加强事业单位全面预算绩效管理的思考

张海鹏

关键字：事业单位；全面预算；绩效管理

伴随内部控制改革的不断深入，预算绩效管理逐渐成为事业单位实施内控的有效途径之一。2018年印发的《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34号）对全面实施预算绩效管理进行了统筹谋划和顶层设计，事业单位长期以来现行的预算管理模式和运行机制面临着新的挑战。事业单位必须转变管理理念，从运行成本、管理效率、履职效能、社会效应等各方面统筹考虑资产和业务活动，不断提高单位整体绩效水平和资金使用效率。同时，主管部门在后期实践应用中，还需不断完善整合预算体制，制定行之有效的预算绩效管理办法，保证事业单位将预算绩效管理工作落实到位。

一、全面实施预算绩效管理势在必行

（一）是顺应财政体制改革的必然举措

建立健全规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，使绩效管理贯穿于预算编制、执行、监督全过程，可以帮助财政部门实时了解、监控财政资金使用情况，符合现代公共财政的发展趋势，有助于建立廉洁、高效、公正的国家财政管理体系。

（二）是充分发挥财政资金使用效率的必然要求

当前我国经济结构和发展方式发生了巨大转变，经济已由单一高速增长转向高质量发展。国家统计局数据分析显示，未来财政收入增速将进一步放缓，公共预算支出仍将保持中高位增长，财政收支矛盾进一步加剧。因此，建立健全全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，强化效益产出的绩效目标考核和绩效评价，有利于事业单位将本单位职能和事业发展规划与财政支出紧密结合。通过追踪问责机制的引入，迫使事业单位主动压缩发展前景弱、预期绩效较差的支出项目，从而有效提高财政资源有效配置和使用效益。

（三）是实现预算科学化精细化的有效措施

2015年，新实施的《预算法》提出预算遵循绩效原则，随后国家相关部委先后印发了《关于落实<中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见>的通知》（财预〔2018〕167号）、《农业农村部预算绩效管理实施办法》（农办计财〔2019〕32号）等具体实施意见和办法，要求行政事业单位全面实施预算绩效管理，这直接影响到单位下一阶段的预算分配。基层事业单位只有遵循新预算法要求，加强预算绩效管理，紧密联系预算管理各个环节，完善管理流程，实行量化考核，才能逐步提升单位整体工作效率和预算执行进度。

二、全面实施绩效管理面临的挑战

（一）预算绩效管理执行有待深入

中央部门预算自2016年起实行中期财政规划，明确规定绩效目标作为部门预算安排的重要依据之一，要求所有财政项目均需编制中长期和年度绩效目标，未设定绩效目标的项目支出，均不得纳入项目库管理，也不得申请部门预算资金。但在实际执行中，很多单位对绩效管理认识有限，无法将预算管理与绩效管理有效结合起来，“重投入轻管理，重支出轻绩效”等思想尚未转变，使得预算绩效管理成为一种形式大于内容的管理。编制部门预算时仍敷衍了事，存在年度绩效目标高于中期规划目标、绩效目标与相关的支出内容及效果不匹配、绩效指标表述不清等现象。不仅如此，由于事业单位缺少预算绩效管理经验，预算编制中个别项目存在“拍脑袋决策”现象。事前绩效评估未进行充分论证，只是在往年预算基础上进行增减，因预算编制不够科学合理，导致预算执行率难以按计划完成。

（二）预算绩效管理质量水平有待提高

事业单位的绩效管理运行不够顺畅，流于形式，认为预算绩效管理单纯是财务部门的工作。财务、业务部门各管一段，形成“九龙治水”局面，未能形成预算绩效管理合力。预算执行环节，对实际情况掌握不够深入，对预算执行绩效缺乏有效的监控手段。另外，事业单位在编报预算时可参考借鉴的绩效指标体系选择空间有限，预算指标不够细化和量化，目前还没有一套指导不同行业、不同领域、不同项目的指标体系。单位在绩效自评环节工作质量不高，总结经验时谈成效多，少谈或不谈存在的问题，自评与外部评价结果存在较大差距。

（三）预算绩效管理机制有待健全

当前预算绩效管理基础工作仍较薄弱，指标体系、信息手段、人员队伍、专业绩效评价机构相对滞后。绩效结果应用环节缺乏刚性约束，不少项目一评了之，随后束之高阁，绩效运行监控、绩效评估和激励约束机制不健全，绩效评价结果仅与预算资金安排挂钩，预算绩效管理的支撑保障作用不强。

三、落实全面预算绩效管理的思考

（一）转变观念，提高预算绩效管理的重视和认识

加大政策宣传，树立“花钱必问效，无效必问责”的理念，硬化预算绩效责任约束，节约活动成本，盘活存量资金，优化配置资源。事业单位作为财政资金支出的执行者，单位负责人和承担项目支出管理的相关人员，应及时转变观念，树立全新的、对效益负责的绩效意识，具备为财政资金效益承担责任的担当。单位内部基于预算绩效管理视角，适时组织财务部门和业务部门相关人员参加预算绩效管理知识学习和管理技能培训。在预算编制阶段，要以绩效管理为主线，合理安排资金支出计划，细化绩效指标，将绩效管理深入融合到预算收支管理中。

（二）不断完善预算编制决策评价机制

事业单位预算指标的精细化和量化，对预算绩效管理有着很大影响。事业单位预算编制中，要不断强化决策评价机制，明确单位整体发展目标和规划，以绩效评价为指导，全面分析项目立项依据、实施方案可行性，确保项目预算评估结果的可行性、全面性和系统性，提升预算编制的科学性、规范性，从而减轻绩效管理工作的压力。

（三）建立监督问责制，实现评价结果有效运用

首先，预算评审部门适时组织开展事前绩效评估，加大重大政策和项目预算审核，将政策研究、方案论证、行政决策等过程作为申请预算项目入库的重要环节。强化立项的严肃性和科学性，从预算管理源头，实现预算申请与绩效管理有机相容。其次，开展事中预算执行绩效监控。在预算执行过程中，通过采取项目跟踪、数据核查和实地调研等方式，对绩效目标的实现程度、预算执行进行“双监控”，当发现绩效目标有偏离时，要分析原因，采取有针对性的措施予以纠正。再次，加强事后绩效评价，尤其对重大政策、项目绩效出现的严重问题，及时督促落实整改，降低财政资金运行成本。逐步推进绩效信息公开，接受社会各界监督。

（四）科学设置绩效指标和参考标准

事业单位在实施预算绩效管理工作中，要围绕本单位中心工作任务，明确实施周期及阶段性绩效目标，提出符合实际情况的项目预期产出、成本和效果。依托以前年度支出数据分析，合理制定规范完整的绩效指标，定量指标并尽可能量化，定性指标也应当具有可衡量性。作为管理部门，当务之急应尽快完善绩效管理制度，建立更专业的绩效评价人才队伍。及时收集各类绩效评价及管理数据，逐步建立和完善本部门不同行业不同领域的绩效评价指标参考体系。

综上所述，全面实施预算绩效管理是我国财政管理工作中的一项重要内容，也是单位内部控制有效途径之一。事业单位在开展预算绩效管理活动中，应从实际出发，结合自身业务特点，制定与之相适宜的对策与方法，实现对预算绩效的高效管理。