新《民促法》背景下民办学校教职工合法权益保障：理论之维与实践之径

高昌林 刘剑玲

(华南师范大学 公共管理学院，广东 广州 510006)

2016年11月新修订的《民办教育促进法》(以下简称“新《民促法》”)第三十一条提出“民办学校为教职工办理补充养老保险”，进一步加强了对民办学校教职工合法权益的保护。与原法相比，新法第三十一条第一款首次增加了“保障教职工的其他合法权益”，第二款为全新条款：“国家鼓励民办学校按照国家规定为教职工办理补充养老保险。”第一款中“保障教职工的其他合法权益”的规定，为新时期民办学校教职工合法权益的保障提供了法理基础。然而，法律条文并未对教职工其他合法权益作出具体规定，民办学校教职工合法权益的内涵和外延有哪些，从国家到地方相关法律法规应该为民办学校教职工合法权益保障提供怎样的法理基础，新《民促法》背景下如何加强民办学校教职工合法权益保障等，仍是值得关注和反思的问题。

目前，对民办学校教职工合法权益保障的相关研究，大多关注民办学校教师合法权益保障的某一具体方面，如从人力资本理论视域下探讨民办学校教师进修培训权的实现路径[注]郑汉斌、陈庸喆：《人力资本理论视域下民办学校教师进修培训权实现路径探析》，《人力资源管理》2013年第4期，第128-130页。，运用教育法学、高等教育管理学和高等教育学等多学科知识对民办高校教师进修培训权益进行系统研究[注]刘艳金：《民办高等学校教师进修培训权问题研究》，陕西师范大学2009年硕士学位论文。，对具体区域进行实证研究等[注]吴开华、张铁明：《民办学校教师权益现状的调查与思考——以广东中山市为例》，《中小学管理》2009年第11期，第36-39页。。现有研究成果中缺少对民办学校教职工合法权益理论框架的研究，势必会影响教职工合法权益保障的有效落地。因此，从研究对象特别是其相关概念、核心问题的界定以及法理基础等角度出发深化研究，是解决民办学校教职工合法权益保障问题、指引民办学校教职工权益保障实践的应有之义。

一、民办学校教职工合法权益的界定

教职工合法权益保障的重要前提之一是如何在法律上对教职工合法权益进行明确的界定。教职工合法权益在法律上不是一个明确的概念，学界对从法律上界定教职工合法权益的具体内涵尚无定论。笔者认为，教职工合法权益有广义和狭义之分：广义上既包括教职工从事职业所产生的权利，也包括教职工自身作为普通公民的利益以及从事自身职业所产生的权利；狭义上仅指教职工在从事教育教学工作过程中，依照法律规定拥有所从事职业的权利。本文采用广义内涵，即教职工合法权益不是一个单一的法律概念，而是一个多重权益的综合体。对每个教职工而言，职业中的权利以及自身的权利是密不可分的，都是其合法权益的重要组成部分。因此，本文对教职工合法权益内容按照职业权利、自身权利作如下分类。

(一)物质保障权

物质保障权包括工资待遇、福利和社会保险方面的合法权益。新《民促法》第三十一条规定：“民办学校应当依法保障教职工的工资、福利待遇，并为教职工缴纳社会保险费。”可见，教职工的待遇包括工资、医疗、住房以及养老保险等。

(二)职业发展权

新《民促法》第二十九条规定：“民办学校应当对教师进行思想品德教育和业务培训。”教职工培训是指对在职的教职工进行有组织、有计划、有目的的再培养，是教职工职前教育的继续发展，这是民办学校教职工队伍建设的重要内容，是民办学校管理者的一项重要职责。

(三)工作保障权

民办学校教职工享有满足工作的各项权益，其中包括工作保障权，即为保障教职工顺利开展教育教学活动等的基本权利。民办学校应当为每个教职工提供教育教学所必需的基本条件，保障每个教职工的生命权、健康权。教职工有按学校规定领用和消费办公用品、享受学校提供的工作学习环境和条件等基本权益。

(四)民主管理权

民主管理权包括民主管理的参与权，即民办学校教职工可以通过推选教职工代表进入学校理事会或董事会，参与学校重大事项特别是涉及教职工切身权益事项的决策，包括对学校教育教学、管理工作和教育行政部门的工作提出意见及建议等。同时，可以通过教职工代表大会或者其他民主形式，参与学校的日常管理和监督。

