我国高校章程标准化的探索

王 珏，颜 鹰

（中国计量大学 标准化学院，杭州 310018）

1 我国高校章程制定现状

高校章程，是指由高校权力机构制定的，上承国家教育政策或法律法规，下启高校内部管理的具有一定法律效力的治校总纲。[1]随着教育体制改革的不断发展，高校章程建设也逐渐引起学校、专家和学者的高度关注和重视。在《国家教育事业“十二五“规划》中，明确提到要加强高等学校章程建设，明确学校的基本定位、服务面向、治理结构、基本管理制度、保障高等学校依法自主办学，并提出到2015年，高等学校要完成“一校一章程”的目标。[2]2011年以来我国高校章程建设已经有了很大突破和进展，北京师范大学、北京工业大学、吉林大学、黑龙江大学等二十余所高校已经制定并开始实施章程。2013年中国人民大学、东南大学、东华大学、上海外国语大学、武汉理工大学和华中师范大学等六所高校获得了教育部颁发的高等学校章程核准书。但从章程的文本建设来看，纵观已公布的六所高校章程文本内容，呈现出文本水平参差不齐的现状，且不同程度存在形式雷同、内容空泛，缺乏可操作性，未彰显高校精神和特点等问题，这也是备受公众诟病的地方所在。[3]

科学规范、运行有效的高校章程不仅能使大学秩序井然，而且能激发高校内部活力，提高教学质量，创造百花齐放的学术氛围，对于我国高等教育的改革发展具有重大意义和深远影响。目前我国高校章程建设工作仍处于探索发展阶段，还需在实践中进一步丰富和完善。

1.1 我国高校章程的法律地位及性质

高校章程是高校设立和运作的前提与基础，是高校对外进行法人活动合法化的保障，是高校进行内部法人治理的合理限度，是保障高校及其利益相关者权利的合法性规则。[4]高校章程是高校内部的最高规范，是制定其他校内规章制度的基础和依据，其他校内规章制度是高校章程的细化和具体化。凡是法律有规定的，高校章程决不能与法律相冲突；凡是法律没有规定的，在符合学校实际情况以及高校发展趋势的前提下，高校章程一定要符合法律的精神和原则。作为连接高校外部法律法规和高校内部规章制度的中间环节，高校章程依法制定并依法实施，应该具有法的基本特性，包括规范性、权威性、强制性等。[5]

1.2 我国高校章程的制定主体

通过对我国学者们现有观点的总结，目前高校章程制定主体包括以下三类：第一，举办者。我国部分学者认为学校的举办者就是章程的制定主体，章程的内容即学校举办者意志的体现[6]。高校的举办者，是指依法举办高校的政府、组织和个人，它包括各级人民政府、具有法人资格的企业、事业组织、社会团体及其他组织和公民个人。[7]第二，办学者。办学者即是章程的制定主体，这是被大众普遍接受的观点。我国理论界许多学者都认为大学章程应由学校及其他教育机构自行拟定。[8]高校章程应体现高校法人的组织意志，由各高校最高权力机构制定并通过。纵览已制定出大学章程的我国各高校，其章程制定主体绝大部分均为学校自身。[9]第三，制定主体混合说。持这种观点的学者认为高校章程的制定是由办学者和举办者及利益相关者一起完成的，即制定主体为办学主体与客体相结合，办学主体包括学校及其他各类教育机构，客体包括政府以及其他利益相关者。[9]理想的大学章程应既能体现国家办学的意志, 又能体现高校办学的内在规律, 是政府、社会和高校责、权、利的统一。[10]

1.3 我国高校章程的制定原则

针对我国高校章程的制定原则，我国学者已经做了大量的研究和探讨。胡莉芳指出我国大学章程的制定应坚持四个原则：既要继承历史，又要反映大学办学理论和实践的创新；既要为学校发展提供保障，又要对学校进行约束和节制；体现办学理念，弘扬办学特色；鼓励全校师生的参与。[11]高俊杰认为大学章程制定和实施的基本原则包括权益保障原则、大学自治原则、合法性原则和实事求是原则。[12]李志刚和刘成杰指出高校章程制定中的原则包括政校分开、管办分离原则，办学自主权原则，决策权、执行权和监督权的制约与协调原则，以及兼顾学校、教师和学生三方利益原则。[13]

