广西糖料蔗生产保护区“非蔗化”情况调研报告

雷承宝，陈建文，李 曳

（广西糖业发展办公室，广西 南宁 530021）

0 引言

为深入贯彻落实习近平总书记、李克强总理视察广西时关于糖业的重要指示精神，稳定全区糖料蔗种植面积，装满端牢广西糖罐子，维护国家食糖安全，巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接，促进广西区边境民族地区安宁和谐，根据国家关于坚决制止耕地“非农化”、防止“非粮化”的决策部署［1］，广西糖业发展办公室组织专门力量，对广西全区糖料蔗生产保护区“非蔗化”问题开展专题调研。调研组先后赴柳州、河池、来宾、崇左市等地，采取召开座谈会、实地走访和问卷调查等方式开展调研。现将调研情况简要报告如下。

1 糖料蔗生产保护区划定及建设情况

1.1 糖料蔗生产保护区划定情况

2017年，《国务院关于建立粮食生产功能区和重要农产品生产保护区的指导意见》（国发〔2017〕24号）明确：以永久基本农田为基础，将“两区”细化落实到具体地块。以广西和云南为重点，划定糖料蔗生产保护区1000000 hm2。2020年广西报送农业农村部备案的《糖料蔗生产保护区划定成果报送报告（第4批次）》显示，广西在南宁、柳州、北海、防城港、钦州、贵港、玉林、百色、河池、来宾、崇左等11个市64个县（市、区）共划定糖料蔗生产保护区面积772906.67 hm2，涉及580个乡镇（街道）、4490个行政村（农林场）、26303个片块、3077772个地块。保护区内永久基本农田的面积为709333.33 hm2，占比91.77%；非永久基本农田面积63333.33 hm2，占比8.21%。保护区涉及耕地面积755333.33 hm2，占比97.76%；非耕地面积17333.33 hm2，占比2.24%（表1）。

表1 广西糖料蔗生产保护区分布情况

1.2 糖料蔗生产保护区建设情况

糖料蔗生产保护区包括333333.33 hm2的优质高产高糖糖料蔗基地（以下简称“双高”基地）和433333.33 hm2的非“双高”基地糖料蔗生产保护区两部分，已全部勾绘红线图，并纳入数据库。其中，“双高”基地按照经营规模化、生产机械化、水利现代化、种植良种化的“四化”标准进行建设，由设在广西糖业发展办公室的广西优质高产高糖糖料蔗基地建设工作领导小组办公室牵头负责。实际完成土地整治面积336006.67 hm（2表2）。非“双高”糖料蔗生产保护区按照高标准农田建设标准进行建设，由广西农业农村厅牵头负责。截至2021年底，广西全区已完成建设面积94320 hm2。

表2 广西“双高”基地分布情况（hm2）

2 糖料蔗生产保护区“非蔗化”情况

2.1 糖料蔗生产保护区“非蔗化”面积接近四分之一

2021年，广西自然资源信息中心对全区糖料蔗生产保护区种植情况动态监测结果显示，糖料蔗生产保护区“非蔗化”面积共185666.67 hm2，占生产保护区划定总面积772906.67 hm2的24.02%，接近四分之一。其中，崇左市、来宾市和南宁市是保护区“非蔗化”的重灾区，分别为51426.67 hm2、36660 hm2和23706.67 hm2，合计111793.33 hm2，占全区糖料蔗生产保护区“非蔗化”面积的60.21%（表3）。

表3 2021年糖料蔗生产保护区“非蔗化”面积统计

2.2 糖料蔗生产保护区“非蔗化”挤占以林地、园地和交通运输用地为主

糖料蔗生产保护区“非蔗化”主要包括林地、园地、交通运输用地、公共水利设施、城镇村及工矿用地等。其中，农业种植结构调整导致林地（含桉树以及其他乔木、灌木类用地）、园地（含柑橘、坚果、香蕉、芒果、火龙果等果类及茶园用地）挤占保护区面积分别为89606.67 hm2和58026.67 hm2，分别占“非蔗化”面积的48.26%和31.25%；交通运输用地（包括高速铁路、高速公路等）占用面积20526.67 hm2、占“非蔗化”面积的11.06%，以上3 项共计占比90.57%。此外，公共水利设施（包括水库等）用地面积9306.67 hm2，占“非蔗化”面积的5.01%；城镇村及工矿用地面积3433.33 hm2，占“非蔗化”面积的1.85%；耕地、草地及其他用地面积共计4773.33 hm2，占“非蔗化”面积的2.57%（表4）。

