我国糖料产业发展特点、问题与趋势

刘晓雪 ，田冰 ，白晨

（1.北京工商大学，北京 100048；2.内蒙古农牧业科学院，呼和浩特 010031）

0 引言

随着全球食糖市场供求形势由2016/2017年的供给短缺转向2017/2018年的供给过剩，受供给过剩预期影响，全球糖价自2016年9月开始了一轮大幅度下跌，从2016年24.1美分/磅跌至2018年8月10美分/磅以下的水平，创10年国际食糖价格低位，跌幅高达59%。国际食糖主产国印度和泰国等均亏损严重，巴西食糖利润率也创10年低位。随着国际糖价下滑，在已经实施贸易保障措施的情况下，我国食糖市场仍然受到剧烈冲击，柳州糖价从2016年4月份的6 770元/t跌至2018年12月份的5 005元/t，跌幅26%，产业出现了价格急剧下滑、制糖企业大面积亏损、糖农糖料款兑付滞后等局面。如何应对国际食糖市场的冲击，化解产业安全风险，找准国内糖业发展面临的主要问题，解决我国糖业“成本居高难下”和“国际竞争力弱”的困局，探寻国内糖业稳定发展、增效降本的可行之路，就成为本文研究的重要切入点。

1 2018年糖料产业发展特点与问题

1.1 2018年糖料产业发展特点

2017/2018 年糖料与食糖产业发展呈现“产量增、需求稳、进口增、行业亏损且产业脆弱”的总体特征，具体表现为以下几个方面：

一是糖料与食糖产量小幅增产，国内产不足需下前期库存和进口使得供给宽松。在2015/2016年食糖减产到870.19万吨后 （这是14年以来的低位水平），2016/2017年和2017/2018年我国糖料与食糖产业连续两年恢复性增产。2017/2018年全国食糖产量为1 031.04万吨[1]，较上年度928.82万吨增加了11.01%。其中，产甘蔗糖916.07万吨，较上年度增加11.16%，占食糖产量的88.85%；产甜菜糖114.97万吨，较上年度增加9.80%，占食糖产量的11.15%。同期全国食糖消费量为1 510万吨，同比基本持平。食糖消费结构略有变化，民用消费和工业消费比例为42%∶58%[2]，民用消费比例有所上升。仅从产量和消费量来看，产不足需479万吨，然而上年末690万吨的国家储备以及工业库存，使得国内食糖供给宽松有余211万吨。食糖进口和形形色色的非正规渠道进口食糖，加剧了2017/2018年食糖供给宽松的程度。

二是国内糖价以下跌为主，后呈低位震荡态势。贸易保障措施下正规进口糖可控，实现稳中略增。2017年10月至2018年7月，国内糖价以下跌为主，最低7月份柳州糖价跌至5 170元/t；2018年8月至12月，在5 000～5 300元/t的区间内震荡为主。2018年国内糖价由1月2日的6 245元/t下跌至12月28日的5 055元/t，全年跌幅为19.06%。主要是由于国际增产引发国际供给过剩与国内增产双重叠加，而用糖企业多采取“随采随用”方式使得国内食糖销售形势严峻[3]。2017年5月22日，我国对配额外食糖进口实行3年贸易保障措施，即配额外食糖进口除了征收50%的关税之外，增收贸易保障税（第一年45%、第二年40%、第三年35%）[4]。2018年8月1日起，我国取消不适用保障措施名单[5]，即2017年5月22日至2018年7月31日不适用保障关税的发展中国家，于2018年8月1日起同样征收保障关税。保障关税使得我国正规进口可控、有序。按照榨季来看，2017/2018年我国食糖进口量243万吨，较上年增加15万吨，增幅6.6%；按照自然年度来看，2018年我国食糖总进口量279.55万吨[6]，较上年增加50.5万吨，增幅22.05%。同时利益驱动下存在非正规进口糖流入。

