改革开放40年我国民办教育事业的发展及展望

单大圣

(国务院发展研究中心，北京 100010)

改革开放40年来，我国民办教育从恢复走向快速发展，成为教育事业发展的重要增长点和促进教育改革的重要力量。民办教育事业的快速发展是改革开放以来我国教育体制改革的缩影，认真回顾其改革发展历程并总结其历史发展经验，对于在新的历史起点上进一步深化教育体制改革具有重要意义。

一、改革开放40年民办教育的发展历程

我国具有悠久的私人办学历史传统，比如孔子的私学、宋代的书院以及近代的教会学校，私人办学与官学相互补充，对推动我国教育的发展起到了重要作用。新中国成立前夕，私人办学规模占到整个教育体系的半壁江山。新中国成立后，为与高度集中的计划经济体制相适应，政府开始有计划、有步骤地改革旧教育的课程、教材、教学方法和制度，对旧教育包括私人办学进行社会主义改造，逐步将私立学校全部改为公立学校，同时取消新中国成立前由外国人创办的教会大学，从而确立了以公有为主的办学体制，这是当时教育体制的最显著特征①范文曜、王烽：《体制机制创新推进教育跨越发展——改革开放30年的教育体制改革》，《复旦教育论坛》2008年第6期，第5-6页。。改革开放以后，在社会经济体制改革的背景下，原有的教育体制特别是以公有为主的办学体制不断受到冲击，开始出现各种“不适应症”，亟待进行相应的改革。

(一)恢复和初步成长阶段(1978—1991年)

改革开放后，在以公有为主的办学体制外逐渐萌发出民办教育机构，首先出现的是各类文化补习性质的培训机构，如北京市出现一些由离退休教师组织的为参加各类考试人员进行考前辅导的实习小组和实习班②1984年邓小平为北京自修大学题写校名，1982年彭真为中华社会大学题写校名，在社会上产生很大影响。。特别是1981年出台的《高等教育自学考试制度的试行办法》，为社会助学机构的发展提供了政策空间。除多元化教育需求的驱动外，从20世纪80年代初期开始，为解决公办教育经费短缺的问题，教育主管部门鼓励社会力量“捐资办学”“集资办学”，也兴起了国有企事业组织与社会团体办学、民主党派办学和农民办学等教育形式，成为公办教育的有益补充。

伴随着丰富的办学实践，社会力量办学被逐步纳入教育宏观管理。1985年，以《中共中央关于教育体制改革的决定》的颁布为标志，我国教育体制改革正式启动。该决定将教育弊端的总根源归结为体制，强调要从教育体制入手进行系统改革，虽没有直接提出改革办学体制的任务，但提出了扩大办学自主权和对地方办学、社会力量办学“松绑”的改革思路。同时，彭真在1982年《关于〈宪法〉修改草案的报告》中增加了“国家批准的私人办学者”的说明，1986年颁布的《义务教育法》以及相关文件作出了“个人依法办学可以进行试办”的规定，都体现了国家鼓励社会力量办学的政策导向。特别是1987年出台的《关于社会力量办学的若干暂行规定》，是改革开放后第一个规范民办教育发展的政策文件，鲜明地提出了“社会力量办学是我国教育事业的组成部分，是国家办学的补充”。当然，这里的“社会力量”仅限于国家和集体经济范围。

(二)快速发展阶段(1992—2001年)

以邓小平南方谈话为标志，我国改革开放进入一个新阶段。1992年中共十四大提出“鼓励多渠道、多形式社会集资办学和民间办学，改变国家包办教育的做法”；1993年颁布的《中国教育改革和发展纲要》提出要“改变政府包揽办学的格局，逐步建立以政府办学为主体、社会各界共同办学的体制”和“国家对社会团体和公民个人依法办学，采取积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理的方针”；1995年颁布的《教育法》提出“国家鼓励企事业组织、社会团体、其他社会组织以及公民个人依法举办学校及其他教育机构”；1996年颁布的《全国教育事业“九五”计划和2010年发展规划》提出“到2010年，基本形成以政府办学为主，社会各界共同参与的办学体制及公办学校和民办学校共同发展的格局”。

