当前云南脱贫攻坚的现实困境与突破路径

鲁昆洪，马 豪

云南民族大学 云南民族干部学院，云南 昆明 650500

纵观人类社会发展进步的历史，就是一段反贫困的斗争史。中国一直在反贫困、求温饱、奔小康的道路上努力前行，并对世界做出了重要贡献。近年来，中国6 000多万贫困人口稳定脱贫，贫困发生率从10.2%下降到4%以下。新的历史阶段，中国提出坚决打赢脱贫攻坚战，确保到2020年现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困，让贫困人口和贫困地区同全国一道进入全面小康社会。[1]

云南是全国脱贫攻坚主战场之一，云南的减贫事业是中国特色扶贫开发事业的一个缩影。改革开放40年来，通过有组织有计划大规模的扶贫行动，云南经济社会跨越发展与脱贫减贫同步推进。到2017年底，全省有贫困人口332.12万人，贫困发生率9.89%，贫困发生率在10%以上的县有41个。有27个深度贫困县，212万贫困人口，占全省总贫困人口的63.69%。[2]怒江州、迪庆州是国家确定的“三区三州”之一，其中怒江州贫困发生率为38.5%，是全国平均水平的9倍以上。[3]云南目前剩余的贫困地区和贫困人口，都是脱贫攻坚的“上甘岭”和“硬骨头”，工作难度大、成本高、见效慢，要如期实现全省整体脱贫，依然任重道远。

一、当前云南脱贫攻坚中存在的主要问题

（一）扶贫政策：稳定性不够，操作性不强

政策是推进扶贫实践的先导。来自扶贫一线的干部普遍表示，目前，云南扶贫政策的稳定性不够，可操作性不强。一方面，扶贫政策的稳定性不够。如关于健康扶贫的政策，有的规定脱贫之后便停止，有的规定则是脱贫不脱政策。对贫困户的建档立卡，有的地方包括了低保居民，有的地方又不包括。在一些地方，政策隔三差五的在改变，朝令夕改这种现象让基层扶贫干部疲于应付。此外，还存在“政策打架”现象，有些指标存在冲突，如“1+N”第三方考评机制，省一级指标和县一级指标不匹配、不对称，政策的持续性和连贯性不够。另一方面，部分扶贫政策的可操作性不足。基层扶贫干部反映，按照精准扶贫建档立卡的要求，建档立卡指标体系表格分为A、B、C三类，分别为户表、村表、县表，共17页几百个问题，这些指标细化到“贫困户一年吃多少斤粮食、多少斤油，住的地方距离水井和学校有多远”，这些问题让贫困户和当地的干部们头疼不已。在实际操作中，一部分贫困户不识字，一些少数民族群众甚至听不懂不会讲汉语，填不了表格。在一些深度贫困地区，根据地方文件要求，自贫困认定3个月后即要求脱贫，这样的工作难度实在太大。

（二）扶贫资源：分配不均，易引发新矛盾

自从实施精准扶贫后，扶贫的财力、物力等资源向重点地区、重点人群集中，但也存在分配不均衡的情况，容易在贫困地区引发一些新的矛盾和问题。一方面容易滋生“懒汉思想”。如有的建档立卡贫困户存在“蹲在墙根晒太阳，等着政府送小康”和“贫穷光荣”的消极思想，“等、靠、要”的思想突出，主动脱贫致富的思想意识不强，克服困难、脱贫致富的斗志薄弱。另一方面，非建档立卡贫困户由于在精准扶贫政策中得到实惠和援助较少，在测评的时候，满意度较难提升，与国家要求的90%以上的满意度要求存在较大差距。此外，“卡户”与“非卡户”之间易为这些利益纠纷，带来新的矛盾和问题。

（三）贫困地区：扶而不脱，脱而不稳

由于受自然环境、发展历史、文化教育、心理素质等方面的因素所制约，云南部分贫困地区面临“扶而不脱”和“脱而不稳”的难题。政府虽然每年都投入大量的人力、物力和财力到精准扶贫事业中，但是收效甚微。例如，红河州金平县是集边疆、少数民族、贫困一体的地区，群众的受教育程度不高，部分少数民族属于直过民族，传统的农耕意识强，生产技术水平低，导致扶贫难度加大。文山州麻栗坡县与越南接壤，上个世纪80年代持续20多年的战争，导致本县发展较其它地区晚了10多年，许多家庭因病致贫，同时区域内的自然灾害频发，导致该地区长期贫穷落后。云南边远地区的基层卫生所普遍存在设备投入不足、医疗资源不足、诊疗水平不高等问题。以普洱市江城县为例，该县嘉禾乡的医疗卫生室，唯一拥有的医疗器械即一副听诊器。除此之外，医护人员缺乏、药品的种类、数量短缺，严重影响群众看病就医，卫生室的作用难以发挥。

