新型城镇化过程中加快农业人口转移的建议

任 健

中共平凉市委党校，甘肃 平凉 744000

一、新型城镇化建设提出的背景

改革开放以来，在社会主义现代化建设过程中，我国积极探索具有中国特色的城镇化道路，城镇化建设取得了举世瞩目的成就，城镇化水平显著提高，带动经济发展的作用日益增强。然而，城镇化的快速推进过程中也出现了一系列问题，推进城镇化健康、持续发展任重而道远。随着社会的不断发展，在新的科学发展理念指导下，我党又积极寻求具有中国特色的新型城镇化道路，以推进我国城镇化健康发展。2007年5月提出“走新型城镇化道路”，党的十八届三中全会明确要求，坚持走中国特色新型城镇化道路。后来李克强总理又强调，“推进新型城镇化，就是要以人为核心，以质量为关键，以改革为动力，使城镇真正成为人们的安居之处、乐业之地。”2013年中央城镇化工作会议指出，要以人为本，推进以人为核心的城镇化，提高城镇人口素质和居民生活质量，把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务。2014年3月，《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》中指出，有序推进农业转移人口市民化，优化城镇化布局和形态，提高城市可持续发展能力，推动城乡发展一体化。2015年政府工作报告指出，要坚持以人为核心，以解决三个1亿人问题为着力点，发挥好城镇化对现代化的支撑作用，推进新型城镇化取得新突破。2015年中央经济工作会议指出，推进城镇化，要更加注重以人为核心。

二、新型城镇化过程中农业人口转移存在的问题

当前我国积极推进新型城镇化，为了切实提高城镇化质量，解决广大农民最关心的切身利益，出台了各项政策，建立健全了相关的农业人口转移的体制机制。然而，目前在这过程中仍存在许多问题，主要表现在以下几个方面。

（一）人口城镇化滞后于土地城镇化

目前中国特色新型城镇化建设过程中，普遍存在通过扩张用地带动城镇发展的现象，城镇扩张占用土地的速度远高于吸纳人口的速度。只注重城镇建成区规模快速扩张，过度关注速度和规模，而忽视了质量和内涵，人口城镇化率滞后于土地城镇化率，忽视城镇人口规模的集聚，表现为圈地拓城，“摊大饼式”外延扩张，脱离实际建设宽马路、大广场、新城新区等占地过多；土地财政成为城建财源的主要渠道。而且，随着城镇化的快速推进，农村人口是越来越少了，但是农村建设用地总量却不但没有减少反而不断增加，这就说明土地城镇化速度明显超过人口城镇化速度。有不少的城市由于大搞城市扩建，建设新城区，出现了有城无主的“空城”“鬼城”，大片的高楼林立，却无人居住，夜间黑暗一片，灯火稀少。据统计，2000年至2010年，全国城镇建成区面积扩张64.45%，而城镇人口仅增长45.9%，表明我国人口城镇化率滞后于土地城镇化率18.55个百分点，即土地城镇化远高于城镇人口的增长速度。1990-2000年，土地城镇化速度是人口城镇化速度的1.71倍；2000-2010年，这一指标上升到1.85倍。人均耕地面积由10多年前1.58亩减少到目前的1.38亩，仅为世界平均水平的一半。这就是说，进入21世纪以来，我国城镇建成区面积扩张了近50%，而人口城镇化率只增加了16.38%。由此看出，土地城镇化速度明显快于人口城镇化速度，这严重影响城镇化质量的提升。

（二）城市内部新二元结构凸显

目前中国城镇化是一种典型的不完全城镇化。这种不完全性主要体现在：大量农业转移人口虽然常住在城镇，形式上算是城镇居民，但实际上，他们却没有享受到城镇的各项基本公共服务和社会保障福利。因此，他们并没有真正融入城市，仍然处于城市体制之外，处于非城非农的尴尬境地，其生活和消费方式仍保留着农民的习惯和特征，市民化程度很低。从外来农民工市民化情况来看，这些外出农民工主要在城镇地区工作和居住，他们虽然被统计为城镇人口，但在基本公共服务和社会保障，如就业、子女教育、住房等方面仍难以享受城镇居民同等待遇。就本地的农民，即各城市郊区就地转化的农转非居民以及城镇扩区后存在的大量农民，其大部分都没有实现市民化。特别是，行政区划调整（大量的撤乡并镇、撤县变区）、城镇辖区面积扩大导致城镇人口统计“虚高”。

（三）农业转移人口市民化的成本高昂

当前，我国城镇化正处于快速推进阶段，由于经济快速发展导致对劳动力需求的增加，使得大量农村剩余劳动力转移到了城市。此外，由于城市扩建使得大量城郊农民就地城镇化，转为城镇人口。虽然这些农业人口转移到了城镇，但是他们没有享受到和城镇居民同等的待遇，还未成为真正的城镇居民。要使他们成为真正的城镇居民就必须使他们市民化。然而，要解决市民化问题，即为农业转移人口提供各项福利待遇，均等化的公共服务，社会保障和基础设施新、扩建，公用事业、住房等方面的新增需求，满足和维持这些需求，需要投入大量的资金。因此，较高的市民化成本不仅给政府带来一定的财政压力，而且给大部分农业转移人口带来难以承受的经济压力，严重阻碍了市民化进程，中国特色新型城镇化建设的顺利推进举步维艰。

