张旭光,梁剑峰
(山西农业大学公共管理学院,山西 太谷 030801)
近年来随着我国经济的迅猛发展,尤其是各地城镇化程度的不断推进,涉及到农村集体经济组织(以下简称“农经组织”)成员身份确认的纠纷大幅增多。农经组织成员身份是判断农民是否享有成员权利的资格要素,是农民在农经组织中权利享有的前置条件。在人民公社管理体制下,农经组织和农村社区组织无论从法律地位还是组织结构都是合二为一的,二者的组织成员也是高度重合的,社区成员也就是“农经组织”成员,2种不同性质的权利都由同一主体行使,这一时期基本不存在引发成员身份纠纷的症结。然而,人民公社退出历史舞台后,农村基层组织政社合一的特点不复存在,原则上由农经组织专门负责双层经营体制下集体经济的统一经营活动,而作为群众自治组织的农村社区组织则专司本村内部公共事务的管理工作,但是由于法律规定农经组织的职能可由社区组织代行,加之农经组织缺乏独立的组织机构,更由于改革开放后城乡融合带来的深刻变化等因素,造成农村社区成员和农经组织成员之间身份关系错乱,经济权利和社会政治权利相互混淆的现实状况。
我国立法机关并没有规定农经组织成员的具体标准,各地风俗习惯、社情民意不尽相同,成员身份认定纠纷的乱象时有发生,各地政府、司法机关对纠纷的处理颇感棘手。处理不当往往会导致矛盾升级并形成涉诉信访事件,不仅损害到个人利益和集体利益,而且对社会稳定和乡村振兴战略的顺利实施产生深远影响。国内诸多学者对农经组织成员身份确认进行了大量研究。石敏[1]认为,集体经济组织成员的认定除了依据国家法律规定外,还应尊重当地风俗习惯和传统文化,从农民的乡土逻辑出发;马永伟[2]提出集体经济组织成员资格的封闭性仍然是集体经济组织成员权制度的基本特征;戴威[3]认为,集体成员身份确认应采取国家强制规定与村民自治相结合的方式,确认成员身份要充分尊重集体自身的意愿;李爱荣[4]认为,集体经济组织成员权主要是基于地域和血缘产生的身份关系为基础而产生和行使的。通过对文献进行归纳与梳理,对农经组织成员身份确认进行了系统性的研究,从身份确认的现实困境出发,全面构建了确认“农经组织”成员身份的科学机制[5]。
2.1.1 农经组织、农经组织成员身份确认的界定 当下中国农经组织的形式是多样化的,我国宪法明文规定,农村中的生产、供销、信用、消费等形式的合作经济属于社会主义劳动群众集体所有制经济。据此,有学者从广义、狭义2个层面上将中国农经组织进行了划分。从狭义层面而言,农经组织仅仅指在乡镇、村落范围内成立的合作经济组织,即农村社区集体经济组织;从广义层面而言,除了狭义层面的农经组织外,还包括供销合作社、信用合作社以及乡镇企业、农民专业合作社。这仅仅从形式上描绘了农经组织的样态,并未完全揭示农经组织应具备的实质要素。
科学界定农经组织必须从物质基础、组织目标、职能承担等实质要素方面加以诠释。通过研究给予农经组织新的界定,即农经组织是指在特定的村落社区范围内,在土地等生产资料集体所有制基础上形成的,以实现集体资产保值增值为目标并对组织成员提供基本生活保障而开展生产经营活动的利益共同体。在此基础上,农经组织成员身份确认指的是特定主体遵循法定程序和认定标准对当事人是否具备农经组织成员资格而实施的法律行为。
2.1.2 农经组织成员身份确认的特点 根据上述定义,农经组织成员身份确认具备3个特点:
(1)农经组织成员身份确认是1种法律行为。成员身份意味着成员权利的享有和成员义务的履行,农经组织成员身份涉及到当事人重大的经济财产权利和义务,比如集体收益分红权、征地补偿款分配权以及土地用益物权的享有等方面。因此,对当事人成员身份确认的结果直接关系到当事人的法律权利和义务,确认结果能引发特定财产法律关系的产生、变更和消灭。据此,身份确认必须遵循法定程序和法定标准由适格主体依法确认,当事人对确认结果不服的可以依法提起权利救济。
