如何解决大城市“停车难”问题—日本解决大城市停车问题的经验

文_李国庆

日本是世界上城市化水平最高的国家之一，其城市地区面积为12255平方公里，仅占国土总面积的3.29%，却集聚着80%以上的人口。20世纪80年代，随着全球化迅猛发展，日本的经济中枢管理功能出现东京一极集中现象，即除了人口从农村或地方城市流入东京之外，大阪和名古屋两大城市圈的人口也向东京流动，包括东京都、千叶县、神奈川县和琦玉县在内的一都三县构成的东京圈人口高达3592万人，占全国人口的28.3%，形成了一个巨大的城市复合体，是世界上最大的人口集中地区。

另一方面，“东京一极集中”也被称为“东京问题”，一极集中不仅阻碍了日本各地区经济、文化、生活领域的均衡发展，同时也给东京圈自身的资源环境改善带来了巨大困难，国土资源与人类活动的相互关系失去平衡，停车场问题就是“东京问题”之一。面对公共停车场空间资源匮乏问题，日本很早就开启了依法建设与治理进程，最终实现了停车场的有效治理，停车井然有序，促进了城市治理。

停车场建设与管理的法治化进程

1957年，日本高速增长的第三个年头，日本即出台了《停车场法》。这部法律是一部关于停车场建设与管理的基本法，其基本原则可以归纳为以下四点。一是大力发展固定停车位建设，规定了建筑物的机动车停车位配建指标，促使固定停车位达到60%以上，是日本占比最大的停车位类型。二是鼓励建设路外停车场，指定停车场建设用地。要保障道路交通顺畅，必须减少路侧停车。《停车场法》规定在交通量显著增长的商业区、居住区和工业区域，建筑主管部门要在城市详规中规划出停车场建设用地，建设用地必须位于路外空间，以周边500米为服务半径，分散布局中等规模的停车场。中等规模停车场接近居民住所，又不易引发交通堵塞。停车场采用立体形式以有效利用空间，日本首个城市规划停车场就是由日本道路公团负责建设和运营、紧邻日本皇居的日比谷停车场。但是这种规划停车场类型占比并不大，仅占停车位的约2%。三是限制和规范路侧停车场。停车法对路侧停车场的责任人、收费标准和收费用途做了具体规定。路侧停车场一般位于繁华地带，是居民外出临时停车的应急设施。日本路侧咪表停车限制时间一般为60分钟，超时属于违章停车，以提高停车周转率。四是确定了地方政府主导公共停车场建设，辅以委托社会力量采用特许经营方式建设停车场的方针。

日本停车治理的另一部重要法律是1962年出台的《确保汽车保管场所法》和《确保汽车保管场所施行令》，统称为“车库法”。车库法出台的时代背景是当时即将开幕的东京奥运会。奥运会是日本结束战后复兴时期跨入世界发达国家行列的标志性事件，因而需要向全世界展示日本良好的社会风貌。随着20世纪60年代高速增长的持续，日本汽车数量不断增加，首都高速公路与新干线等交通设施陆续修建，停车问题愈发严重，占用道路乱停车问题十分突出。车库法最根本的目标是确立“购车自备车位”原则，机动车车主有义务确保车辆的保管场所即固定停车位，没有固定车位，不能上汽车牌照。车主在当地警察署办理新车注册登记、变更登记以及转移登记时，必须提供泊位证和停车位平面图纸作为车库证明。日本的车窗上也因此比中国多了一个标签，就是泊车位图签。

日本政府制定的诱导性住房标准，是将以集合公寓为主的城市居住类型和独栋住宅为主的郊外型住宅作为主流的居住模式。与此相对应，日本车库法规定独门独院的住宅或者停在院内的停车位，或者停放在附近的公共停车场。对于快速增长的高层公寓，日本规定公寓楼必须保障一户一车位、商住楼一户多车位的标准配建停车位。这一规定与日本人的居住方式相吻合。日本家庭的居住形态受家庭生活周期、成员变动、收入状况以及工作地点等多种因素的影响，城市居民一生中要多次更换住宅，基本模式是从第一期的“公司宿舍”或“公租住房”迁往第二期的政府住宅公团或民间的出租住房，然后进入第三期购买住宅公团或民间公寓，在第四期住进独栋住宅，到达居住的最高理想境界。在人口密度极高的大城市追求独栋住宅与日本传统的家庭文化有关，日本文化中具有强烈的“家”意识，而住房尤其是宅基地是最重要的家产，是家制度的重要构成因素，获得独栋住宅是日本人最重要的人生目标之一。政府遵循这一传统文化心理，将解决住房的责任诱导到私人领域，鼓励、帮助私人自建或购买自有住房。战后日本住房政策的主流就是推行“自有住房政策”，正是由于这一政策因素，日本自有住房的比例高于德国、法国和意大利等西方发达国家，也间接助推了固定停车位的建设。

