加强农村公共危机应对中政府、农村组织及农民作用发挥的思考

汪丽红

海南广播电视大学，海南 海口 570228

党的十九大报告中提出了实施乡村振兴战略的宏伟美好蓝图，落实乡村振兴战略，保持农村社会的和谐与稳定是前提。近年来，我国农村社会发生了深刻的变化，农村人口流动性加剧，农村资源不断流出，农村社会运行的不确定性和不稳定状态日益明显，各种公共危机事件频发，对农村社会造成了巨大的危害。如自然灾害类型多样、发作频繁、破坏性大，造成严重经济损失；农村公共卫生事件发生的不确定性增大，一些突发性流行疾病不时出现；农村因土地、拆迁等引发的群体性事件也时有发生。在这种情况下，如何及时有效地预防遏制或减少这些公共危机事件的发生及其负面影响，如何有效妥善处置发生的危机事件，如何更好地保护农民的生命财产安全，维护农村社会的安全、稳定与发展，是当前必须直面的重大课题。

当前，各地农村应急管理组织体系基本上已经建立起来，但力量还是比较薄弱，尤其是县乡应急组织机构人员、经费、机构等方面的问题导致很多基础性工作难以持续有效有序开展。农村社会组织组织，村干部、农民个人在危机的预警预防、危机应对、善后处理等方面的主体作用还没有充分发挥出来，一些非政府社会组织、支援服务团体的作用也发挥不好。因此，要发挥好县乡政府、村社组织、村干部、从农民农户作为农村公共危机治理主体的作用，但是要认识到，“这种主体不是单一的，而是多元的，不是分散的，而是系统的、网络化的主体体系”，[1]要发挥好各主体的不同作用，构建灵敏、快速、高效、统一的突发事件应急处理机制，不断提高应对危机能力。笔者认为，首先要构建科学的农村公共危机管理结构，要发挥政府在农村公共危机应对中的主导作用，积极发挥好农村社会组织、村干部和农户农民在公共危机处置中的主体作用，快速形成一个强有力的危机决策与处置主体结构，动员社会各方面力量，齐心协力、共度难关。

一、发挥政府在农村公共危机中的主导作用

农村公共危机事件应急处理中枢指挥系统中最重要的是发挥好县乡级政府的主导作用。县乡政府设置了相关的职能部门，有处置危机的各种资源，是唯一可以合法运用强制权力的组织。面对公共危机的威胁和破坏，确立县乡政府的核心地位，由政府集中决策、统一指挥，对社会资源和价值进行权威性分配、协调各方面利益关系、将治理网络的各个节点进行整合集成、对各个参与主体的行为进行统一指挥和严格监督是非常必要的。总之，不管是基于政府特殊而重要的地位，还是公共危机治理的现实需要，尤其是考虑到当前农村社会的实际情况，农村公共危机治理都应该强调政府的核心地位与作用，都要求政府承担起主导型责任。

二、发挥农村社会组织在农村公共危机中的主体作用

由于农村公共危机事件表现形式的多样性以及影响范围的广泛性，政府应当向农村社会组织和农户农民赋权委责，发挥其积极性，这有助于实现合作治理危机，增强处置的有效性。

（一）农村社会组织的类别

当前，农村中的社会组织从组织形态来看可分为两类：一是正式的农村社会组织，是按照法律法规成立的村民自治组织和共产党的基层组织，如村委会、村基层党组织等。二是非正式农村社会组织，是在农村经济社会发展中需要的而自发形成的各类组织，如农会组织、农民合作组织等合作经济型组织和互助组织。[2]应该看到，无论是正式的农村社会组织还是非正式的是会组织，在农村日常的运行中发挥着各自重要的作用，在农村公共危机管理中，也同样发挥着重要的作用，是参与农村公共危机治理的重要主体。

（二）村民委员会、农村基层党组织的作用

村民委员和农村基层党组织会在农村地区的社会管理中发挥着重要作用。村“两委”作为农村社会最权威和最基层的组织，全面掌握着所辖村范围内的一切状况。农村基层党组织是党在农村联系群众的桥梁和纽带，是领导核心，也是一个有力的战斗堡垒，是政府处置危机事件中最强大的支持力量。村民委员会作为农村基层群众自治组织，在应对突发性公共事件时应协助政府有关部门，落实好应对突发公共事件工作的各项措施。在日常的工作中，能够较为全面的掌握本村公共危机中的一些潜在风险，并通过其有效的工作提早进行预防和消减；同时，在危机发生后，因为处在危机的第一线，能够较早的提供危机中的信息，能够及时的参与危机的处理，从而增加危机处理的有效性。