三是国际糖价以震荡下行为主、后反弹回落。2017年4季度国际糖市在14～15美分/磅之间区间震荡，2018年1月至8月以震荡下行为主，8月22日盘中至9.91美分/磅，创10年来低位；9月至10月出现反弹，期间在10月24日达到14.24美分/磅的高位；之后11—12月市场以回落为主，12月31日收于12.04美分/磅。前3个季度先后受印度和泰国大幅增产引起的全球供给充裕预期、美元升值、巴西雷亚尔贬值、中美贸易战、印度出口政策等因素影响，国际糖价持续下跌；9—10月份，受巴西和欧盟干旱天气的忧虑、原油价格提振、巴西雷亚尔升值以及股市回升、巴西食糖减产、欧盟和印度病虫害致使食糖产量下降等因素影响，国际糖价有所回升；11—12月，受巴西产糖量高于预期、油价下跌、巴西雷亚尔贬值和股市下跌等因素影响，国际糖价下滑。

四是糖农增收、糖企亏损，产业链中存在脆弱风险点。因开榨时糖价高位，2017/2018年全国糖料收购价与上年基本持平，糖农增收39.1亿元，糖企亏损19.2亿元[2]；实现财政税收30.2亿元，同比减少4.1亿元。由于糖企亏损，糖料款兑付迟缓，产业链比较脆弱、存在不稳定因素，风险可能传递到2018/2019年。

1.2 2018年糖料产业发展中存在的问题

1.2.1 国内制糖企业大面积亏损，产业安全再次面临生存挑战

2017/2018 年以来，国内糖价低于大多数甘蔗糖厂的成本线，出现了农民收入基本稳定而制糖企业亏损19.2亿元的局面。在实行贸易保障措施的背景下，我国制糖企业出现大面积亏损，“产业风险”累积，产业安全再次面临生存挑战。尽管2018/2019年全球糖业供给朝小幅过剩或平衡转向，然而，国内仍然承压690万吨的储备糖和工业库存。2018/2019年国际糖价在11～15美分/磅区间震荡可能较大，需要警惕国内糖企继续大面积亏损、糖料款兑付延迟以及食糖亏损向糖料产业传导影响2018/2019年的农民收入，这一点将集中承压体现在2018/2019年，风险累积和集聚加剧了2018/2019年的产业风险，出现类似于2014/2015年的糖业形势，行业发展信心普遍受到影响。

1.2.2 甘蔗机收水平明显偏低，人工成本增长快且占糖料成本一半以上

近几年，全国甘蔗综合机械化水平明显提升，然而甘蔗机收仍不到全国的5%，广东湛江因地貌平坦，全位于15度以下坡地、水旱田，便于集中连片，实行机械化作业。据湛江市糖协统计，2017/2018年湛江市甘蔗机收率为4%，高于同期广西甘蔗机械化水平。广西2017/2018年，已建成“双高”基地机收水平达到15.1%[7]。云南省2017年机收不到1%。而在甘蔗生产成本中，劳动力成本占全部成本的51%（根据国家发改委《全国农产品成本收益资料汇编》2018年计算），还有增加态势，高且重的劳动强度使得青壮年劳动力不愿意砍蔗，一方面甘蔗收获人工成本成为影响糖业成本的制约因素，另一方面，砍收时还存在严重的劳动力短缺。

1.2.3 糖料土地成本被低估，成为制约糖业可持续发展瓶颈难题

在当前糖料成本的统计中，2017年我国甘蔗土地成本为4 494元/hm2，广西为3 954.3元/hm2，该数据和作者调研数据偏差较大，广西大部分土地地租由2010年的6 000～7 500元/hm2上涨到现在的12 000～15 000元/hm2。这意味着在甘蔗成本中，土地成本严重低估10 950元/hm2，影响对我国糖业可持续发展的判断。土地成本（租金）是成本的刚性制约，具有不可逆的特征。在我国已充分意识到通过机收水平提升降低劳动力成本的情况下，需要尽快重视土地成本对糖料成本的刚性制约，如果不重塑糖厂与农户发展模式，微薄的农业收益很难承担高昂的土地租金回报。目前这一成本能够维持生产，与广西“双高基地”存在补贴有直接关系[8]。一旦取消补贴却无相应政策跟进，在糖价不高的条件下，甘蔗种植将出现断崖式下跌，全行业亏损[9]。未来解决租金问题，只有考虑土地流转的长期化（引入第三方信托机制）或者重塑糖厂与农户发展模式，以此降低土地租金对食糖成本的影响。