1.4 我国高校章程的制定程序

各高校新章程的制定程序应包括：成立章程起草小组，形成草案，征求意见，教职工代表大会讨论，校长办公会审议，党委会审定，报送教育部门核准后予以公布等。[9]具体来说，即首先成立大学章程起草领导小组，小组成员由校领导、专家学者、教职工代表、学生代表，以及其他相关利益主体组成；其次，在深入调查研究的基础上形成章程草案，并向全校公开，征求社会各界的意见后对不足之处进行调整；再次，修改后的草案提交教职工代表大会讨论，通过后交由校长办公室审议和学校党委会审定；最后，形成章程核准稿并交由教育行政主管部门核准，通过后正式公布实施。[14]

1.5 我国高校章程的基本要素

大学章程的法定内容包括：学校名称校址，办学宗旨，办学规模，学科门类的设置，教育形式，内部管理体制，经费来源、财产和财务制度，举办者与学校之间的权利义务，学校的分立、合并及终止事由，教师和学生的权利义务及其保障救济机制，社会监督机制，章程修改程序等。原则上，任何大学章程均应对这些内容进行规范，否则，缺失法定内容会使章程归于无效。[15]

2 我国高校章程的对比研究

2.1 篇幅与结构比较

根据《高等学校章程制定暂行办法》，章程是高等学校依法自主办学、实施管理和履行公共职能的基本准则。高等学校应当以章程为依据，制定内部管理制度及规范性文件、实施办学和管理活动、开展社会合作。高校章程的结构与篇幅，可以从侧面反映章程内容的制定情况，为此本文选取以下10所高校进行了对比（见表1）。

表1 我国10所高校章程结构及篇幅概述表

高校名称 章节数目 顺序及内容兰州大学 10章87条序言；总则；举办者与学校；管理体制与组织机构；教学科研机构；教职员工；学生；资产、经费、后勤；对外联系；校训、校徽、校旗、校歌、校庆日；附则。同济大学 7章88条 总则；教职员工和学生；组织与机构； 经费、资产与后勤；外部关系；学校标识； 附则。中南财经政法大学 8章3节80条 序言；总则；组织机构；教学、科研与社会服务；教师与其他教育工作者；学生；经费、资产与财务管理；标识与校庆日；附则。

经统计比较发现：从篇幅上，10所高校章程共计85章754条，平均每份章程有8.5章75.4条，其中兰州大学的章数最多，有10章，南京大学的条数最多，有92条，而清华大学的章条数都最少，只有7章45条。章程根据内容需要，可以分编、章、节、条、款、项、目，从结构上看，10所高校中采用“章、条”结构的有5所，分别为清华大学、北京大学、上海交通大学、兰州大学和同济大学；采用“章、节、条”结构的也有5所，包括复旦大学、南京大学、浙江大学、中央美术学院和中南财经政法大学。从内容上看，都符合《高等学校章程制定暂行办法》的规定，载有内部管理体制、教职工和学生的权利义务、学校与社会、资产和财务管理、监督机制、学校标识等内容。

2.2 具体内容比较——以“学生权利”为例

（1）条款位置

10所高校中，大部分将“学生权利”一项置于“学生”总的章节中，并细分了学生的定义、对学生的分类、学生在校的义务等内容；部分高校将“学生权利”划分在“人员”“教师与学生”或“学生与校友”等章节中的“学生”条例内。

（2）条款数目

除清华大学只有1条外，大部分高校对“学生权利”细分为10条左右，基本不会少于5条或多于15条。

（3）条款内容

相似性——在高校章程中基本都规定的学生权利有：对学校资源使用、证书获取、奖助学金申请、课程选择、校园及社会实践活动、申辩与申诉权等。

差异性——本质差异不大，只是在划分及明确表述方面有些许差异。如大部分高校会在学生权利中明确指出学生可以获得学校提供的就业创业指导和服务，而个别学校则认为本应如此，不会再特意提出；再如学生参与学校管理的权利，大部分学校只指出学生可以参与学校民主管理，但也有少部分学校明确提出，学生对学校工作有知情权、参与权、表达权、监督权。

（4）简要分析

此10所高校在章程中对赋予学生的权利上，实质的内容基本相似，只不过在细则划分、具体权利描述等方面不尽相同，但基本上学生还是享有章程中某些没有明确提出的权利（如就业指导）。为了让类似“学生权利”的章节内容更加清晰明了、表述规范，本着简化、统一、协调和优化的原则，可将相关章节内容的书写模板化、标准化，在此基础上，再结合学校自身办学特色，增加一些与众不同、别有风味的内容，最终使高校章程集系统性、实用性、可操作性和独特性于一身，从而推动完善中国特色现代大学制度，促进高校依法治校、科学发展。

