革，按照1979年《刑事诉讼法》的规定，批捕的标准为“对主要事实已经查清，可能判处徒刑以上刑罚的人犯，采取取保候审、监视居住等方法，尚不足以防止发生社会危害性，而有逮捕必要的，应即依法逮捕”，但该条规定的实践效果并不理想，实务部门普遍认为，有限的侦查期限内难以达到“查清主要犯罪事实”的要求，尤其是在疑难、复杂的案件之中。[注]王尚新、李寿伟：《〈关于修改刑事诉讼法的决定〉释解与适用》，人民法院出版社2012年版，第95页。为补足办案所需的时间，公安机关巧妙地借助了收容审查的方式达到了逮捕的效果，但因缺乏外部制约，且在期限、范围、管理等方面也存在着问题，时常出现侵犯公民合法权益的现象。在1997年《刑事诉讼法》修改时，立法机关充分考虑了1979年《刑事诉讼法》的实践效果和办案机关的需求，在废除收容审查的同时，将“主要事实已经查清”改为“有证据证明有犯罪事实”，降低了批捕的标准。此时，随着批捕标准的降低，批捕的“入口”变松，我国的批捕率呈现逐年上升的迹象，形成了羁押普遍化的司法景象。在2012年《刑事诉讼法》修改时，如前所述，主要是承继了1997年《刑事诉讼法》的规定，并对批捕的标准进行了细化与列举，整体来说，相对于1979年《刑事诉讼法》，批捕标准明显较低。但实践中，侦查人员、批捕人员出于诉讼阶段衔接的考虑，习惯性采用1979年《刑事诉讼法》中规定的批捕标准，在申请批捕前，业已完成案件的主体性侦查，导致批捕与侦查终结、提起公诉三阶段的证明标准混同，这既违背了人类认知的渐进性[注]当侦查人员申请逮捕时，案件尚处在侦查阶段，如果将批捕的标准与侦查终结、提起公诉的标准混同，在有限的时间内，侦查人员为达到该标准的要求，可能出现刑讯、胁迫、诱供等非法取证行为。，也与法律规定的层次性标准相悖。为此，应当固化侦查人员、批捕人员对于证明标准的层次性观念，正确理解批捕标准的具体适用。

其三， 推广审查逮捕诉讼化。批捕权具有司法权的属性，司法人员是否批捕的心证也理当来自于“两造对抗，居中裁判”的诉讼场域，但长期以来，我国传统的审查逮捕程序带有强烈的行政化意味，以单方审、案卷审和书面审为具体表征，而审查逮捕诉讼化能够实现庭审化、对审化和言词审化，[注]万毅：《审查逮捕程序的诉讼化改革》，载《四川法制报》2017年2月23日第5版。不失为提高批捕质量的有效路径。目前，诸多检察院已经展开了审查逮捕诉讼化的试点探索，并根据自身实践需要自发的摸索、总结，积累了丰富的实践经验，但由于缺乏正式的试点文件，[注]2016年，最高检发布了《“十三五”时期检察工作发展规划纲要》，其中明确提出“围绕审查逮捕向司法审查转型，探索建立诉讼式机制。”这是仅有的关于审查逮捕诉讼化的文件，但不能作为试点文件。各地形成了做法不一的“自治”局面，增加了同案不同处理的可能性，甚至出现个别案件选择性适用的情形。在此背景下，应当以试点决定的方式，在全国范围内推广逮捕程序的诉讼化，并对该程序的启动方式、参与人员、适用范围、举证责任以及救济方式等事项进行统一规定。

(三)完善值班律师制度

在现有的刑事诉讼语境中，侦辩双方具有天然的不对等性，侦查机关明显优越于犯罪嫌疑人，可以对辩方权利加以限制。在“捕诉合一”的模式下，批捕人员可能为了成功提起公诉，本能的向侦查人员发生倾斜，理解与包容实践中存在的不当侦查行为，加剧侦辩双方权力(利)失衡的状态。无疑，让辩护人介入案件能够维护犯罪嫌疑人的主体地位，限缩犯罪嫌疑人与侦查机关的实力差距。但资料显示，我国主要从事刑事辩护业务的律师约为5.2万多人，长期以来，刑事案件中律师辩护率只有30%左右，可以说，律师辩护率较低已经成为刑事辩护中的突出问题。[注]李万祥：《提高刑案辩护率 保障律师执业权》，http：//news.sina.com.cn/sf/news/fzrd/2017-10-31/doc-ifynhhay9635016.shtml，2018年8月15日访问。在此背景下，我国积极发展法律援助值班律师制度，并在2006年，司法部与联合国开发署共同在河南开展“法律援助值班律师”的项目试点。至今，“两高三部”已经通过司法解释的方式部分或全文的对值班律师制度加以规定[注]如：2014年8月发布的《关于在部分地区开展刑事案件速裁程序试点工作的办法》第4条、2016年10月发布并实施的《关于推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革的意见》第20条、2017年6月发布的《关于办理刑事案件严格排除非法证据若干问题的规定》第19条、2017年8月发布的《关于开展法律援助值班律师工作的意见》。，但在实践过程中却不尽人意，制约值班律师制度功能发挥的因素较多。当前，为保障“捕诉合一”模式下侦辩权力(利)趋向平衡，有必要完善值班律师制度。