（四）扶贫对象：脱贫难、返贫易

云南大多数地区没有持续稳定的产业支撑，贫困群众的文化素质参差不齐，扶贫的外部因素严峻，导致扶贫成效的稳定性欠佳。在调研中，部分受访者表示，当前，精准扶贫取得了一定的成效，但是在一些家庭，因病、因残、因学、因灾返贫的现象频频发生。如玉溪市通海县兴蒙乡农户杨某某，因患有尿毒症每天都需要做透析，产生的大额医疗护理费用不能报销，因此导致返贫。目前，一些贫困户脱了贫，但小孩上了大学以后，学费、生活费及其它费用压力巨大，导致“扶贫难，返贫易”的问题频频发生。部分贫困户的子女不能顺利就业，没有稳定的收入来源，使扶贫工作功亏一篑。西双版纳州勐腊县位于无量山南端之尾稍，山区面积占总面积的95.6%，山间坝子平地面积狭小。大量居民分散于山区半山区，傣族干栏式的传统建筑，房屋质量较差，抵御自然灾害能力弱，2011年3月24日缅甸东北部发生的7.2级地震便波及到勐腊县大部分乡镇，大量民房垮塌或成为危房，一些脱贫人口因自然灾害又再度返贫。

（五）扶贫干部：工作压力大，积极性难调动

一是扶贫干部工作压力大，工作与家庭难兼顾。受访的一线扶贫干部普遍表示，他们工作任务重，没有节假日不分白天黑夜地超负荷运转，身心疲惫压力很大。二是在干部选拔任用方面，“群众不脱贫，干部不换人”的政策制约了干部的流动性，加之较为严格的考核评价机制，广大扶贫一线的基层干部因看不到希望，丧失工作热情和动力，存在不求有功但求无过的消极懈怠思想，使得扶贫政策推进不力，严重影响脱贫攻坚的进程和质量。三是对扶贫干部的关心爱护不够，部分受访者认为，在如此高负荷、高强度和高压力的工作环境中，扶贫干部没有基本的物质保障，工资福利得不到应有的提升。

二、制约云南脱贫攻坚的因素分析

（一）客观条件制约：自然环境恶劣，基础设施薄弱

人们常说“要想富，先修路”，没有路，如何富。交通不畅、基础设置薄弱严重制约了云南贫困地区经济和社会发展水平。“三区三州”之一的迪庆州，是云南海拔最高且唯一的藏区，迪庆州由于自然地理情况特殊，山高谷深，交通不便，基础设施建设滞后。迪庆州下辖的德钦县，是云南通往西藏的门户，目前全县无铁路、无机场、无航运、无高等级公路，四级以下公路占比达80%以上，农村公路通达性差、等级低、路面状况差、抗灾能力弱，综合交通运输网络体系尚未形成，制约了云南藏区与周边地区的互联互通，使区位优势未能得到较好发挥。此外，水利灌溉设施不足，农田水利化程度不高，中低产田占比较大，水土流失、旱涝灾害发生频繁，制约了农业生产能力的提升。

（二）内生动力不足：思想观念陈旧，文化素质不高

由于受自然条件和历史文化影响，云南贫困地区普遍信息闭塞，文化落后，贫困户主动脱贫的意识不强。一是小富即安，容易满足。由于交通闭塞，接受新思想新事物慢，贫困户思想较为守旧，缺乏竞争意识，乐于纵向比较，过着“吃饱即是满足”的生活。二是缺少积蓄，铺张浪费。云南的部分贫困地区，特别是一些少数民族地区，受传统民族风俗影响，在婚丧嫁娶方面铺张浪费，红白喜事大摆筵席、新建房屋等活动，使许多贫困家庭“因婚返贫”。三是没有优生优育的意识。遵从少数民族传统，许多家庭依然保持传统“多子多福”的观念，造成人口负担过重，进入“越生越穷，越穷越生”的恶性循环，使一些贫困户“因育返贫”。

（三）产业驱动不强：产业发展缓慢，质量效益不高

云南特色产业链尚未形成，产业助力扶贫的驱动不够。一是特色产业发展缓慢。云南贫困地区由于缺乏资金、技术和人才，特色产业培育十分缓慢。云南旅游资源丰富，有“七彩云南，旅游天堂”的美誉。但近年来，由于旅游配套不完善、旅游产品单一、旅游监管不力，旅游业在经济发展中的带动引领作用还未凸显。二是优势产业驱动不强。云南拥有丰富的矿产、林木、果蔬和茶叶等资源优势，但受地形地貌和基础设施的约束较大，普遍存在布局分散、总量弱小、产业链短等问题，没有形成规模优势，产业园区、龙头企业、农业专业合作社等新型农业经营主体数量不足、质量不高、引领带动功能不强，扶贫的内驱动力不足。

（四）帮扶措施不够：扶贫机制不健全，兜底措施不到位

致贫原因具有复杂性和多样的特征，实现脱贫攻坚一个都不能少。2016年4月，习近平总书记在安徽金寨考察时指出，因病致贫、因残致贫问题时有发生，扶贫机制要进一步完善兜底措施，在医保、新农合方面给予更多扶持。[4]因此，扶贫不但要精准，还要有保障措施，才能确保扶贫工作取得实效。从云南实际来看，教育、医疗、社会福利等方面的保障机制不健全，贫困群众很容易因为病残、天灾人祸和小孩读书而返贫，使云南精准扶贫走入“扶贫难，返贫易”的困境，影响了精准扶贫的稳定性。