3 推动高校章程标准化的建议

3.1 高校章程标准化的内涵

通过对高校章程内容的分析我们可以看出，高校基本都是以《高等学校章程制定暂行办法》为参考依据，将其中规定的主要内容编写进本校章程中，虽然顺序与结构不尽相同，但在内容上都是大同小异。据此，很多学者认为高校章程内容的趋同性和标准化，是造成目前我国高校章程内容的“千校一面”的主要原因。然而，笔者认为更重要的原因应该是标准化缺失和创新性不足：一方面，高校章程缺乏规范化、模板化，部分必要内容不够明确、具体，甚至少有表述；另一方面，多数高校结合学校实际的创设性规定不多，体现办学特色的内容不足。即该标准化的部分不够规范，该特色化的地方没有创新，以致对高校章程进行比较时，雾里看花，千篇一律。

将高校章程标准化并不是抹杀高校特色与创新，而是解决一些问题的有效途径，比如标准化可使章程更具可操作性，使相关利益方的权利和义务更加明确，使章程的对比、研究和监督更加便利等。同时，在法律框架下，高校有构建章程内容的自由，而除法定内容外，高校也可根据发展需要和办学特色适当增加章程内容。对于不同类型院校而言，其办学使命、办学目标、办学历史、教育理念、文化传统等不完全相同，这些都应该在高校章程中得以体现。因此，高校应当也可以使章程做到既清晰明确、规范标准，又特色鲜明、不拘一格。

3.2 高校章程标准化的方法

高校章程标准化，并不是将高校章程的内容完全统一，而是使《高等学校章程制定暂行办法》的规定更加细致和具体化。通过对比多所高校的高校章程我们不难发现，9章左右的内容基本归为以下几点：开篇序言，首章总则，学校基本信息大多在倒数第二章，附则在最后一章，中间章节则分别介绍了学校人员（包括教职员工、学生、校领导等）享有的权利、职责与义务，学校组织机构（包括学术机构、教学科研组织等）的组成与功能，学校治理机制（包括领导机制、财务管理等）的管理执行等内容。虽然都是结合高校各自的办学特色与办学宗旨制定的，但章程的总体内容是相似的，所以笔者认为，我们完全可以将高校章程的章节要求标准化，即明文规定每一章的设置，将其拟定为标准，如：序言；第一章总则；第二章办学宗旨与理念；第三章办学主体；第四章人员等。

3.3 高校章程的标准化与个性化

标准化模板并不会使高校章程过于刻板化，反而给章程的制定编写及后期修改工作带来可遵循的程序。同时，高校作为我国的人才培养学府，需要遵循的监管机制大多是相似的，有关部门对高校责任与义务的审查落实需考核的内容也是相近的，而高校章程作为大学里的“宪法”，若以标准的模板去编写，对后续的监管也将起到重要作用。此外，高校章程标准化对于专家学者们进行章程建设的研究也能起到便利作用，对这方面有关注的师生也可以直接找到该高校的特色条例而非全部参考。需要注意的是，高校章程标准化绝不意味着章程内容的如出一辙，而是要求在标准化的基础上追求特色化，不同高校有其不同的大学使命、办学特色和核心教育理念，现代高校章程应当体现不同大学的个性与特色，也是对大学的办学理念、办学目标、实际运行与管理做法、文化传统等基本问题的提炼与升华。[3]

4 结语

我国高校章程建设是一项纷繁复杂的系统工程，不仅需要完备的国家教育法律法规作为章程实施及监管的有力保障，还需要现代大学制度、合理的高校内部治理结构、多方监督机制等作为支撑，从而得以在政府宏观调控下，推动高校面向社会，依法自主办学，实行民主管理。从章程的制定上来说，标准化既是保证章程文本准确、简洁、规范，条文内容明确、具体、有可操作性的重要技术基础，也是促进高校章程建设进一步发展，彰显现代大学精神和学校办学特色的重要推动力。目前我国的高校章程标准化建设尚处于起步探索阶段，还需要相关专家学者的进一步研究，在此，希望笔者的拙见能提供一点启发。