其一，明确值班律师的定位。区别于辩护律师，值班律师的主要职责是提供法律帮助，即为犯罪嫌疑人解答法律咨询、转交申请材料、程序选择、提出定罪量刑建议等，类似于诉讼进程中的“咨询者”与“见证人”。同时，受限于司法解释的规定，值班律师不具备阅卷权、会见权、调查取证权等辩护律师应有的核心权利，值班律师也以被动型回应为主，缺乏对案件的实质性参与，实际的工作能力并没有得到施展。有鉴于此，可以将值班律师定位为辩护人的身份，并享有辩护人相应的权利，从而更好的实现侦辩对抗。

其二，提高值班律师的业务水平。如上所述，值班律师受职责所限，难以有效参与到具体案件之中，于是，必须直面的问题是：如何确保值班律师在有限的时间内依权限对案件作出相对全面的了解与判断，而保障值班律师的业务水平成为了关键的路径。但反观实践，据笔者实地调研发现，有两方面的不足之处，一是值班律师以青年律师为主要构成。在值班律师队伍中，鲜见具有一定办案年限的律师，多数为刚转正执业的青年律师，这些律师由于案源少、执业经验匮乏等原因，希望通过值班律师的平台，提高自身的知名度，并使自己得到锻炼的机会；二是尽管存在少量资历较为丰富的值班律师，但罕见以刑事案件作为自身执业的主要领域。作为律师行业时有所见的现象，即随着执业年限的上升，律师往往专注于某一领域，甚至是某一领域内的具体方向，尤其是享有知名度的律师，但值班律师制度并没有对律师的专注领域作出要求，导致值班律师中时常发现长期专注于行政或者民事案件的律师，出现“专业不对口”的问题。为此，比较稳妥方式是，至少应当限制青年律师担任值班律师的比例，并引导经验丰富的刑辩律师参与到重大、疑难、复杂的案件中，从而整体上提高值班律师的业务水平。

其三，保障值班律师的相关权利。目前，对于值班律师的权利研究主要是以如何保障犯罪嫌疑人权益为中心进行展开，而对于值班律师自身权益的维护有所忽略。从本位主义角度出发，保障值班律师的相关权利，有助于调动值班律师参与的积极性，进而提高法律帮助的质量。其中，容易受到关注的是值班律师的获利权。但在我国，考虑到值班律师具有公益的属性，各地是以补贴的方式加以发放，每日补贴的金额依据当地的经济发展水平在150元至200元之间，这种平均主义的做法不仅有损值班律师的积极性，而且比较来看，与律师正常的代理费相差甚远，也明显少于国外的值班律师付费。比如在澳大利亚的昆士兰州，作为值班律师的私人律师的薪酬为84澳元/小时(约430元/小时)。[注]郑自文：《澳大利亚法律援助制度的发展》，载贾午光主编：《国外境外法律援助制度新编》，中国方正出版社2010年版，第242页。因此，应当改变现有按日补贴的做法，提高补贴金额的基点，并根据办案的数量或者时间进行补贴。此外，还应当注重保障值班律师的名誉权、人身权等相关性权利。

(四)改变检察官绩效考评的权重

在检察系统内，绩效考评主要分为检察官绩效考核、部门纵向考核和检察院整体考核三类，其中，检察官绩效考核不仅直接关系到检察官自身的奖惩荣辱、职位待遇，而且也会对后两项考核产生间接影响，因此，绩效考核机制实际上对检察官的办案行为发挥着“指挥棒”的功能。在现有的“捕诉分离”模式下，绩效考评中有关公诉的考核指标带有浓厚的“重起诉，轻不起诉”色彩。根据笔者调研，以L县检察院为例，对于证据应审查而未审查、瑕疵证据未作出补正或合理解释、未及时监督案件补充侦查、未办理继续采取强制措施手续、未通知监护人或适格成年人到场等情形，扣2—10分；对于撤回起诉案件，没有及时处理决定、未依法封存未成年人犯罪记录和案件、认定事实有误或遗漏量刑情节导致法院变更罪名或量刑发生重大变化等情形，扣20分；对于不符合不起诉法定条件的案件作出不起诉决定的情形，扣45分。同时，结合2005年最高检颁布的《检察机关办理公诉案件考评办法(试行)》也能窥见,即普通刑事案件相对不起诉率不超过2%,超过以上比例,每超0.5%减1分。其中,不起诉决定被确认错误的,每错误不起诉1人减2分。[注]李建玲：《酌定不起诉制度适用考察》，载《国家检察官学院学报》2009年第4期。由此可见，不起诉的扣分制在绩效考核中占有极大的比例，而对于公诉人来说，只要法院没有判决无罪也就不会扣分，两相比较，作出不起诉决定的扣分风险明显大于作出起诉决定。