车库法对固定停车位作了严格界定，防止可能出现的弄虚作假行为。第一，车库法规定机动车固定车位应位于停车场、空地、道路以外的场所。第二，停车位位置应当是距离车主的住所2公里以内。第三，车库应当是从机动车可以通行的道路自由进入，车位面积可以完全容纳下车辆，从而确保了停车位的真实可靠性。第四，车位需要具有使用权，使用权可以租赁也可以自有产权。在日本，户均停车费每月超过1万日元（约合600元人民币）。

除固定停车位之外，日本对于出行停车位也有明确规定，针对随意停车问题制定了相应法律条款。其核心内容是为避免把道路当作车辆的保管场所，禁止将机动车在道路上的同一个位置连续停放12小时以上，禁止夜间将机动车在道路上的同一位置连续停放8小时以上。这项监督工作是动员退休人员作为交通协管员实施的，违者会被记录下来并处以罚款。

城市疏导停车问题的经验与启示

日本不仅制定了停车场法和车库法等静态交通法律严格治理停车场秩序，同时还出台了一系列措施疏导停车难问题。

首先需要提到的是，日本的停车产业非常发达，在东京、大阪、名古屋等特大城市，虽然面积狭小、人口密度极高，但是公共停车位供给充分，地下停车、地上高层塔库式立体停车场等形式多种多样，停车业已经成长为成熟的静态交通产业，有效提高了城市寸土寸金的土地利用效率。政府采用特许经营的方式鼓励社会力量参与停车位的建设和运营，有效满足了停车需求。这些停车场均已采用ETC、视频识别等智能技术管理，不再使用传统刷卡、取票的出入口控制方式，大大提高了停车位的使用效率和便捷性。

其次是驻车换乘（park and ride）的出行习惯得以普及，形成了理性的城市通勤交通结构。以东京都为例，由于以23个市区为代表的大城市停车费用高昂，日本人大多采用驻车换乘的出勤方式，即在车站附近建有停车场，人们把车从郊外的住宅开到轨道交通车站停车场停放，换乘公共轨道交通进城上班。日本流行“ride and kiss”的说法，意思是家庭主妇每天开车到轨道交通车站，亲吻送别丈夫上班。这种始于北美和欧洲的通勤方式被日本拿来解决停车空间不足问题，缓解了市区的停车位紧张状况。

而人们愿意驻车换乘的前提条件是发达的城市轨道交通。日本大力发展高速、准时、舒适、安全的公共交通，提高公共交通出行率。高速公路网建设是城市一体化发展的前提条件。20世纪60年代，东京、川崎和横滨三个市区相互连接起来成为一个整体，并开始向东部临海地区扩展。70年代后，郊外铁路沿线的地区逐步连成一片，东京都内方圆50公里区域全部变为市区。1985年以后，从东京到千叶县之间的临海地区也连接起来。道路建设在与人口的郊区化和新城计划相对应的基础上，强化副都心功能和培育功能核心城市，改善连接机场的交通路线。为了使新宿、池袋和涩谷三个副都心的业务集聚能力进一步提高，强化都心与副都心、副都心相互之间、居住区与副都心之间的轨道衔接。为增强上野、浅草、锦丝町、龟户、大崎地区的活力，增强副都心的功能，在这一地区大力发展轨道交通。与此同时还建设了有助于培育川崎、立川、八王子、大宫、浦和等商务中心区的轨道，使轨道交通规划与1985年首都改造计划提出的培育副都心政策相对应。

再次是停车属于静态交通范畴，和开车一样有严格的法律依据。日本人具有强烈的遵守法律、崇尚信用的道德意识。日本没有专门的交通警察，人们凭借公共意识自觉遵守交通法规。

综上所述，日本在经济高速增长时期汽车迅速普及过程中也曾遭遇过严峻的停车难的问题，停车设施不足，个人的停车需求与落后的停车资源供给形成了尖锐矛盾。但是以1964年东京奥运会为契机，日本建立起完善的停车法律体系，确立了“购车自备停车位”的基本原则，同时对固定停车位、规划停车场和路侧停车场制定了极其严格的法律规定。在从源头堵住乱停车现象的同时，以从中央到各级地方自治体为主体，动员社会力量参与，发展停车技术产业，推进停车产业的智能化。与此相并行大力发展准时高效的公共轨道交通，与驻车换乘的绿色出行方式相结合，成功破解了城市停车场不足的难题。

借鉴日本的相关经验，中国的城市规划需要加大力度适应快速发展的汽车社会，通过城市更新确保充足的小区固定停车位和城市公共停车设施，规范路侧停车场，弥补车位失衡缺口，在包括主城区和郊区全市域范围内均衡配置停车资源。实现这一目标一方面需要实施强力的供给侧改革，大力发展停车产业，利用智能技术手段提高有限的停车空间的使用效率，另一方面需要加速发展轨道交通，建立连接主城区与近郊的驻车换乘通勤方式，减少主城区的停车需求。

停车场建设的根本目标是要使个人层面的交通出行需求和公共层面的良好停车秩序需求得到高效调节，在满足居民驾车出行需求的同时实现良好的静态交通环境。除了城市规划、产业与技术手段之外，实现这一目标同样有赖于严格的法律手段的运用和自觉遵守公共秩序的公众意识的养成。