为了更好地扶持民办高等教育的发展，国家从1993年开始选择一些省、自治区和直辖市中不具备颁发学历文凭资格的民办高等教育机构，组织开展高等教育学历文凭考试试点工作。同年，原国家教委发布《民办高等学校设置暂行规定》，指出民办高等教育是“我国高等教育事业的组成部分”，并明确民办普通高校的设置条件和程序；教育主管部门批准浙江树人大学等4所民办高校的设置申请。针对社会各界办学领域主要集中于职业技术教育和成人教育的实际，1999年出台的《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》提出“鼓励社会力量以各种方式举办高中阶段和高等职业教育，经国家教育行政部门批准，可以举办民办普通高等学校”，进一步拓展了民办教育的发展空间。特别是1999年开始的高等教育扩招，带来了巨大的高等教育需求，催生了独立学院这一不同于民办普通高校的新的民办高等教育形式。独立学院依托母体公办高校的资源优势和社会资金的支持，在较短时间内获得快速发展。

针对民办教育快速发展的形势，教育行政部门加强对民办教育机构的规范管理，对政府的职责、民办教育机构的审批、民办教育机构的财产和财务管理、民办教育机构的权利和义务、学校内部管理体制等作出明确规定。1997年国务院颁布的《社会力量办学条例》是第一个针对民办教育的行政法规，规定了发展民办教育的基本原则、行政管理体制、民办教育机构的设立、教学管理、财产与财务管理、机构的变更与解散、政府的保障与扶持以及法律责任等，将民办教育纳入依法管理的轨道，着力推动民办教育的健康及有序发展。2001年，我国加入世界贸易组织，承诺开放初等教育服务(不包括国家义务教育)、中等教育服务(不包括国家义务教育)、高等教育服务、成人教育服务和其他教育服务(如语言培训)[注]张力：《我国加入世贸组织以后教育面临的机遇与挑战》，《思想理论教育导刊》2002年第11期，第37-43页。，扩大了民办教育发展的空间。

(三)依法规范发展阶段(2002年至今)

随着民办教育的快速发展，制约民办教育发展的困难和问题也开始逐渐暴露，包括如何正确认识民办教育的地位和作用、对民办教育的扶持和管理以及民办学校内部治理等方面的问题，并迫切需要用法律法规来规范和约束。2002年12月通过的《民办教育促进法》，是新中国成立后第一部关于民办教育的专门法律，强调“民办教育事业属于公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分”，“ 民办学校与公办学校具有同等的法律地位”，并对民办学校的设立、学校的组织与活动、教师与受教育者、学校资产与财务管理、管理与监督、扶持与奖励、变更与终止以及法律责任等方面作出明确规定。之后，教育行政部门陆续对民办教育收费管理、民办高等教育、独立学院设置与管理进行规范，使民办教育发展逐步进入法治轨道。需要指出的是，针对当时民办学校利用自筹资金办学、捐资办学者为数不多且多数是投资办学的事实，在坚持民办教育事业公益性原则以及《教育法》关于“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”规定的前提下，《民办教育促进法》以“奖励”的形式允许举办者取得合理回报。在当时条件下，这是一种必要的折中，有利于凝聚改革共识，但是笼统的按照非营利性教育机构的方式管理各类民办学校[注]在现实中产生了四类民办学校：捐资举办的民办学校、举办者要求所有权但不要求合理回报的民办学校、举办者要求取得合理回报的民办学校以及在工商行政管理部门登记注册的经营性的民办培训机构。，给民办学校的规范管理和政策落实带来很大困难，形成诸多政策难点，比如法人属性、产权归属、扶持政策乃至民办学校教师社会保险等问题，一直困扰着民办学校的发展。

2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》围绕大力支持民办教育、依法管理民办教育提出系统的改革框架，特别要求积极探索营利性与非营利性民办学校分类管理，努力形成以政府办学为主体、全社会积极参与、公办教育与民办教育共同发展的格局。2012年，教育部印发《关于鼓励和引导民间资金进入教育领域 促进民办教育健康发展的实施意见》，进一步加大了鼓励民办教育发展的力度。2015年修订的《教育法》删除了“不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”的内容，为民办学校分类管理提供了法律依据。2016年11月全国人大表决通过《关于修改〈民办教育促进法〉的决定》，将民办学校划分为营利性和非营利性两种，解决了长期以来制约民办教育发展的政策难题，有利于与其他法律制度相衔接，从而完善财政、税收、土地和收费等方面的管理制度。随后，各地积极出台民办教育分类管理、分类登记的配套政策，标志着民办教育发展进入新的阶段。