(2)以土地等生产资料集体所有是经组织身份确认的经济基础。这是其最本质的特点。集体经济是农村经济制度坚持生产资料社会主义公有制的必然要求,其强调的是生产资料归集体所有的产权归属形式。作为最为重要的农业生产资料,土地既是农经组织存在、发展的基础资源,又是其经营管理的对象。在一定地域范围内劳动群众土地集体所有基础上建立的农经组织不仅是中国革命建设改革的历史逻辑要求,也是农经组织成员身份确认必须遵循的逻辑起点。
(3)地域、血缘是农经组织结成的纽带,成员身份确认具有相对的封闭性。中国农经组织无论是合作社形式、人民公社还是现阶段的组织形式,都是在集体成员世居的特定村社地域基础上成立的。而中国传统村社往往具有浓烈的同族血缘色彩,地域和血缘相互联系,形成村落社区的基本社会秩序[6]。由于地域和血缘的不可选择性以及集体经济资源的稀缺性,使得农经组织天然带有封闭性的特点,这种组织特点也为农经组织成员身份确认带来了相对封闭性的特点,这一点是有别于公司及其股东开放性特征的。
农经组织成员身份确认的发展历程,大致可以分为农业生产合作社、人民公社、家庭联产承包3个阶段。
2.2.1 以“自愿、互助、合作”为特点的农业生产合作社阶段 这一阶段原则上入社、退社尊重农民意愿,合作社成员身份的取得以土地等生产资料入社为前提。由于这一阶段的身份确认是以生产资料入社换取的,身份确认标准单一明确,并且实行自愿原则,因此身份确认纠纷并不多见。
2.2.2 以行政命令强制入社为特点的人民公社阶段随着对农业社会主义改造的完成,1958年8月中共中央决议要求在农村全面建立人民公社体制,1961年《农村人民公社工作条例(草案)》的正式颁布意味着国家用法律的强制手段全面推行人民公社体制,自此,在土地等生产资料实行“三级所有,队为基础”的经济体制下,集体经济大踏步地迈进“政社合一”为特点的人民公社时代[1]。这一阶段由于对经济发展规律认识不足,采取行政命令方式进行制度变迁,成员身份确认由国家政策、法律做出硬性统一的规定,对农民实行强制入社,忽视了农民的主体意愿,最终形成经济、政治、社会等事务一体化管理的组织特点。
2.2.3 以“统分相结合的双层经营”为特点的家庭联产承包阶段 1983年中共中央在《当前农村经济政策的若干问题》中提出,人民公社管理体制要有准备、有步骤地向政社分设的管理模式转变,政社分设模式下的农村基层政权组织应当依照宪法构建。这标志着国家从顶层设计上对农村基层政权机构和农经组织开始分设,中国农村实行二十多年的人民公社制度退出了历史舞台。然而,由于立法规定的不完善以及改革开放后农村社会实践的巨大变迁,农村社区成员和“农经组织”成员二者在外延上出现了交叉重叠的复杂现象。农村社区成员和农经组织成员之间出现了身份关系错乱、经济权利和社会政治权利相互混淆的现实问题。
2.3.1 有利于提升对集体成员的组织保障水平[4]传统意义上,千百年来广大农民的衣食住行等基本生活主要依靠土地耕作而得到满足,土地为农经组织成员提供了基本的生活保障。然而随着城镇化发展和人口流动的加剧,土地在农民社会保障方面发挥的作用在逐步减弱。发展壮大农村集体经济,增强集体经济组织的生活保障功能,完成集体经济成员身份的确认工作,为集体经济组织消肿去负,进而不断提高农民来自农经组织的获得感和幸福感。