(五)权益救济权

权益救济权包括教职工合法权益申诉权，即依照《工会法》建立工会组织，维护自身的合法权益。此外，当正当权益受到侵害或受到不公正对待时，教职工拥有向教育行政部门和行业协会或者通过其他权益救济途径提出申诉的基本权力。

二、民办学校教职工合法权益保障的法理基础

从法理角度而言，民办学校教职工合法权益的保障是指教职工因承担教育教学工作而获得的各项法定权力以及为满足其从事教育教学工作而产生的各种利益需求的保障。民办学校教职工合法权益的保障，主要来自国家相关法律、法规、条令以及一些制度性的章程规定等，这些法理层面的保障自上而下可分为三个层面：一是国家层面，包含全国人大以及国务院颁布实施的法律、行政法规及条例等；二是地方层面，包含地方人大以及各级地方政府颁布的相关法规规章等；三是学校层面，主要是民办学校依据国家及地方法律法规条例等制定的学校章程等。

(一)国家层面的法理基础

1982年《宪法》明确规定，国家鼓励社会力量办学，这是历史上第一次对社会力量办学进行原则性规定；1987年实施的《关于社会力量办学的若干暂行规定》指出，社会力量举办具有国家承认的学历证书的各级各类学校，应按照国家颁布学校设置的有关规定办理，这一规定有利于民办学校走规范化发展之路。进入21世纪，民办教育又迎来重大的历史转折点，2002年国家颁布了《民办教育促进法》，其第五条明确规定：“国家保障民办学校举办者、校长、教职工和受教育者的合法权益。”这对于保障民办学校教职工的合法权益，具有里程碑式的意义。

2016年通过的新《民促法》，使民办学校教职工合法权益保障进入一个全新时期。在物质保障权方面，其第三十一条规定：“民办学校应当依法保障教职工的工资、福利待遇和其他合法权益，并为教职工缴纳社会保险费。 国家鼓励民办学校按照国家规定为教职工办理补充养老保险。”这是首次在法律上明确了民办学校应当在保障教职工工资、福利待遇外，还应当保障其他合法权益，并且着重强调鼓励民办学校按照国家规定为教职工办理补充养老保险。在职业发展权方面，第三十二条规定：“民办学校教职工在业务培训、职务聘任、教龄和工龄计算、表彰奖励、社会活动等方面依法享有与公办学校教职工同等权利。”在民主管理权方面，第二十七条规定：“民办学校依法通过以教师为主体的教职工代表大会等形式，保障教职工参与民主管理和监督。”在权益救济权方面，第二十七条也指出：“民办学校的教师和其他工作人员，有权依照工会法，建立工会组织，维护其合法权益。”

2017年1月18日，国务院颁发《关于鼓励社会力量办学 促进民办教育健康发展的若干意见》(以下简称“国务院30条”)等系列文件，共同构成支撑新时期民办学校教职工合法权益保障的法律新框架。在物质保障权方面，“国务院30条”第十八条规定：“民办学校应依法为教职工足额缴纳社会保险费和住房公积金。鼓励民办学校按规定为教职工建立补充养老保险，改善教职工退休后的待遇。”在民办管理权和权益救济权方面，第十八条规定：“依法落实民办学校师生对学校办学管理的知情权、参与权，保障师生参与民主管理和民主监督的权利；完善民办学校师生争议处理机制，维护师生的合法权益。”

此外，在工作保障权方面，1995年《教育法》第三十三条规定：“国家保护教师的合法权益，改善教师的工作和生活条件，提高教师的社会地位。”第三十五条规定：“学校及其他教育机构的管理人员、教学辅助人员和其他专业技术人员属于学校的职工，他们的合法权益，学校也应当予以保护。”