1.2.4 糖料产业基础竞争力不足，制糖成本与世界主要食糖出口国差距较大

2018年12月31 日，我国柳州糖价（5 055元/t）比巴西进口糖完税价（12.38美分/磅，配额内3 300元/t）高出1 755元/t。我国糖价与巴西、泰国进口糖的差异反映了制糖成本的差距。2016/2017年广西食糖不含税销售成本5 299元、完税成本6 299元/t（数据来源于《广西糖业年报》），为印度、巴西、泰国食糖生产成本的1.53倍、2.70倍、1.83倍，我国糖业缺乏竞争力。其中，原料成本占78.78%，加工成本占21.22%。居高不下的制糖成本受到糖料成本和加工成本两个环节的制约。生产规模小，基础竞争力先天不足导致糖料成本偏高（内蒙古甜菜因70%实行了机收，甜菜成本较甘蔗成本低10 500元/hm2）[10]，这是我国糖业短期内的现实。从食糖成本来看，食糖竞争力除了受糖料收购价制约外，还受制糖企业效率的影响。制糖企业规模偏小，行业创新能力不足，企业杠杆率高、闲置产能较多，生产能力和吨糖耗蔗量指标有待提升。比如2016/2017年我国吨糖耗蔗量约为8.4 t，明显高于澳大利亚的水平。综合原料成本和制糖企业加工环节，原料和制糖成本偏高，大大挤占了糖农和糖厂的利润空间，我国食糖产业抵御市场变动风险的能力较弱。

1.2.5 甜菜自育品种进展显著，甜菜种子加工分级与丸粒化包衣技术不过关制约推广

我国甜菜育种科研工作取得较大突破，近年陆续有自育单粒新品种审定，但由于种质资源匮乏，品种根形与整齐度、块根产量等与国外品种仍存在差距。目前我国甜菜生产中，大面积推广应用的机械精量直播和纸筒育苗移栽所需种子均为丸粒化包衣单粒型种子，国内自育审定的遗传单粒种产量、质量表现不错，但由于我们甜菜种子加工分级与丸粒化包衣技术不过关，种子加工设备落后，丸粒化加工后种子发芽率达不到95%以上，严重制约了国产自育品种的推广应用，造成目前生产中使用的丸粒化种子均引自国外[11]。

2 2019年糖料产业发展趋势分析

（1）糖料面积稳中略增，2018/2019年产糖量预计为1 050万吨～1 055万吨。

2018/2019 年，我国糖料种植面积稳中略增，种植面积由上年137.6万公顷增加到146.07万公顷[12]，增幅6.15%。其中，甘蔗种植面积约为121.8万公顷，增加1.45%；甜菜种植面积约为24.27万公顷，大约增加38%。在2018/2019年糖料种植面积稳中略增影响下，2018/2019年食糖产量微增20万吨～25万吨的可能较大，估计产糖量约为1 050万吨～1 055万吨。一旦遭遇不利气候产糖量可能比估计值下滑。

