法制环境下审计实践存在的问题及对策

何 蕾

(中国人民解放军审计署 石家庄审计中心，河北 石家庄 050000)

现代审计是规范经济运行秩序、促进反腐倡廉建设的重要手段和主要途径，在推动法制化建设中具有重要作用。[1]因此，只有坚持依法施审、从严执审，不断促进审计法制化、制度化、常态化，才能使审计工作适应新形势、新常态、新要求，在推动国家经济建设、政治建设、社会建设、党的建设和反腐倡廉建设中发挥更大作用、取得更大进步。

1 中国审计法制化研究现状

2018年是中国改革开放40周年。在40年的历史进程中，中国经历了经济的高速发展和社会的巨大进步，各项事业取得了前所未有的成功。在这一历史时期，中国的审计事业顺应了时代发展和现实需要，也得到了快速发展和进步，并逐步走向了成熟，形成了具有中国特色的审计制度。同时，也为审计工作与国际接轨，实现审计法制化、规范化、制度化奠定了坚实基础。[1]

1.1 审计法制化研究的发展阶段

随着审计事业的不断发展，审计法制化建设的探索和实践从未停歇。从提出依法审计，到大力推进依法审计，再到全面贯彻依法审计，审计工作经历了比较漫长的过程。总的来说，中国审计法制化经历了启动、发展、创新三个阶段。第一个阶段(1983-1988年)，是审计法制化的研究阶段，也称为初始阶段。在这期间，主要是引进和吸收世界上一些发达国家的审计理论和实践，派遣国内审计从业者出国留学深造，用国际上先进的审计法制理念推动中国现代审计理论的形成和发展。第二个阶段(1989年底到20世纪末)，是审计法制化的发展完善阶段。在这个阶段，审计法制研究呈现出蓬勃发展，随着国家审计条例的颁布，审计法制化的发展进入了新的阶段。第三个阶段(20世纪末至今)，是审计法制化发展的创新阶段。这个时期主要是全面实施依法审计的阶段，中国形成了比较完善且具有中国特色的审计法制理论和实践体系。[2]

1.2 审计主要特征性分析研究

审计法制建设的研究和探索离不开对审计特征的准确理解和全面把握。从另一个角度来看，通过对审计特征的分析和研究，能够有效促进依法审计的开展和审计法制化的完善。从审计的一般属性上看，审计的特征主要包括经济性、发展性、有效性三个方面。

1.2.1 经济性

通过对行业和单位实施审计，可以有效降低其经济运行成本，有助于提高其经费使用效能。从这方面来讲，审计的经济属性非常突出。任何经济活动中都必然会产生各种各样的成本，有必须发生的成本，也有非必要成本。例如：机器和设备的折旧费、材料成本、劳动力成本等都属于必要成本。这部分成本最终会转移到输出，并由输出值抵消。非必要成本，通常是人为因素超出正常标准而产生的成本。如提前设定的非必要成本客户造成的不必要的代理成本；环境污染超出环境保护和健康生产标准等。为了获得最大的经济效益，就必须要降低经济成本，这就需要通过审计手段来实现这一目的。[3]

1.2.2 发展性

随着中国社会、经济的快速发展，经济活动变得更加复杂多变，成本也逐渐趋向多样化发展。特别是非必要成本的发生往往具有很大的隐蔽性，发现和辨别难度的增加使避免非必要成本的难度也相应增大。这就导致了审计工作不能因循守旧，更不能裹足不前，必然会随着经济活动的发展而快速发展。

1.2.3 有效性

审计活动对规范财经秩序的有效性，确保了审计结果是必须予以承认和重视的。社会的发展需要经济增长，经济增长在很大程度上取决于投资拉动。在投资过程中，决定投资成败的主要因素通常是投资决策。财务报告等是对被投资实体或投资项目的过去和现状的反思。潜在投资者，包括股权投资者和债务投资者，可以通过审计结果了解和掌握被投资的实体或投资项目，以此为依据最终做出投资决策。这充分表明审计活动是非常有效的，可以准确地为投资者做出投资决策，提供有效且可靠的审计结果。

2 审计法制建设存在的主要问题和不足

在新时代、新形势、新常态下，中国审计法制建设与经济社会发展、人民群众期待和审计职能任务还有许多不相适应的地方，存在着不足之处和一定的差距，需要我们认真对待并加以研究分析。