既然公诉阶段公诉人更倾向于提起公诉，那么，在“捕诉合一”模式下，批捕人员可能为了提高公诉的成功率，通过批捕限制犯罪嫌疑人的人身自由，从而减小侦查人员的取证阻力。即使案件移交公诉阶段，公诉人对侦查阶段的事实证据进行推翻，不免陷入自我否定的尴尬境地，也会对提起公诉造成不利影响。依此逻辑回溯，不科学的绩效考评是导致一系列问题的根源。有效的解决方案是改变检察官绩效考评的权重，增加“对于不符合起诉的条件或具备其他不应起诉的情形而起诉”这一考评项目，在该项目的扣分设置上，应当明显高于不符合不起诉法定条件而不起诉的情形，从而改变“重起诉，轻不起诉”的现状，引导检察官在捕诉环节中趋向客观公正。此外，捕诉主体同一化无疑对检察官的业务能力提出了更高要求，为避免捕诉办案中出现质量较低或者有瑕疵的问题，进而导致检察官的扣分，应当通过培训、模拟竞赛、相互交流等方式，建立刑事检察人才库，提高检察官的业务水平。

(五)强化检察官的内外部监督

检察官作为公权力的行权主体，对其办案活动进行监督，是不证自明的事实。在捕诉主体同一化的改革背景下，部分办案检察官实现了捕诉权力的叠加，相较以往，其滥用的空间及危害更大。为此，应当在原有监督的基础上，创新监督方式，强化内外部监督。

一是制定检察官惩戒委员会的实施细则。目前，在司法责任制的改革背景下，各省已经相继成立了检察官惩戒委员会，从设置的情况来看，由于检察院惩戒委员会只在省一级设立，与多数的检察院脱钩，保障了其裁决的中立性。但两高发布的《关于建立法官、检察官惩戒制度的意见(试行)》过于抽象，实践中，检察官惩戒委员会多表现为对检察官的威慑功能少有落地。为加强检察官惩戒委员会对于捕诉检察官的办案监督，应当制定具体的实施细则，就检察官惩戒委员会与检察院纪检监察部门的对接、人员构成的合理性[注]在各地实践中，检察官惩戒委员会的委员由专门委员和专家委员会构成，其中，专门委员是指有关机关的分管领导，专家委员会是指本地区资深的法学专家、审判及检察业务专家、律师代表。其中，专门委员反映出对委员的行政职务背景和数量的强调，弱化了惩戒委员会的专业性程度和建议功能，偏离了检察官惩戒委员会的设立初衷。参见葛琳：《检察官惩戒委员会的职能定位及其实现》，载《法学评论》2018年第2期。、启动条件、审议范围、议决方式、裁决救济等方面加以详细规定。

二是建立捕诉巡回检察。对于巡回检察制度的实践探索开始于2009年，当时，为适应行刑社会化的国际发展趋势，监狱机关面临着一系列改革，这也给检察院的监狱检察工作带来了挑战。在此背景下，检察官创新工作方式，建立巡回检察制度。随着探索的发展与成熟，巡回检察逐渐成为了检察院对外收集与传送信息的重要渠道，巡回检察的对象也不再仅限于监狱，还包括生态环境、基层治理以及职权范围内的机关或者单位。将捕诉人员纳入巡回检察的范围之内，建立捕诉巡回检察，一方面，通过巡回检察中监督人员与被监督人员均不固定的工作方式，既节约了司法资源，也有助于克服同体监督刚性不足的问题；另一方面，在“捕诉合一”模式下，被监督人员为同一检察官，提高了监督的连贯性，保障了监督的质效。值得提出的是，目前，巡回检察所在的检察院多为区、县级，检察院的级别不高，仅就捕诉巡回检察而言，应当是上级对下级的监督，县一级检察院不应设置捕诉巡回检察。