表4 2021年糖料蔗生产保护区“非蔗化”情况监测（hm2）

2.3 保护区外糖料蔗种植面积是保障食糖供给安全的有益补充

广西糖料蔗大数据服务平台显示，2021/2022年榨季糖料蔗订单合同审核备案面积（对应2021年糖料蔗种植面积）为747453.33 hm2（表5），略低于糖料蔗生产保护区划定面积，比糖料蔗生产保护区内糖料蔗种植面积587000 hm2多160453.33 hm2，由此判断，保护区外糖料蔗种植面积为160453.33 hm2，占全区糖料蔗种植面积的21.47%。此外，2021年自治区自然资源信息中心对南宁市横州市、来宾市兴宾区糖料蔗种植情况的监测数据显示，南宁市横州市糖料蔗种植面积21740 hm2，其中，保护区内种植面积13246.67 hm2，保护区外种植面积8493.33 hm2，保护区外种植面积占比39.07%（表6）；来宾市兴宾区糖料蔗种植面积93966.67 hm2，其中，保护区内种植面积74033.33 hm2、保护区外种植面积19933.33 hm2，保护区外种植面积占比21.21%（表7）。两个县区保护区外糖料蔗种植面积与订单合同签订面积中保护区糖料蔗种植面积占比基本保持一致。

表5 2021年糖料蔗订单合同备案面积（hm2）

表6 2021年南宁横州市糖料蔗种植情况（hm2）

表7 2021年来宾市兴宾区糖料蔗种植情况（hm2）

3 对糖料蔗生产保护区“非蔗化”的原因

3.1 生产成本高、比较效益低直接导致种植结构变化

据统计，2020/2021年榨季，广西区糖料蔗户均种植规模约1.06 hm2，与印度持平，远低于澳大利亚（64.67 hm2）、巴西（62.93 hm2）等主产糖国（图1）；受种植规模等因素影响，广西区糖料蔗吨蔗种植成本约为449元，远高于巴西（110元）、澳大利亚（115元）、印度（170元）、泰国（230元）等主产糖国，是巴西、澳大利亚的4倍左右，主要体现在人工成本、土地成本和农资成本差异大（图2，数据来源为国家糖料产业技术体系和自治区价格成本调查监审分局）。根据广西价格成本调查监审分局对2021年广西糖料蔗种植成本收益情况分析，广西区糖料蔗种植平均净利润仅为309.26元/hm2，远低于柑果、花生、蔬菜等主要竞争作物（表8）。近两年来，农资、人工等价格成本持续上涨，每吨蔗生产成本不断增加，进一步拉低了糖料蔗种植效益。

表8 各类作物种植效益分析对比统计表

3.2 劳动力短缺、机械化作业率提升缓慢制约了糖料蔗生产发展

根据广西糖料蔗大数据服务平台对2021/2022年榨季全区核准备案669662份订单合同主体的年龄段统计数据显示，1950—1959年出生（63～72岁）的蔗农99420人，占比14.85%，1960—1969年出生（53～62岁）的蔗农约213138人，占比31.83%，1970—1979年出生（43～52岁）的蔗农约205538人，占比30.69%，1980—1989 年出生（33～42 岁）的蔗农约111730人，占比16.69%，1990—1999年出生（23～32岁）的蔗农约17414人，占比2.6%（表9）。60后和70后（43～62岁）是当前糖料蔗种植的主要群体，80后和90后种蔗农民占比断崖式下降，随着60后和70后逐渐老龄化，糖料蔗将面临无人种植的局面。作为替代劳动力的机械化作业，受种植地块丘陵山地多、坡度大、面积小以及广西区雨季长、农机农艺不匹配等因素影响，推广难度大，机械化作业率特别是机收率较低。根据广西农机中心统计数据显示，截至2021年底，全区糖料蔗耕种收机械化率为67%；据广西糖业协会统计数据显示，2021/2022年榨季全区制糖企业共入榨机收蔗119万t，占入榨总量5019万t的2.37%。

表9 糖料蔗种植主体各年龄段群体情况

3.3 建设用地需求增加加快了糖料蔗生产保护区“非蔗化”进程

随着城镇化进程的不断加快，建设用地规模逐步扩大，对糖料蔗生产保护区的保护构成严峻挑战。根据2021年糖料蔗生产保护区“非蔗化”情况监测数据显示，广西全区“非蔗化”糖料蔗生产保护区面积中，建设用地面积累计33260 hm2，占“非蔗化”面积（185666.67 hm2）的17.9%。其中，交通运输用地、公共水利设施用地、城镇村及工矿用地分别为20526.67 hm2、9306.67 hm2和3426.67 hm2，分别占建设用地面积的61.72%、27.98%和10.30%。

3.4 缺乏保护政策，糖料蔗生产保护区管护存在“制度真空”

糖料蔗生产保护区（772906.67 hm2）已于2020年按照要求完成划定工作，但目前广西及国家层面均未出台专门的保护政策和相关法规。面对在保护区范围内实施交通基础设施、城市化项目以及其他经济作物占地等行为，地方政府缺少执法依据。

4 稳定糖料蔗种植面积的对策建议

为贯彻落实习近平总书记关于严格耕地保护的重要指示精神，坚决制止耕地“非农化”，防止耕地“非粮化”，进一步加强糖料蔗生产保护区管护，力争在2025年实现农业农村部下达广西糖料蔗种植面积890000 hm2的种植目标，提出对策及建议如下。