（2）食糖消费基本平稳，糖价震荡运行下进口量仍然较大。

2018年我国食品工业平稳增长，1—11月份国内7类主要含糖食品累计产量呈“五增二减”态势，较去年形势严峻。从增幅来看，主要含糖食品增幅由高到低排序为：速冻米面食品（10.17%）＞糖果（6.87%）＞碳酸饮料（6.11%）＞乳制品（3.6%）＞果蔬汁饮料（0.29%）＞罐头（-1.87%）＞冷冻饮品类（-7.18%）。 累计同比增长速度最快的是速冻米面食品类，其次是糖果类。预计2018/2019榨季我国食糖消费大概率呈现“总量稳定、渠道库存低位”的特征[6]。从含糖食品的生产惯性、居民消费需求等角度判断，2018/2019榨季食品制造行业主要产品的产量增速或出现明显回升，甜度需求增加明显。从淀粉糖等高倍甜味剂对白糖的替代程度来看，果葡糖浆仍然是替代主力，产能的持续扩张或使得其与白糖的价差维持替代条件。考虑到淀粉糖的替代，2018/2019年食糖消费估计为1 490万吨～1 500万吨，大致平稳。尽管巴西、泰国等生产成本明显低于我国，贸易保障措施下进口食糖“按需、有序、平稳、可控”，2019年进口糖300万吨以内的可能较大。

（3）国内食糖市场产增需稳，明面供给偏紧、实际供给宽松，糖价震荡运行可能较大。

根据2018/2019年供需平衡表预计，库存710万吨，假设进口300万吨、产量为1 050万吨、消费量为1 500万吨，仅从国内食糖产量和消费量来看，食糖产量略小于需求，考虑到前期库存和正规进口量、隐性的非正规渠道进口量，国内食糖市场供给宽松。因此，考虑到国际糖市供给小幅过剩或趋于平衡可能较大，以及国内食糖市场的供求格局，国内糖价低位震荡后企稳的可能较大。

（4）糖料低位震荡后企稳预期下糖农收益下滑而糖企继续亏损，产业状况取决于糖价走势与产业政策。

在糖料低位震荡后企稳预期下，鉴于广西、广东、海南糖料收购价下调，云南、内蒙古和新疆维稳的情况下，糖农收益下滑、糖价低位震荡后企稳使得制糖企业亏损加剧，因此，2018/2019年制糖企业收益可能差于2017/2018年，为避免糖料款兑付延迟或“打白条”现象，应尽快解决企业融资难问题、适度降税以及出台产业支持政策可以适度缓解糖料产业困境。

（5）全球食糖市场2018/2019年供给小幅过剩，2019/2020年度可能转为供给短缺。

ISO预估2018/2019榨季全球食糖供应过剩217万吨，因巴西、印度、巴基斯坦和欧盟的产量预估下调，全球产量预估至1.8049亿吨，其称2019/2020榨季全球糖市将面临约200万吨的供应短缺，糖市供应短缺阶段将提前到来。荷兰合作银行（Rabobank）将2018/2019榨季食糖供应过剩预估由450万吨大幅缩减至50万吨，主要考虑到印度、泰国等主产国将减产。未来国际市场重点关注印度、巴西、泰国的产糖和政策状况，印度被巴西起诉到WTO的进展也影响着糖业发展，雷亚尔、美元、石油价格变动对巴西糖产量也有影响。

从生产发展趋势来看，种植模式逐渐向甘蔗高产高糖良种及全膜覆盖、减施化肥农药、病虫害绿色精准防控、水肥药一体化的轻简增效技术转变。广西、云南、广东和海南这些区域都正下大力气推行平地与丘陵山地机械化模式，并探索小型、中型和大型机械化收获模式与示范推广。这些举措切实降低了甘蔗生产成本，支撑了甘蔗产业持续发展。并选择代表区域示范甘蔗全程机械化技术，逐渐探索糖料产业转型升级。

2018年甜菜产业呈现几个发展趋势：一是由多种模式种植逐渐转向机械化作业模式；二是甜菜栽培过程中由普通化肥投入逐渐转向甜菜专用肥，甜菜专用肥的使用面积逐渐增加；三是栽培过程中节水节肥特征明显，逐渐转向滴灌和机械化作业结合的滴灌甜菜节本增效综合栽培技术模式。

3 2019年糖料产业发展政策建议

糖料产业发展涉及到我国边境地区4 000万糖农的切身利益，也是所在地区经济发展和社会稳定的重要保障，战略地位显著。中共中央高度重视糖业发展，2019年中央一号文件就糖业问题专门指出，在提质增效基础上，巩固棉花、油料、糖料等生产能力。将糖料蔗“双高”基地建设范围覆盖到划定的所有保护区。