2.3.2 有利于解决农村土地等集体资产所有权虚置问题 如前所述,随着人民公社三级所有结构下的农经组织模式的解构,农经组织进入政社分立的发展阶段。根据《土地管理法》 《农村土地承包法》 《村民委员会组织法》等法律规定,农村土地所有权归农经组织所有,村民委员会仅享有经营权、管理权或者发包。但是由于实践中村委会和村集体经济组织存在机构混同、人员混同的问题,村委会实际控制着农经组织的经济职能,出现了村干部或者农经组织之外的主体支配集体资产的现象,被授予土地等资产所有权的农经组织无法行使土地等集体资产的所有权能[7]。通过集体经济组织成员的身份确认,使得每个组织成员取得相应集体经济组织的股权份额及其成员权益,有利于建立符合市场经济需要的产权明晰、权责明确的现代经济组织形式,每个组织成员按照所享有的股权份额享有各项成员权益,彻底解决所有权虚置问题。
2.3.3 有利于推动农村集体产权制度改革的顺利进行从操作层面而言,农村集体产权制度改革有两大核心问题分别是:摸清家底和点清人头。解决前者需要清产核资,而后者的关键点在于成员身份的确认。通过开展身份确认工作,将社区组织成员和农经组织成员的身份界定清楚,才能将农经组织的资产产权归属到人,实现由过去对集体资产的共同共有向按份共有的产权模式转换,改变农村集体资产名义上“人人有份”、实际上“人人无份”的所有权虚置状态,使每个集体成员从农经组织的改革发展中真正获得实惠。
由于立法层面对农经成员资格认定没有界定,导致实践中对农经组织成员的身份确认政出多门,彼此之间效力难分高下,往往又造成新的矛盾冲突,呈现出过渡时期的混乱现象。一般来讲,常见的确认主体大致有以下4种:村委会履行确认农经组织成员的职责;村民小组履行确认职责;农业行政主管部门或农村土地承包仲裁机构予以认定;某些行政管理部门客观上履行着认定相关行政管理相对人是否具有成员资格的职责,如计划生育主管部门、农村医保、低保主管部门在作出行政行为时,有时也认定了相关行政相对人的农经组织成员资格[8]。各个确认主体的认定标准具有部门局限性,造成众多的农经组织成员身份确认时产生纠纷。
程序公正是实体公正的基本保障,看得见的正义才是正义。这句法律谚语强调了程序公正对于保障实体结果正确性的重要价值。《村民委员会组织法》明确规定,对于涉及土地承包经营方案、宅基地使用方案、征地补偿费的使用分配方案等关系到村民利益的事项,必须召开村民会议讨论决定方可办理。召开村民会议必须由1/10以上的村民或者1/3以上的村民代表提议召开;召开会议应有超过1/2的本村18周岁以上村民参加,或者超过2/3的农户代表参加;会议所做的决定须参会人员至少半数通过。由此可见,村民大会讨论涉及村民利益的重大事项至少有2个程序必须履行,首先是村民会议的召开程序要符合法律规定;其次是特定事项的表决程序也要符合法律规定。
在实际操作过程中,农村程序意识淡漠,存在确认程序不规范、走过场的现象,更有甚者根本不履行民主表决程序,仅仅通过个别村民代表协商或者直接由村委会主任、村民小组组长个人决定集体经济组织成员的资格。这种身份确认程序上存在随意性,根本无法保证确认结果的公平公正。集体经济组织成员资格纠纷时有发生。
确认标准是指确认主体确认成员身份过程中所参照的依据。作为某种身份认定的资格标准,应当具有权威性、明确性和统一性,这样才能保证确认结果公平、公正;相反,如果确认标准含混模糊,确认主体的自由裁量空间势必过大,将会造成确认主体权力行使的恣意和擅断。