(二)地方层面的法理基础

地方层面在国家相关法规范围内因地制宜地作出法理保障，因此更具可操作性。本文以广东和上海两地的地方政策为例，加以说明。

广东是全国第一经济大省，也是人口大省，从全国范围内来看，其民办教育起步早、发展快、规模大，创下民办教育发展史上的多个第一：1984年，改革开放以来我国第一所公益性私立学校——广东云浮市私立申浩小学诞生；1995年，省政府颁布《广东省私立高等学校管理办法》，这是全国第一个民办高等教育地方法规。可以说，广东民办教育就是全国民办教育发展的一个缩影，是名副其实的民办教育大省。在物质保障权方面，2009年发布的《广东省实施〈民办教育促进法〉办法》第十四条规定：“民办学校应当依法保障教职工的工资、福利待遇，建立教职工工资专户制度，按时足额发放教职工工资，依法参加社会保险，缴纳社会保险费，并按照国家有关规定办理住房公积金。鼓励民办学校为教职工购买补充养老保险。”在职业发展权方面，该办法第十五条规定：“民办学校教师办理专业技术职务评定、教师资格认定、科研项目申报、评优评先等与公办教师享有同等权利。各级人民政府教育、人力资源和社会保障主管部门应当把民办学校教师队伍培训纳入本系统培训计划；民办学校教师参加国家、省规定的教师继续教育学习的，学习期间的工资福利待遇不变。”在工作保障权方面，该办法第五条规定：“全社会都应当尊重教师，保障和维护教师的合法权益，树立尊师重教的良好社会风尚。”在民主管理权和权益救济权方面，2013年广东发布《关于促进民办教育规范特色发展意见的通知》，其第十三条强调“民办学校要完善工会制度”。

上海作为全国经济第一城，地处改革开放前沿，在探索民办学校教师队伍建设上一直走在全国前列：2009年上海率先成立民办高校党委，建立健全民办学校教育督查制度，加强了党对民办学校的领导。在民主管理权和权益救济权方面，2017年上海市人民政府出台的《关于促进民办教育健康发展的实施意见》第九条规定：“依法落实民办学校师生对学校办学管理的知情权、参与权，保障师生参与民主管理和民主监督的权利；完善民办学校师生争议处理机制，完善教职工代表大会和学生代表大会制度，尊重、维护和保障教师、学生的合法权益。”

(三)学校层面的法理基础

教职工合法权益保障，既包括教职工从事教育教学工作产生的法定权利保障，也包括教职工作为普通人满足其基本利益需求的保障，民办学校对教职工合法权益的保障程度，直接关系到权益保障工作的成效，也影响着教职工权益保障工作的成败。在教职工权益保障方面，上海建桥学院进行了探索，取得了一定成效。该校大力探索制度化的教职工权益保障机制，形成管理制度现代化、运行规范化的办学特色。在物质保障权方面，2011年该校出台的《工资分配改革方案》第四条明确了“超课时津贴”和“专项津贴”的概念，前者指对教师上课超过额定教学工作量的部分发放超课时津贴，体现按劳分配、多劳多得的原则；后者包括学科带头人后备队伍津贴，优秀中青年教学、科研、管理骨干的专项津贴，辅导员住校津贴等。在职业发展权方面，2016年该校出台的《教职工培训进修管理实施办法》第三条规定：“根据学校学科、专业、主干课程教师队伍建设需要和计划安排以及明确的工作目的和要求，落实符合本计划选派条件的教师参加国外访学进修活动。”在工作保障权方面，2011年该校工会发布的《关于教职工休息休养工作的若干意见》第二条规定：“工会应根据我校实际情况，开展形式多样的休息休养活动。校工会主要负责组织教职工参加市教育工会组织的暑期休养活动。部门工会可利用双休日、节假日、寒暑假组织教职工进行休息休养或短途度假。”在民主管理权和权益救济权方面，2011年该校《教职工代表大会实施细则》第三条规定：“教代会正确处理国家、学校和教职工个人三者利益的关系，保证党和国家的教育方针的贯彻执行。团结和动员教职工参与学校的改革与发展，维护教职工的合法权益，落实教职工的知情权、参与权、表达权和监督权。”第五条规定：“维护教职工合法权益。建立协商制度，会同行政贯彻执行有关劳动保护的法律、法规。参与协调劳动关系和调解劳动争议；依法参与劳动安全卫生事故的调查处理；审议劳动合同文本，帮助、指导职工签订劳动合同，代表职工签订集体合同，或其他专项协议，并监督执行；维护女职工的特殊利益。”

三、民办学校教职工合法权益保障的优化路径

相比公办学校，当前民办学校教职工合法权益保障存在着同等法律地位难以有效落实、权益救济渠道不够畅通等问题，进而制约了民办学校教职工队伍建设及提质增效走内涵发展道路。为此，有必要从相关法律法规、保障机制、制度文化以及教职工自身等方面着手，构建民办学校教职工合法权益保障的协同机制。