（四）农业转移人口缺乏稳定的就业机会

目前我国在推进中国特色新型城镇化建设的过程中，大多数农业转移人口虽然进入了城镇，在城镇生活，但由于自身以及外界的原因，他们还没有享受到城镇公平、平等的就业机会。他们在城镇生产、生活和消费，但是他们似乎还没有融入到其所在的城镇。因为在他们所生活的城镇，各种人才资源都积聚在一起，他们随时都有可能被淘汰，丧失其工作机会，这就使得他们没有稳定的就业机会。而且在快节奏的城镇，竞争非常激烈，不可能很容易就能找到一份稳定的工作，而这时候政府没有保障他们就业的体制机制，也没有良好的创业和就业环境，就算有好的创业环境，也没有资金条件，因为创业也需要一定的资本支撑。那么，在这种情况下，他们就无法养家糊口，在高生活成本的城镇就根本无法生存下去。这就不但不可能有效的推进人的城镇化，提高城镇化质量，反而会大大阻碍城镇化的进程，不利于我国城镇化健康、持续发展。

三、新型城镇化建设过程中加快农业人口转移的路径选择

（一）深化推进户籍制度改革，降低农业转移人口市民化门槛

深化户籍制度改革，首先，要建立全国统一的居住证制度。相关部门要尽快制定有关法律法规，建立健全居住证制度。逐步放开居住证申办的各种限制，严禁设置其审办的各种条件，如学历、职称等。对于本地的常住外来人口，各地方要一律统一发放居住证，不得加以限制，统一规定：只要有持有居住证，就能在基本公共服务与社会保障等基本保障方面享受与当地户籍人口同等待遇，使公民的基本权益得到有效保障。除此之外，地方政府可以根据实际情况来确定其他如住房、社会救助等方面的基本公共服务与社会保障。相关部门详细调查并统计登记持证人在当地的实际表现，依据一定的标准，建立积分落户制度。如果持证人达到了规定的积分，就应给予落户，但积分落户门槛不能太高。其次，尽快剥离户籍的福利分配功能。户籍制度改革要有成效，就必须合理分配于户籍制度背后所隐含的福利与权利。目前，许多福利和权利与户籍制度挂钩。因此，加快户籍制度改革，必须尽快清理与户籍联系的各项政策，合理分配户籍制度背后所隐含的各种权利和福利，根据本地常住人口来进行户口登记，使基本公共服务全覆盖所有常住人口，方便居民行使基本权利，从而平等地享受各项福利。

（二）推进公共服务制度和社会保障制度改革，提高城镇化质量

推进新型城镇化建设，加快农业人口转移，必须加快建立健全基本公共服务制度和社会保障制度，努力实现其均等化。首先，完善基本公共服务供给管理制度。从基本公共服务政府供给、预算管理、转移与接续等方面提高公共服务制度化水平。不断提升公共服务的统筹层次，在国家层面实现普惠性公共服务的规范化化；其次，提高教育医疗资源的可获得性。实现基础教育、基本医疗卫生服务的均等化，关键是提高落后地区、农村地区人口对优质的教育、医疗资源的可获得性。在教育资源方面，随着城镇化的推进，相对日益增加的城镇人口子女，城镇教育资源的稀缺性越来越突出，需要根据常住人口数量配置，提高城镇基础教育供给水平。在医疗资源方面，重点是推进城市医疗卫生服务向农村延伸，并扩大农村合作医疗的适用范围，降低农村居民、农业转移人口在城镇获取基本医疗卫生服务的成本。最后，提高社会保险的参保率。在医疗保险、养老保险、失业保险等各类社会保险制度设计上，充分考虑包括农业转移人口在内的群体，提高农业转移人口参保率；建立全国统一的账户管理系统，实现城乡间、区域间社会保险的自由流转与对接；政府财政通过无差别地给予所有低收入群体以相适应补贴，提高社会保险参保率，最终实现人人享有基本社会保障。

（三）深化劳动就业制度改革，建立健全农民工政治参与政策体系

一方面，深化劳动就业制度改革。第一，建立健全相关的政策体系，使劳动力能够在城乡之间自由的流动，根除对农民工的各种就业束缚，从根本上消除就业歧视，平等客观地对待他们。第二，逐步建立完善统一的城乡就业、失业登记制度，以便城乡居民能够平等、充分地就业，扩大就业、失业登记范围，将农村剩余劳动力计算在内，统一发放“就业失业登记证”，对城乡社会登记失业率要及时发布。第三，完善城乡均等的公共就业创业服务体系，推动形成平等竞争、规范有序、城乡统一的劳动力市场。另一方面，建立健全农民工政治参与政策体系。首先，对于农民工政治参与权利的关键，国家和地方有关部门要把握好，在此基础上，研究制定合理的全体农民工的参与政策体系，解除城乡分割的政治参与体系，根据实际制定详细的农民工政治参与内容，使其切实可行。其次，政府要鼓励农民工建立表达自己合法权益的各种组织，使其政治参与规范化，切实保障他们的政治权利。例如在一些农民工比较多的社区，建立农民工自治组织，真正保障他们的合法权益。最后，实行社区民主治理。建立开放、民主的社区治理体制。对于社区内的公共管理事务，居民一律有权进行参与。努力发挥社会组织的作用，鼓励其参与社区的管理，从而建立完善新型的社区公共治理模式。充分利用网络媒介，加快社区管理网络化，使得社区管理公开、透明化，进一步保障居民的权益。