目前,我国法律层面尚未对农经组织成员的身份确认标准等做出明确权威的规定。因此,当前农经组织成员身份的认定受当地乡规民约、传统观念和历史习惯等因素影响较大,导致认定身份口径不一致,甚至同一地方对不同的认定对象适用标准各异,由此导致身份确认结果甚至是法院判决结果因人因事而异、因地因时而异的现象时有发生。
由于缺乏明确性、权威性的适用标准,司法机关在处理涉及农经组织成员身份确认的案件中,缺乏统一权威的标准。普遍存在的问题有2种情况:一是案件是否属于法院受理范围产生争议;二是受理的案件中对集体成员身份确认的要素存在很大的差异[9,10]。
4.1.1 坚持遵守法律规范、兼顾乡土逻辑的原则 科学确认农经组织成员身份必须基于国家法律规范和乡土社区文化2条逻辑。
法律逻辑是追求身份确认结果合法性的要求。身份确认的合法性要求身份确认的实体结果和身份确认的程序过程都符合法律的公平正义精神。实体正义强调的是确认结果的正当合理,这要求确认身份的行为必须严格遵守国家的政策、法律,尤其是在涉及到妇女、儿童等特殊群体身份认定的场合,更要严格遵守《妇女儿童权益保护法》及相关政策等规定,妥善处理身份确认事宜。“阳光是最好的防腐剂”,要保证确认结果令人信服,必须做到确认行为在“阳光下”运行,为此,必须制定合理的身份确认程序并在实践中不断完善。在身份确认实践中,只有严格按照确认程序规范进行,让每一个环节都能体现公开、公平、公正的精神,才能最终做出令人信服的公正结果。
乡土逻辑是追求身份确认结果合理性的要求。我国广大农村还处于“熟人社会”的传统乡村模式,这是现阶段我国农村的典型国情。因此,现代法律制度在乡村社会的实践还必须兼顾乡规民约、风俗习惯等乡土规则。这种尊重农村社会风土人情的理念称之为乡土逻辑。从某种意义上讲,尊重乡土逻辑做出的确认结果更容易被集体成员所接受。
4.1.2 坚持民主决策、群众认可的原则 确认集体经济组织成员身份不能搞自上而下的统一规定和“一刀切”的生硬做法。农经组织成员的确认标准,首先由集体组织成员共同讨论确认;其次,政府主管部门应在县域范围内出台成员身份确认的指导性意见,并将身份确认标准、权利义务以及救济途径等内容以村规民约、自治章程等体现群众集体意志的形式公布出来,充分发挥村规民约的指导规范作用;最后召开村民大会,由具体的农经组织的群众结合本村实际情况来民主决定。通过这种民主决策、群众认可的形式,将体现乡土逻辑的村民意志嵌入体现国家意志的法律逻辑当中,既能维护国家法律的权威性、统一性,又能很好地兼顾社情民意、风土人情。
4.1.3 坚持尊重历史、兼顾现实的原则 从历史上看,农经组织成员大部分是居住在农村社区的世居农民,还有一部分是随着社会经济发展而取得成员资格的特殊主体,例如婚姻、收养、移民等等。因此,确认农经组织成员身份不能采取“一刀切”的生硬做法,必须充分尊重农经组织及其资产产生、发展、变化的历史,尊重农经组织成员的变化历程,同时兼顾现实社会发展状况。
为解决司法机关身份确认纠纷中无法可依、司法口径不一的尴尬境地,立法机关应尽快出台关于农经组织成员身份确认的相对统一的标准,或者在立法机关颁布统一法定标准前,由最高人民法院出台相关指导意见作为全国各级人民法院处理身份确认纠纷的指南。为了保证原则性和灵活性的统一,身份确认标准不宜采取单一认定标准,而应考虑生产生活、户籍状况及土地对农民的生活保障等相关因素综合认定;并且这种相对统一权威的标准应当包括刚性因素和柔性因素。刚性因素指的是认定集体经济组织成员身份必须要具备的基础因素,例如生活保障因素、权利义务因素等。这种因素体现的是农经组织成员和集体经济组织之间的本质关系,因此必须在全国范围内有统一明确的规定;柔性因素则是指认定集体经济组织成员身份中可以酌情考虑的因素,这种因素并不能单独体现农经组织成员和集体经济组织之间的本质关系,只是作为判断存在本质关系的酌定考虑情节,比如在集体经济组织中居住的事实、是否取得集体经济组织所在地的户籍等。这些因素的考虑可以由具体办案机关根据本地的实际情况自由裁量,立法机关或者最高司法机关不宜过多干预。