(一)完善地方法律法规，夯实民办学校教职工权益保障的法理基础

民办学校在保障教职工合法权益方面出现的诸多问题，与现行法律法规难以落实密切相关。加强民办学校教职工合法权益保障的一个非常重要的前提是，从法理角度对民办学校教职工合法权益的内涵和外延作出清晰的界定。国家层面现行的法律法规主要是新《民促法》及其实施条例，但这套法律对民办学校教职工合法权益的规定相对笼统，国务院也未就此制定配套的实施细则，导致教职工权益保障在具体实践中缺乏可操作性，权益保障难以落实。鉴于国家层面立法涉及面广、影响范围大以及周期较长等因素，短时间内依靠国家层面立法解决现实困境显然不够理性，更可行的办法是，地方立法机构以新法新政为蓝本，加快推进本地民办学校教职工权益保障的立法工作。可以借鉴上海等其他省(市、自治区)民办学校教职工合法权益保障的成功经验，结合本地区民办学校教职工合法权益保障的实际，制定行之有效的地方政策：一是明确民办学校教职工合法权益的相关内容；二是明确民办学校教职工的基本权利与义务；三是明确民办学校教职工合法权益救济的渠道及运行机制。

(二)注重权益保障制度设计，完善民办学校教职工权益的协同保障机制

在中央出台政策细则规范民办学校教职工合法权益相对较困难的背景下，全国多个地方政府在保障民办学校教职工合法权益方面进行了政策创新和实践探索。许多地方以区、县为单位，采用“单兵突进式”的方法，鼓励所属地区政府积极探索、出台政策、设计条款，以完善民办学校教职工权益保障制度[注]吴开华：《民办学校教师权益保障的地方政策创新及反思》，《教育发展研究》2009年第Z2期，第35-39页。。在新《民促法》背景下，各省(市、自治区)应在各级地方政府中探索建立民办学校教职工合法权益保障的各项制度，对民办学校教职工合法权益保障机制加以全盘考虑和系统构建。一是探索完善民办学校教职工人事代理制度，在现有人事管理体制之下，破除因编制等带来的落实民办学校教职工同等法律地位及合法权益保障的制度性障碍，可尝试在地方政府内设立专门的民办学校教职工人事代理工作机构。如2009年上海闵行区就规定区内所有民办教师由区教育人才交流中心实施人事代理制，并且给予一定比例的事业编制。这对探索落实公办学校与民办学校教职工同等法律地位、维护民办学校教职工合法权益，具有重要的现实意义。二是探索完善民办学校教职工社会保障制度，建立完善政府、社会、民办学校和教职工个人多方共同分担的社会保障机制。三是探索建立年金等民办学校教职工养老保险制度，以落实新《民促法》关于加强民办学校教职工退休养老待遇的保障。

(三)健全权益保障机构，强化民办学校教职工权益保障的制度组织文化

保持民办学校教职工权益救济渠道畅通，建立教职工权益救济的保障监督机构，是完善民办学校教职工合法权益保障的重要基石。新《民促法》和“国务院30条”等法规，都明确规定要依法落实民办学校教职工对学校管理的知情权、参与权，保障教职工参与民主管理和民主监督的权力，完善民办学校教职工争议处理机制，维护教职工合法权益。一方面，民办学校要建立健全学校工会组织和教职工代表大会组织，充分发挥两个组织在保障教职工合法权益方面的作用。凡涉及教职工切身利益的重大事项决策需通过教职工代表大会或工会组织，依法保障和落实教职工参与学校管理的知情权、参与权及监督权，切实维护教职工合法权益。另一方面，新《民促法》关于加强民办学校教职工合法权益保障的规定最终要通过民办学校具体的规章制度实现落地，因此，民办学校应进一步完善教职工权益保障的规章制度，在加强对教职工日常管理的基础上，建立以教职工为本、注重教职工权益保障的制度组织文化。

(四)提高维权法律素养，增强民办学校教职工权益保障的意识和能力

提高民办学校教职工自身维护合法权益的意识和能力，是加强民办学校教职工合法权益保障的重要前提。各地的实践已充分证明，能否保障民办学校教职工合法权益，地方政府和民办学校是否作为至关重要，但也不能忽视广大教职工的法律素养。一方面，政府和民办学校要加强权益保障理念的宣传及引导，营造民办学校健康发展的良好氛围，扫清民办学校教职工合法权益保障的思想障碍，唤醒他们维护自身权益的法律意识。另一方面，民办学校教职工要加强权益保障法律法规的学习，提高维护自身权益的法律素养，在面对形形色色的权益侵犯时善于据法力争。