3.1 尽快出台糖料生产扶持、保障政策措施，稳定我国糖业的生产能力

相关部门尽快构建短期糖业解困举措、中长期以目标价格[13]为核心的糖料生产扶持政策体系，稳定我国糖业的生产能力并优化供给保障机制。由于糖企亏损可能加剧，糖业产业链脆弱，糖料与食糖产业亟需构建“组合拳”，稳定“生产者利益”和“产业发展”。该政策体系应考虑生产者利益稳定机制、目标价格、收入保险多策并举，即短期尽快通过转移支付等措施稳定“生产者利益”，稳定糖业基本保障能力，提升糖企糖料款兑付能力；中期试行“目标价格政策或者生产者补贴”[14]，构建糖业可持续发展的政策基础；长期试行“收入保险”或者“价格保险”，条件成熟时可借助“保险+期权”或者“保险+期货”的模式通过期权保费补贴构筑糖业的风险保障工程。

3.2 全力改善糖料种植基础条件，以机械收获为核心着力降低生产成本

首先，鼓励不以显著增加地租为代价的适度规模经营。鼓励以社会化服务将小农户与现代农业对接。鼓励种植大户、家庭农场、农民专业化合作社等新型农业经营主体开展规模连片种植时，将不以显著增加地租为代价的规模经营形式作为优先鼓励重点。从主产区寻找一些成功案例，作为重要推广示范样式，对规模种植给予项目倾斜。加快土地整治工作，将小块土地集中起来连片生产，实现规模经营。切实落实奖补政策，有条件的地区加快推进“小块并大块”的土地整治工作[8]。

其次，着力推动甘蔗生产全程机械化[4]。结合2018年12月12日国务院常务会议有关精神，提升甘蔗作物机械化种采收水平。对开展深耕深松、机播机收等按规定给予补助。对购买国内外农机产品一视同仁，鼓励金融机构开展抵押贷款，鼓励地方给予贴息支持。引导有条件的地方率先基本实现主要甘蔗生产全程机械化。聚焦弱项短板加快农机装备创新和产业转型。鼓励大型企业向成套设备集成转变。抓紧解决主要经济作物薄弱环节“无机可用”问题。提高农机装备质量。探索“企业+合作社+基地”等研发生产新模式。改善农机作业基础条件。推动农田地块小并大、短并长、弯变直和互联互通，支持丘陵山区农田“宜机化”改造。积极发展农机社会化服务。培育农机专业户、合作社等，鼓励农机服务主体与家庭农场、种植大户、农业企业等建立机具共享的生产联合体。推进“互联网+农机作业”，促进智慧农业发展。

3.3 加快甜菜种子丸粒化加工技术与加工设备的引进与研发

国家立项支持，加快甜菜种子加工包衣及丸粒化技术与种子加工设备的引进和研发速度，促进甜菜国产自育优良品种的推广种植；改变国外品种一统甜菜生产的局面，确保我国甜菜生产中甜菜种子的数量安全和质量安全。

3.4 尽快构建统筹糖厂与农户利益衔接的机制，探索土地改革新模式

土地地租刚性增长的问题，可以考虑引入第三方国家信托机制，协助搭建糖厂与农户的长期契约（或合作关系），或者鼓励糖厂以自建基地的形式尝试糖厂与小农户利益统筹的试点，将“订单农业”真正落到实处。一方面有利于机械收获的推进，另一方面有助于减少地租成本攀升对制糖企业利益的制约。

3.5 继续严打食糖走私，防护利用好3年贸易保障措施

实行贸易保障措施后，要避免进口糖减少的部分被非正规进口（走私）的替代，因此，继续通过海关牵头，联合公安、商务、工商、税务等部门，严厉打击走私，避免走私形式更为隐蔽复杂多元化，巩固贸易保障措施对糖业带来的3年难得的发展机遇。