二、改革开放40年民办教育的主要成就

改革开放40年来，在政府的政策引导和社会各界的大力支持下，民办教育事业取得了显著成就，主要体现在以下五个方面。

(一)规模不断扩大，成为教育事业发展的重要增长点

40年来，民办教育从无到有、从小到大，规模不断扩大，类型不断丰富，成为我国教育事业发展的重要增长点。2017年，全国共有各级各类民办学校17.76万所，在全国学校总数中占比34.57%，各类教育在校生5 120.47万人。其中，民办幼儿园16.04万所，在园儿童2 572.34万人；民办普通小学6 107所，在校生814.17万人；民办初中5 277所，在校生577.68万人；民办普通高中3 002所，在校生306.26万人；民办中等职业学校2 069所，在校生197.33万人；民办高校747所(含独立学院265所、成人高校1所)，普通本专科在校生628.46万人，硕士研究生在学1 223人；另有其他民办高等教育机构800所，各类注册学生74.47万人[注]教育部：《2017年全国教育事业发展统计公报》，2018-07-19，http://www.moe.edu.cn/jyb_sjzl/sjzl_fztjgb/201807/t20180719_343508.html。。在民办教育快速发展的过程中，一批社会有识之士以及富有教育理想和开拓精神的校长发挥了积极作用，涌现出一批办学理念先进、教育质量较高、办学特色鲜明、社会声誉较高和发展前景广阔的民办学校。

(二)缓解公办教育供给不足的问题，增加全社会教育资源的投入

受国情和发展阶段的影响，在“穷国办大教育”的背景下，财政经费投入不足的问题一直制约着教育事业的发展。虽然1993年制定的《中国教育改革和发展纲要》就已提出“逐步提高国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例，本世纪末达到4%”，但这一比例多年徘徊在2.5%的低水平，至2005年仍只有2.82%，不仅远低于发达国家，也低于发展中国家的平均水平[注]据联合国教科文组织统计，发展中国家教育投资占GDP的比例，1960年为2.3%，1965年为2.8%，1970年为3.3%，1975年为3.9%，1980年和1985年均为4.0%。。特别是随着农村集体经济的削弱与瓦解，原有农村社队筹资兴办的学校教育经费短缺的问题日益显现。民办教育发展吸纳了来自公民个人、 企事业单位和社会团体等方面的有形资产及无形资产，开辟了社会资源转化为教育资源的有效渠道，有效缓解了公办教育供给不足的问题，成为支撑世纪之交普及义务教育和高等教育大众化两次超前发展的重要力量。2010年以来，民办教育在解决进城务工人员随迁子女的教育问题以及扩大学前教育资源方面也发挥了积极作用。

(三)扩大教育选择机会，满足人民群众日益增长的差异化和多层次教育需求

从需求角度看，民办教育是应过度教育和差异教育之需而生的。过度教育需求是指入学需求大于公办学校所能提供的教育机会，差异教育需求是指教育需求超过现有公办教育的水平和范围[注]阎凤桥：《对我国民办教育有关政策的经济学分析》，《浙江树人大学学报》2005年第3期，第13-14页。。改革开放以来，随着收入水平的提高和社会利益格局的分化，人民群众对多层次、个性化的教育需求持续快速增长[注]中国(海南)改革发展研究院课题组：《“十二五”教育公共服务体系建设：突出矛盾与主要任务》，《中国教育学刊》2011年第1期，第22-34页。。相对于公办教育单一的教育内容和方式，民办教育拥有体制机制灵活的办学优势，以丰富的教育类型、多样的专业设置和灵活的人才培养模式，在满足差异化、多层次教育需求方面发挥了积极作用，如有的民办学校提供学科特色教育服务，有的提供特定的升学服务，有的提供个性化的差生转化服务，有的提供寄宿制教育服务，有的提供出国留学服务等。可以说，民办教育的异军突起，很好地满足了人民群众对教育的多元化需求。