4.3.1 赋予当事人身份确认纠纷可诉性 目前在我国司法实践中,审判机关对农经组织成员身份确认纠纷还没有统一的态度,部分审判机关明确拒绝受理此类纠纷,理由五花八门,诸如有的是认为身份确认属于村民自治范畴,不属于法院主管范围;有的认为该类纠纷不属于平等主体之间的民事纠纷,不属于民事案件受案范围;有的则认为集体成员身份司法确认目前还没有法律依据,应当由立法机关通过立法解决。
“农经组织”具有成员自治的私法构造,2017年修订后的《民法总则》也赋予了农经组织特别法人的私法地位,集体经济组织与集体成员之间的关系类似于公司与股东之间的平等主体民事法律关系,不属于管理和被管理的行政法律关系。法谚有云:有权利就有救济,即权利必须得到救济,否则不称其为权利。当组织成员认为自己的成员身份被剥夺进而丧失其成员权益,依据法理是可以向司法机关起诉要求确认自己的成员身份。更何况在有关司法解释中事实上也赋予了司法机关确认当事人身份的权限,例如最高人民法院曾专门针对农村土地承包经营纠纷案件做出过一个司法解释,该司法解释认为,如果征地补偿方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人,因为支付相应份额的补偿款而产生纠纷的人民法院应予支持。
4.3.2 设置身份确认纠纷的诉讼前置程序 集体组织成员如果和农经组织发生成员身份纠纷的,不能直接就该纠纷向法院提起诉讼,应当首先向县主管农业部门或乡镇政府提出集体成员身份确认申请,由上述行政主体做出是否确认其成员身份的裁决。当发生身份确认争议时,争议双方或者一方可以在一定期限申请成员身份认定,当事人双方如果对行政主体的裁决结果不服的,方可向人民法院提起诉讼。
建立科学规范的身份确认程序并严格遵照执行是保证身份确认结果正确的必由之路。在实践中积极探索民主公平的身份确认程序,强化“农经组织”在身份确认过程中的程序意识,加强基层民主法治建设,以立法的形式建构完善的身份确认程序。
身份确认程序大致可以按照当事人申请、审核表决、结果公示、登记备案4个环节进行,其中核心环节在于审核表决程序。当事人申请是由集体成员身份不确定的主体向确认单位提出要求认定身份资格的请求,这是当事人启动确认程序的必经程序;当事人依法提出确认申请后,确认主体必须按照《村民委员会组织法》的规定,召开村民会议或村民代表会议,村民(代表)会议所作的任何决定应当经到会人员的过半数通过方才有效,坚决杜绝由少数村干部形成“一言堂”的情况;表决结果一律向全体村民做出公示,设立一定期限的异议期,在公示异议期限内任何利害关系人均可以向确认主体提出异议,异议经审查后如果成立,当事人则不能被确认为集体经济组织成员;登记备案是身份确认程序的最后一环,经公示期满无人提出异议或者异议不成立的,集体经济组织将当事人的成员身份予以载入集体成员名册并核发成员身份证件,最后报送有关机关备案。
综上所述,农经组织面临的现实困境中交织着历史遗留问题和城乡一体化改革中出现的新问题,走出困境需要对农经组织进行组织、人员和制度等方面的科学重构。科学确认集体成员身份是一项系统工程,需要从确认主体、确认标准、确认程序以及救济途径等多方面着手构建身份确认的科学机制,最终把农村集体经济组织建设成归属清晰、权责明确、利益共享的现代经济组织体。