（三）非正式农村社会组织的作用

由于农村经济相对不发达、地方较偏远，布局相对分散，民众较多，交通通信不便，一旦危机爆发，政府救援力量很难及时到位，而村社组织处在危机第一现场，可以第一时间组织村民采取自救与互救行动，了解所在区域内危机事件的最新进展态势，从而为即将开展的危机应急处置提供可靠的决策依据。

（四）村“两委”干部的作用

村“两委”干部是农村社会的中坚力量，承担着农村社会各项事务的日常管理责任。在农村公共危机治理中，村“两委”干部一是要带头积极宣传公共危机的知识，使广大农民树立公共危机的观念。二是在危机发生之前，村干部应在政府相关部门的指导下对农村可能引发公共危机的各种信息进行收集和监测，并及时上报以供研判；同时，组织村民对已有的应急预案进行演练和完善。三是在危机发生时，按照既定的程序和规则，以最快速度、最高效率动员和带领村民有序开展自救工作。四是在危机结束后，村干部还要做好“各项善后工作，不断的总结经验教训，采取有效的措施提升应对危机的能力，提高管理农村公共危机的水平。”[3]

三、发挥农民、农户在农村公共危机中的主体作用

农民、农户作为农村公共危机最大的利益相关群体，既有参与的权利，也有参与的责任和义务。此外，危机发生的农民群众积极参与有利于降低风险调查与评估的成本、提升风险调查与评估结论的科学性。但是，在当前农村，政府各相关部门基本控制了全部的技术人员、技术装备和财政资金。对于政府开展调查与评估的对象、内容、结论、拟采取的预防措施、经费使用、成本分担等具体问题，普通群众基本不知情。一旦危险降临，普通群众要么茫然无知，要么惊慌失措，消极被动地接受灾害后果。因此，在农村公共危机管理的过程中，要充分的认识到农户、农民是公共危机治理的实质性主体，是农村公共危机治理的最深厚的社会基础。要尊重农户、农民的主体地位，积极动员他们参加危机治理，可以极大地提高危机治理的效率和效益。要积极引导农民、农户有序参与危机处置。首先，政府的作用就是为农户、农民参与危机治理搭建组织平台，拓展参与渠道。其次，农户、农民参与危机治理，必须强调组织性和秩序性，不应该是个体分散行为，而应该是集体合作行为。因为无数个体的分散行动容易造成混乱，加剧危机治理环境的无序性，不利于危机治理。只有加入或者建立一个组织，采取集体行动才能显示出农民群众的力量。这样农民参与危机治理的组织形式就转变为政府和村社自治组织。农民接受政府或者村社组织的领导，在政府或村社组织的指挥下有序工作。最后，相互监督与制约。在危机治理过程中，政府要以法律法规或政策的形式，明确个人在危机状态下的行为规范，明确个人在危机治理中的违法违规行为的责任。

四、不断提高县乡政府、村社组织和村民的危机意识

不断提高危机意识是县乡政府、村社组织和村民应对危机发挥好作用的重要措施。公共危机的破坏性和不确定性要求政府、社会组织和公民个人都能树立起危机意识、责任意识、参与意识和积极防范意识，对公共危机保持高度的敏感性，为潜在的危机做好充分的思想、组织、物质和制度准备，以有效地避免危机或者将危机损失降低到最低限度。近年来，在农村地区的一些危机事件处理中暴露出不仅一般群众缺乏危机意识，而且有的地方县乡政府的危机意识也比较淡薄。因此，强化危机管理的教育是危机管理系统的一个不可缺少的组成部分。特别是在和平稳定时期，更要重视宣传教育与实战演练，一方面，可利用“5.12防灾减灾日”“世界环境日”“3.23世界气象日”等时机在农村大力开展专题宣教活动，从农民群体的文化特点和实际需要出发，力求以群众喜闻乐见的形式进行宣传教育，既要保证科学性，也要保证趣味性，如《龙卷风》《2012》等灾难影片，通过关于龙卷风、地震、火山、洪水等扣人心弦的故事情节、惊心动魄的灾难场景，给观众留下了难以磨灭的印象，激励大家去反思、去探索，从而不断提升人类的危机意识、生态环境意识和危机抗御能力。另一方面，要经常性开展危机处理的预案演练，不断提升农民的自我保护意识，为应对危机做好充分的思想准备。

总的来说，要构建科学的农村公共危机管理结构、要发挥县乡政府在农村公共危机治理中的主导作用，要积极发挥农村社会组织、村干部和农民农户在农村公共危机中的主体作用，要不断提高县乡政府、村社组织和村民的危机意识，使危机治理主体更好的发挥作用。