(四)丰富教育形态，成为促进教育改革的重要力量

改革开放以来，民办教育的发展打破了公办教育一枝独秀的办学体制，形成了公办教育与民办教育共同发展的格局。作为与公办教育不同的教育形态，民办教育灵活的办学机制、个性化服务的特色以及对社会需求的适应性，对公办学校形成了明显的冲击，在一些地区和领域甚至倒逼公办学校改革，极大地激发了教育活力。同时，民办学校在特色办学、人才培养以及现代学校制度建设等方面的改革和探索，也为深化公办学校办学体制、管理体制和育人机制改革提供了有益借鉴。一些民办学校还通过各种方式参与公办学校管理，提高了公办学校的办学水平。民办教育的快速发展还促进了政府职能的转变，与过去对公办学校进行直接管理的方式相比，教育行政部门需转变职能，履行教育全行业管理者的职责，更多应用立法、拨款、规划、标准、信息服务和政策指导等手段，对包括民办教育在内的各类教育机构进行宏观管理，财政、税收和社会保障等部门也需加强政策指导及制度机制建设。

(五)作为一种新的教育类型，丰富了中国特色社会主义教育体系

改革开放以来，我国民办教育逐步涵盖学前教育、义务教育、职业教育、高等教育与技能培训等阶段，学历教育与非学历教育并举、普通教育与职业教育并重；在地域分布上，从最初发端的少数城市扩至全国城乡；在地位和作用上，从作为公办教育的一种补充到与公办教育共同发展，办学质量和特色已得到社会的广泛认可[注]陶西平、王佐书：《中国民办教育》，教育科学出版社2010年版，第2-9页。。发展民办教育，不是教育资源总量的简单增加，也不是权宜之计和阶段性的工作任务，而是我国教育发展的战略举措，体现了政府在教育领域深化改革、扩大开放的决心和实际行动，也进一步丰富了中国特色社会主义教育体系。

三、我国民办教育发展的展望

中共十九大提出深化教育改革、加快教育现代化的任务，2018年召开的全国教育大会发出了加快教育现代化的动员令，未来一个时期，民办教育可以而且应该大有作为。

(一)民办教育仍拥有重大的发展机遇和广阔的办学空间

目前，我国教育总体发展水平已进入世界中上行列[注]《中国教育的时代选择——党的十八大以来教育改革发展成就述评·提高质量篇》，《中国教育报》2017年10月17日，第1版。，但教育发展不平衡、不充分的问题仍然很突出，教育普及水平仍然较低。2017年，我国学前教育毛入园率为79.6%，高中阶段毛入学率为88.3%，高等教育毛入学率45.7%[注]教育部：《2017年全国教育事业发展统计公报》，2018-07-19，http://www.moe.gov.cn/jyb_sjzl/sjzl_fztjgb/201807/t20180719_343508.html。，仍有较大的提升空间；教育体系还不完善，适应学习型社会要求的终身学习体系尚未建立，儿童早期教育、社区教育、老年教育和闲暇教育等都无法满足社会需求；教育的包容性和选择性不强，教育同质性较高、特色不足，随着社会经济环境的快速变化，针对学习者对学习方式的自主性要求以及对学校、教师、专业和课程的选择性要求回应不足，对教育对象群体分化、流动性变强的适应性不强；教育体系活力不足，政府、社会和学校各个层面的积极性不高，公办教育与民办教育相互促进、共同发展的良性竞争局面尚未形成。要解决上述问题，不仅需要发展强大的公办教育，也需要发展强大的民办教育。随着近年来民办教育政策和制度环境的不断改善，民办教育仍拥有重大的发展机遇和广阔的办学空间，要善于把握发展机遇，发挥自身优势，加快发展，为满足人民群众日益增长的美好生活需要作出更大的贡献。

