司法改革视域下我国“限权法官”制度的构建

陈远治

厦门市思明区人民法院民二庭，福建 厦门 361000

随着司法责任制、法官员额制等司法改革制的推行，法官助理制度作为司法人员分类管理制度重要的配套制度，开始逐步在全国范围内铺开。相比员额制法官的专业化、职业化、精英化的设计路线，法官助理的配套改革还处于探索和摸索的状态。

一、队伍现状——基层法官助理人员沉积与岗位重叠

(一)人员沉积现象。相比改革初期部分人员不愿意入额的现象，随着综合司法改革对员额法官各项保障的逐渐落实，员额制对于法院内部人员具有较大吸引力。1.相对人数的沉积。在统一划线比例下，大部分基层法院的青年干警被排除在员额之外。X市S区法院现有在编干警205名，入额法官90名，占在编干警比例为43.9%，全院法官助理53人，占全院人员的25.85%，人员沉积较大。2.年龄和学历的沉积。S区法院35岁至40岁法官助理18人，25岁至30岁助理17人，71.7%的法官助理年龄在30岁以上，并且与员额法官中30-40岁年龄层(40人)严重重叠。如果消化现有的30岁以上的法官助理，需要等到现有员额法官中的40岁以上法官全部退休，跨度将近20年，员额更替周期长。法官助理的文化层次中研究生为27人，占比50.9%，进入法院平均年限已超过8年，学历沉积现象同样严重。

(二)工作岗位的重叠。审判团队运作模式中存在法官助理的岗位重叠，降低司法效力的现象。1.岗位重叠性。司法改革文件中明确规定将审查诉讼材料、归纳诉讼争议焦点、组织庭前证据交换等事务性工作交由法官助理来处理。但由于我国没有明确的由程序法规制的审前程序，诉讼程序运行缺乏安定性和稳定性的制度安排[1]，故实践中法官助理辅助工作与法官工作存在重叠。例如单独分离出庭前质证与调解，不符合诉讼便利的要求；同一时间段分段进行则导致简单庭审被割裂化、复杂化，承办法官不愿意。2.法官助理岗位变动性。一方面由于法官助理的稀缺，员额法官与法官助理配比甚至达到6：1，法官助理不再是固定跟某一法官，助理的流动性增大，另一方面部分法院将积压的法官助理发送至无员额限制的其他岗位作为诉前调解员或执行员，不利于青年干警业务成长。

(三)队伍不稳定性因素增加。法官职业化改革后我们要面临的首要问题就是法官助理中精英人员的大量流失。[2]1.队伍数量流失。在现有案多人少的情况下，大部分法院只能从解决现实角度为首，将所有额度全部用满。S区法院2016-2018年三年退休员额法官人数仅为4人，而排队的年轻法官助理为53人，员额进出比例差距明显。部分法官助理由于上升渠道狭窄，职业前景不明朗等因素，开始寻求其他发展机会。S区法院2014-2017年陆续有10余人离开法院进入政府等其他行政体系。2.新进人员质量下降。2017年，海南、湖北、江苏、广西、黑龙江等多地的法院系统法官助理的招聘报名均未达到开考比例或无人报考[3]，被取消招录计划，法官助理职位面临招人难的尴尬境地；即使是已经招录到位的，考生院校质量也呈现下降的趋势，以S区法院为例，2014年以前进院的公务员大部分为985或211院校的本科及研究生，而近三年来录取的公务员所属院校质量直线下降，未来法官后备力量堪忧。

二、制度之鉴——助理审判员与台湾候补法官的分析

法官养成系一个规范化、职业化的技术培养体系，但现有的法官助理比其他法律共同体更快遭遇到了职业的“天花板”，成为制约制度改革顺利推进的“拦路虎”。我国原有的助理审判员制度和台湾的候补法官制度正是这一精神的贯彻。

(一)助理审判员制度的相对合理性

2001年《法官法》第二条规定明确规定助理审判员属于法官序列，助理审判员制度作为原有书记员向审判员过渡制度具有相应的合理性，在不占用全国审判人员名额的前提下，让助理审判员“临时代行审判员职务”，享有相对独立、完整的审判权，给予了大量青年干警职业的尊荣感，也让其在尽可能多的司法实践中锤炼自己的职业能力，为审判员提供了优良的储备力量，弥补了书记员与独任审判员之间的人员过渡和制度空白。