三、当前云南脱贫攻坚的实现路径

（一）一个关键：路网、水网、互联网建设

古人云，有路则通，通则顺达。在脱贫攻坚大背景下，加快推进贫困地区交通路网、水网和互联网等基础设施建设，加快高速铁路、高等级公路和出省、出境大通道建设，加快农村道路硬化工程，把云南贫困、边远地区纳入全国、全省交通路网，让毛细血管联通大动脉参与体内循环，实现云南从封闭边陲到改革前沿的转变。推进贫困地区农村饮水安全、农田灌溉保障等重点工程，改变过去靠天吃饭的传统模式，促进农业增产增收。构建“互联网+扶贫”网络体系，实施“宽带乡村”工程，鼓励农产品上网销售，畅通信息传递和沟通的渠道。

（二）两个战略：产业结构调整和特色产业扶贫

一方面，扶植并引导龙头产业参与精准扶贫。采取“龙头企业+基地+贫困农户”“龙头企业+合作社+贫困农户”“龙头企业+一村一品专业村镇”等模式，对贫困地区产业先“输血”，再“换血”，最终恢复“造血”功能，带动贫困地区开发利用特殊资源禀赋，采取“一村一品”的方式发展特色主导产业，创造经济效益和就业岗位，让贫困农户分享农村产业融合发展的增值收益。另一方面，不断壮大集体经济。要在符合条件的村寨推广强基惠农股份合作经济，通过整合财政资金、项目资金及资产资源发展村级集体经济，因地制宜，因寨施策，分级分类打造集体经济示范点，集中消除一批集体经济“空壳村”，发展壮大一批“薄弱村”。

（三）三项基础：教育投入、资源倾斜和就业扶持

教育乃国之大计、党之大计，扶贫必扶智，扶智靠教育。一是继续加大教育投入。加大农村薄弱学校建设力度，改善办学条件，让贫困地区和困难家庭的子女和城里的孩子一样享有高质量的教育，阻断贫困的代际传递。二是教育资源向贫困地区倾斜。促进贫困地区教育资源优化整合，重点向农村义务教育、职业教育和成人技能培训倾斜。不断提升师资水平，鼓励大学毕业生面向基层、面向贫困地区从教。帮助农村贫困家庭幼儿接受正规的学前教育。三是加强就业引导和扶持。对贫困家庭未就业的高校毕业生提供就业支持，加大大学毕业生岗前技能培训，拿出一定比例的公务员和事业单位岗位，面向特困家庭的学生招考。继续加大对农村剩余劳动力的培训，帮助他们转移输出或就地打工，千方百计扩大贫困人口稳定的收入来源。

（四）四个重点：安居房建设、社会福利、健康扶贫和生态扶贫

一是切实建好安居房。按照“政府补一点、银行贷一点、个人筹一点”的保障机制，多渠道筹措安居房建设款项，使贫困户尽快实现住有所居的目标。二是优化福利保障。加快贫困地区民生事业发展，采取措施解决看病难、看病贵，上学难、上学贵，住房难、建房贵，让贫困地区群众共享改革发展成果。有效减缓“因病、因残、因灾、因学”返贫压力。三是落实健康扶贫。加强贫困地区医疗卫生事业建设，关注贫困人口健康水平，扩大重特大病和慢性病专项救助，让扶贫事业普及弱者更有温度。四是深化生态扶贫。对于云南一些环境承载能力弱、限制和不能发展工业的地方，以脱贫攻坚为重点，坚持走“产业发展生态化，生态建设产业化”之路，让绿水青山造就金山银山。

（五）五项保障：政策、指标、干部、人才和资金支持

一是科学统筹扶贫政策。在扶贫政策制定中，建立以“政府主导，专家咨询，基层一线反馈”的决策机制，加大对政策制定和实施中的调研力度，使扶贫政策接地气、通民心、易执行、有效果，发挥政策的指挥棒作用。二是脱贫考核指标的云南化。立足云南深度贫困面大、脱贫攻坚难度大、需要投入资源多等特殊情况，制定科学合理、简便易行的脱贫考核指标，杜绝指标任务层层加码。三是夯实扶贫干部保障。选优配强一支精干高效的扶贫干部队伍，提高工资福利和应有待遇，加大交流提拔力度，关心干部身心健康，建立容错纠错机制，激发干部担当干事的创造力。四是重视人才培养。实施人才扶贫攻坚行动，引进培养一批急需紧缺人才。选派贫困地区教育、医疗卫生、农技等专技人员到对口单位脱产进修，提升服务基层的能力和水平。采取适当倾斜政策，鼓励贫困地区大学生毕业回乡就业创业。五是提高资金保障。争取中央财政资金对云南扶贫的支持。探索实践以金融机构为主，民间资本为辅的多渠道融资模式，充分吸收社会资本参与扶贫。提高扶贫资金使用效益，把有限的资金用在刀刃上，为云南2020年打赢脱贫攻坚战提供有力的资金保障。