(二)民办教育发展亟须成熟、定型的政策和制度环境

改革开放初期，公办教育占绝对主导地位。为鼓励和引导民办教育事业发展，国家采取相对宽松的管理策略，中央主管部门宏观指导与地方政府积极创新相结合，上下互动，极大地激发了民办教育发展的活力，也为探索与我国国情相适应的民办教育发展道路提供了政策空间。民办教育发展到今天，越来越触及基本制度和政策，过去鼓励创新和容忍失败的宽松环境，可能成为制度碎片化和管理混乱的消极力量，特别是分类管理的顶层设计基本完成后，建立成熟的营利性与非营利性民办学校分类管理的制度体系已成为当务之急。分类后，营利性民办学校依照《公司法》等有关法律法规开展经营活动，非营利性民办学校虽然没有具体的法律法规指导，但国际上围绕非营利组织建设已有相对成熟的制度安排和实践探索，国内有关部门也有针对非营利组织的相关政策规定，所以要加快顶层设计，尽快形成制度，推动民办教育制度尽快成熟、定型。我国民办教育已进入主要依靠法律和制度而不是政策来规范的发展阶段，在基本制度设计上需加强中央宏观指导，维护制度的严肃性和统一性，为民办教育的健康发展创造公平的竞争环境。这里说的“统一”指的是基本制度，在民办教育自身发展模式上仍需因地制宜，留出足够的政策空间。

(三)加强内涵建设是民办教育高质量发展的必由之路

改革开放以来民办教育发展已取得显著成就，但总的来看，公办教育体系仍然庞大而且优质资源集中，民办教育发展不够充分和规范，管理粗放，内部制衡和外部参与机制均不健全。目前，我国教育正面临历史性的转变，即由“穷国办大教育”向“大国办强教育”转变，资源不足已不是教育供需的主要矛盾，民办教育相对于公办教育的定位也发生相应的变化，如果原先依靠低成本扩张、与公办教育具有很强同质性的民办学校不及时转型，其发展余地将极为有限，只有那些提供更为个性化的教育服务、管理更现代化、以质量与特色满足社会多元需求的民办学校，才会有大的发展机遇[注]王烽：《谈营利性与非营利性民办学校分类管理问题》，《广西师范大学学报(哲学社会科学版)》2010年第3期，第6-8页。。在新形势下，民办学校要尊重社会需求和教育规律，找准自身定位，创新发展理念，凝练办学特色，推进人才培养模式改革，与行业、企业紧密结合，面向地方、区域和社会办学，提供充分、多样的选择教育机会，这是发挥自身优势、形成办学特色以及实现可持续发展的有效途径。

(四)政府应加快转变职能，实现教育全行业管理

改革开放以来我国民办教育的发展，既是教育体系结构的深刻革命，也是教育宏观管理的深刻革命。当前，政府管理教育依然存在越位、缺位和错位的现象，在民办教育充分发展和分类管理制度确立以后，教育行政部门仅仅履行对公办学校的举办职能是不够的，对包括民办学校在内的各类教育机构实行全行业管理已具有现实可能性。所有的教育机构，不论所有制、投资主体、隶属关系和经营性质，均由教育行政部门实行统一规划、统一准入和统一监管。教育行政部门作为行业管理者，应公平对待各类教育机构，主要运用法律、政策、规划、财政拨款、标准和信息服务等手段进行管理。在这一点上，需进一步认识教育的“事业”特征。“事业”不仅可以“公办”也可以“民办”，关键看其宗旨以及承担社会责任和公益性的程度。应打破身份制度，将非营利性民办学校纳入事业单位范畴，建立统一的事业单位制度。这虽然只是单位类别的变化，并不实质性改变机构的管理体制，却体现了政府对社会事业全行业管理的态度，有利于公办学校改革向纵深推进，真正形成公办事业单位与民办事业单位共同举办社会事业的良好局面。

(五)民办教育发展必须符合国家和社会公共利益

政府的政策驱动、社会的需求拉动以及民办教育举办者的主动进取，是我国民办教育发展的基本动力，显示出民办教育改革的广度和深度，但客观上也形成了十分复杂的利益格局。从改革开放以来民办教育的发展历程看，每次重大制度和政策的出台都伴随着激烈的争论，这既反映了民办教育发展的活力，也有利于社会各方面就有关重大政策和制度的制定展开充分的讨论，从而形成改革的最大公约数。同时要看到，无论民办教育发展到什么程度，都不能忘记改革的初衷，不能忘记发展民办教育从根本上来说是保障公民受教育的权利。新修订的《教育法》虽删除了“教育机构不得营利”的条款，但仍然强调教育活动必须符合国家和社会公共利益。当前，对民办教育的政策争论很多，但学生、家长以及社会公众的利益表达相对薄弱，还有一些弱势的民办学校(如农村民办学校、打工子弟学校)容易被忽视，易受到政策“误伤”。因此，在复杂多样的利益诉求下，政府应坚持正确的改革理念，从国家和社会公共利益出发制定政策。