4.1 加快推进糖料蔗生产保护区“非蔗化”专项整治行动

将糖料蔗生产保护区“非蔗化”整治同坚决制止耕地“非农化”、防止“非粮化”整治列入同等重要事项协同推进，组织开展糖料蔗生产保护区“桉退蔗进”“果退蔗进”“蕉退蔗进”等专项行动，坚决杜绝保护区内桉树、果树等非蔗经济作物新增面积。积极引导制糖企业、农民改良糖料蔗生产保护区腾退土地土壤，推广种植糖料蔗，力争在一个桉树种植周期内将糖料蔗生产保护区“非蔗化”面积全面清理，稳定糖料蔗种植面积［2］。2021年实施“桉退蔗进”专项行动以来，截至2022年7月3日，全区已清退桉树、果树等非蔗作物面积21053.33 hm2，完成糖料蔗种植15000 hm2，预计2022年全区糖料蔗种植面积可达746666.67 hm2。

4.2 研究出台稳定糖料蔗生产保护区外糖料蔗种植面积的支持政策

保护区外糖料蔗种植面积是当前广西糖料蔗种植的重要组成部分，对保障国家食糖供给安全具有重要作用。建议广西参照国家“两区”划定相关标准要求，将保护区外160453.33 hm2糖料蔗种植面积划定为自治区级糖料蔗生产保护区，并予以相应政策、资金支持，改善地块种植条件，进一步巩固糖料蔗生产保障能力［3］。

4.3 尽快建立健全糖料蔗生产保护区管护机制

建议国家尽快出台《糖料蔗生产保护区管理条例》或《糖料蔗生产保护区管理办法》，明确糖料蔗生产保护区种植的目标作物，明确维持保护区面积动态平衡具体办法以及保护区建设管护、违规处置的责任主体和奖惩措施，为加强糖料蔗生产保护区建设管护提供法理依据。在国家保护条例或办法出台前，广西相关管理部门应尽快先制定地方管理办法。同时，建议参照粮食等主要农作物管理模式，实行党政同责制，将糖料蔗生产保护区“非蔗化”整治作为食糖安全责任制考核的重要内容，对糖料蔗种植面积、产量等指标进行严格考核。对落实糖料蔗生产任务不力的市、县要予以问责。

4.4 努力增加糖料蔗种植比较收益

增加糖料蔗比较收益是提高农民种蔗积极性、稳定种植面积的最直接手段。加大高产高糖长宿根周期糖料蔗品种选育研发力度，将当前良种良法补贴政策继续实施，并适当提高补贴标准；加快糖料蔗脱毒种苗及轻简栽培技术等新品种新技术的推广应用，降低生产成本，提高单产；深化订单农业改革，利用市场手段强化制糖企业与蔗农的利益联结关系，形成紧密的利益共同体；完善政策性农业保险保障机制，增强抵御自然灾害、病虫害以及国际糖价冲击的能力，提高糖料蔗种植收益水平［4］。

4.5 加快推进糖料蔗生产全程机械化进程

机械化是解决劳动力不足、降低糖料蔗种植成本、稳住糖料蔗种植面积的重要抓手。要加快研发推广适合广西区地形地貌、种植农艺技术的甘蔗收割小型机械，探索“分步式”机收的路径和模式，加快补齐丘陵蔗地机收基础条件薄弱的短板。同时，加快蔗地宜机化升级改造，扩大连片作业规模，创建高效机收糖料蔗生产全程机械化示范基地，加快推进糖料蔗生产全程机械化进程。

4.6 加快推进糖料蔗生产经营规模化进度

经营规模化是生产机械化、降低种植成本、增加种植收益的重要手段。积极推广“并户联营”模式，引导农民以土地入股的形式成立糖料蔗生产经营合作社，大力推动家庭农场发展，鼓励蔗农流转外出务工群众的土地，形成适度规模生产模式。加快推动制糖企业建立糖料蔗规模化自营基地，推广“企业+基地”模式，引导制糖企业加大资金投入，采取自建、租赁或扶持等多种方式发展自营基地，推动糖料蔗种植加工一体化发展。

4.7 请求国家加大糖料蔗种植补贴力度

针对广西区种植规模小、土地资源禀赋差、糖业国际竞争力弱的客观事实，请求国家出台糖料蔗种植补贴政策。一方面，针对化肥、农药等农资价格刚性上涨情况，参照粮食补贴方式，对实际种蔗农民发放一次性农资补贴。另一方面，请求对糖料蔗种植规模13333.33 hm2以上的大县给予补贴。广西糖料蔗种植面积13333.33 hm2以上的县（区）有18个，占全区种植面积和产量的85%，这些产糖大县普遍都存在财政困难。建议参照种粮大县奖励办法，对糖料蔗种植规模13333.33 hm2以上的大县给予奖励，奖励标准为每个县（区）每年平均1亿元。