(二)台湾候补法官制度的借鉴意义

我国台湾地区专门设置了候补法官及试署法官制度作为法官后备队伍培养。台湾地区《法官法》第2条规定：“本法所称法官，指下列各款人员：一、司法院大法官。二、公务员惩戒委员会委员。三、各法院法官。前项第三款所称之法官，除有特别规定外，包括试署法官、候补法官。”台湾地区法官在正式担任法官之前，给予编制内的法官后备力量赋予5年的候补法官资质，5年到期考核候补法官服务成绩项目包括学识能力、敬业精神、裁判品质、品德操守及身心健康情形，转为1年的试署法官，试用期考核完毕成为正式的审判法官。台湾地区候补法官制度从本质上区分了临时性司法辅助人员与法官后备队伍的不同，重点考虑法官后备队伍的能力提升，赋予候补法官有限制的审判权，让其分享审判的自主权，并且根据年限的增长，给予候补法官的审判权予以调整，充分调动了候补法官的积极性。

三、完善之路——我国限权法官制度的构建

在员额制比例无法大规模调整的基础上，有条件、分层次地赋予法官助理“限权法官”的自主性，不仅有利于降低岗位重叠性而导致的效率低下，而且有利于充分调动法官助理的工作积极性，进一步推动我国法官职业化的进程。

(一)限权来源。庞大的法官助理群体区分为“限权法官”及法官助手两种类型。“限权法官”的来源包括原有未入额法官、助理审判员及3年以上法官助理，此部分人员工作年限长，专业化程度高，应给与更多自主性，其未入额不能独立办理案件，但可允许其有限范围内的审判权。另一个类别是法官助手，包含未到3年的法官助理、或未到年限的编制内书记员转任的法官助理及刚加入法院的法官助理，其工作内容主要为现有的司法辅助工作，积累司法工作经验与技能。

(二)限权范围。“限权法官”的限权范围可借鉴台湾候补法官制度的限权范围，主要承办以下案件：1.小额简易案件。随着我国繁简分流制度的改革，一些刑事简易程序、民事小额诉讼程序案件，民事简易案件(例如金融案件)，这些案件或标的低，或案情简单，属于“限权法官”能力范围内，可纳入限权范围。2.陪席法官制度。普通案件中借鉴台湾“陪席法官”制度，限权法官可作为合议庭的成员，参与案件的庭审、合议过程。3.其他复杂审前程序及事项。一些独立性较强的审判辅助事项如独立保全制度、诉前调解制度应当交可交由限权法官处理，但应给与相应的独立性。审判庭按照完整审判权、限制审判权和纯审判辅助事务分别将职责配置给员额法官、法官助理和书记员。[4]

(三)限权递进制。建立法官助理的递进及阶梯办案范围，借鉴台湾地区逐年放开审判权的做法，赋予限权法官更大范围的审判权，例如刑事案件，台湾地区规定储备法官前两年可办理除少年案件以外的裁定案件，第三年起可增加办理独任办理刑事诉讼法第三百七十六条第一款、第二款所列之罪之案件，呈现逐步开放的状态。同样的，满足一定时限的法官助手自然转为限权法官，也是递进制的一种体现。递进制的限权法官制度既符合客观规律，也有利于满足限权法官循序渐进的自我实现需求。

(四)配套措施。文书落款中应给与限权法官落款权，限权案件庭审中保证其主审法官的位置，陪席的合议庭案件应给与合议庭陪审的作用。在赋予限制审判权的同时，还应当赋予限权法官更多法院事务的参与权，在专业法官会议中给予限权法官发言、讨论的权利，在发言顺序上可以采用限权法官先发言，员额法官再发表意见的程序安排，给予限权法官更多的表达机会。

法官精英化是司法改革的必由之路，司法改革的阵痛亦不可避免，拓宽法官助理自我尊重和自我实现途径成为挖掘法官助理潜力的重要方式，积极构建具有中国特色的“限权法官”制度，将进一步赋予法官助理更多的自主权，有利于司法改革的全面深入推进。