三是转变人民监督员的监督重心。溯源我国人民监督员制度，其设立的原初目的是为了监督检察院对于职务犯罪的侦查，但在监察体制改革之后，人民监督员的重点监督对象将不复存在，处于何去何从的茫然状态。无疑，人民监督员制度作为民众监督检察工作的直接方式，具有外部监督的性质，能够倒逼检察官客观公正办案。在捕诉主体同一化的背景下，办案检察官滥用捕诉权力的可能性随之增高，应当转变人民监督员的监督重心，对检察官的捕诉过程展开监督，这既契合了人民监督员制度的功能定位，又能确保既有经验继续发挥作用。[注]高一飞：《国家监察体制改革背景下人民监督员制度的出路》，载《中州学刊》2018年第2期。

五、进一步展望

如前文所述，从短期来看，“捕诉合一”模式能够提高诉讼效率、保障检察权威，但法学研究不仅要立足当下，更应当放眼未来。目前，从长远来看，“捕诉合一”模式能否持续保持良好的实践效果尚未可知。为此，笔者主张以实践效果的优劣为标准，即是否保障了犯罪嫌疑人的合法权益，同时也提高了追诉案件的质量。在考量西方经验的基础上，提出“检警一体化”或者“批捕权回归法院”两种未来方案。

(一)检警一体化

在大陆法系国家，鉴于公诉权是检察官的垄断性权力，而侦查权作为公诉权的下位性权力，理当服务于公诉权，因此，检警一体化是大陆法系国家刑事司法中的常见做法，检警关系表现为检察官领导、指挥司法警察开展侦查活动。在我国，对于检警一体化的学界论争始于上世纪末期，至今，学者们对于检警一体化的改革方向仍然各执一词，既有反对也有赞同。实践中，检察院为了加强控方实力，也作出了一定的突破与创新，例如在2001年，河南省周口市检察院成立了全国首家检察指导侦查室。目前，在“捕诉合一”模式下，检察院期望通过捕诉合力全面实现检察官引导侦查活动，避免出现侦诉脱节、追诉质量不高的现象。虽然与“领导、指挥”相比较，“引导”的表述更为委婉，没有体现出检警之间上命下从的关系，但对比以往封闭的侦查模式而言，这已经是很大的进步。另外，从程度上看，引导侦查明显处于我国以往侦查模式与检警一体化的折中状态，是继续前进实现检警一体化还是退一步回归以往“封闭作战”的侦查模式？笔者认为，“捕诉合一”模式的实效可以作为主要参考。如果在中国的司法语境中，“捕诉合一”模式的确能够取得了预期的实践效果，那么，检警一体化应当成为我国检警关系的改革方向；反之，检警一体化则不能引入我国的刑事司法实践。

(二)批捕权回归法院

按照《公民权利和政治权利国际公约》第9条第4款规定“任何因逮捕或拘禁被剥夺自由的人，有资格向法院提起诉讼，以便法院能不拖延地决定拘禁他是否合法以及如果拘禁不合法时命令予以释放”，该款作为审前羁押司法审查的国际法渊源，已被许多国家移植到本国司法制度之中。比如在英国，当警察认为符合逮捕情形时，需要向治安法官说明逮捕的合理根据，法官经审查确认后发放逮捕证。[注]宋世杰：《外国刑事诉讼法比较研究》，中国法制出版社2006年版，第396页。又如在日本，如果检察官认为有羁押必要性，应当在规定时间内(至迟不超过72小时)向法官提出申请，法官需要在犯罪嫌疑人在场的情形下，经过实质性审查，作出是否签发逮捕令决定。[注][日]松尾浩也：《日本刑事诉讼法(上卷)》，丁相顺，张凌译，中国人民大学出版社2005年版，第108—109页。可以说，审前羁押需要法官进行审查和授权，这已成为两大法系刑事法治的基本共识。在我国，按照《刑事诉讼法》的规定，虽然批准(决定)逮捕的主体具有二元化，但法院决定逮捕的案件范围有限，实践中，基本是由检察院负责批捕。然而，长期以来，检察院的批捕存在质量较低、比例过高的问题，为此，不少学者呼吁应当效仿域外做法，将检察院的批捕权回归法院。值得肯定的是，从审查主体的中立性来看，法院确实优于检察院，由法院掌握批捕权很有可能会对现状有所改善。但根据前述，当前，随着监察体制的改革，检察院的关键性权力已经转隶，如果再对批捕权进行转隶，势必会降低检察院的权威，影响其他检察业务的开展。笔者认为，比较妥当的方式是，以“捕诉合一”模式为契机，依据“捕诉合一”模式的实效，如果确实达到了预期效果，这也就表示“捕诉合一”模式的确是改变现状的良方妙药，那么，批捕权回归法院也就不具有现实意义；反之，批捕权应当回归法院，批准(决定)逮捕的主体由二元化走向一元化。