2.1 审计法律规范体系建设缓慢

中国审计事业已经进入了新的发展阶段，但有关审计方面的法律规范目前也只有《中华人民共和国国家审计条例施行细则》和《中华人民共和国国家审计准则》两项，审计法制体系建设相对审计职能的拓展和审计工作的开展，特别是遇到的一些新的矛盾和问题还比较滞后。一方面，缺少与新的审计职能和新的工作业务相关的法律规范。[4]对于一些新的审计领域。例如，派驻海外的机构审计和环境领域的审计，由于缺乏相应的法律法规，在实际操作中就会出现瓶颈，导致无法可循、缺少依据。另一方面，现有的法律规范不能很好地适应形势的发展变化。例如，随着改革开放的持续深入，对企业和金融机构进行审计时，往往受到了多元化所有制结构的影响，缺乏具体的操作规范。[5]如果套用现有的审计法规，则会造成执法尺度把握不准，导致审计实践中执法的偏差。

2.2 审计人员法制意识不强

从审计队伍整体上来看，知识结构、执业水平、业务素质、工作能力方面还是能够适应工作任务的需要和岗位的要求。但审计人员的法制意识、法规意识和依法审计意识还不够强。在实际工作中，审计员还存在按经验、按惯例、按习惯执法办事的问题，造成了一定的审计风险。随着审计职能的不断拓展，标准要求的日益提高，审计的任务越来越重、压力越来越大。由于人少事多任务重，一些审计部门和人员更加注重对任务的完成而忽视了风险的增加，依法审计意识、质量精品意识还不够强，从而导致审计质量和效果打了折扣。[5]

2.3 审计独立性有待进一步提高

受原计划经济体制和国有企业改制不够彻底的双重影响，中国企业尚未完全摆脱行政治理模式。因此，企业和行业内部行政干预过多，本位主义、人本主义思想过重，“人情味”过浓。审计监督往往失之于软、失之于松。[6]在审计实践中，审部部门还不能完全避免人为因素和主观行为的干扰，审计监督职能发挥不够充分，审计独立性难以得到有效保证。

2.4 审计准则局限性比较大

由于中国的审计准则是由财政部制定的，属于行政法规的范畴，而准则本身又是行业的操作标准，这种内外双重身份导致了一些矛盾和问题的产生。一方面，审计实践中审计人员可能会以审计准则作为自己执业底线，回避甚至逃避法律法规的约束。另一方面，审计准则只是一般性和原则性的规范，并不能对所有审计领域做到有效而全面的覆盖。[6]

3 新时代法制环境下加强审计体系建设的对策

习近平总书记在党的十九大报告中指出，要构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的审计监督体系，要把党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来，增强监督合力。所有审计工作者，唯有不忘初心、砥砺奋进，扎根于审计本职工作，做踏实的耕耘者、新时代的审计工作开拓者，才能不负时代、不负此生。[7]因此，在从严治党、依法治国、建设现代化法制国家的大背景下，不断加强审计法制体系建设，日益成为新常态下贯彻从严治党、预防职务犯罪、促进党风廉政建设的重中之重。

3.1 健全审计法制制度机制

加强法制机构建设是实现审计法制化的必然要求和重要途径。法制机构是否健全完善，运行是否顺畅高效对于推进依法审计、促进审计法制建设具有重要作用。[8]因此，我国审计部门要在进一步强化机构职能、理顺机构设置、充实机构人员、规范机构运行等方面下功夫，确保审计法制化进程符合形势需要和任务要求。

3.2 加强审计法制环境建设

3.2.1 加强审计法制队伍建设

在审计队伍建设上，我国要完善选拔、录用和管理制度，健全评价、奖惩等措施办法，为审计事业发展提供坚实基础。特别是要充实审计法制干部力量，采取公开选拔和竞争上岗的形式，调整充实和配齐配强审计法制干部。[8]在此基础上，要通过请进来教和送出去学等途径，让审计人员积极学习相关法律法规和审计准则，进一步加深对国家基本准则和通用准则的理解和应用，努力培养一批既懂业务又通法律法规的复合型人才。

3.2.2 加强审计法制宣传教育

要注重搞好审计法制宣传教育，不断增强影响力、扩大辐射面。要广泛采取知识竞赛、论文评比、法制研讨、经验交流等形式，在行业内部和全社会开展审计法制宣传教育活动，营造浓厚的审计法制环境和氛围，促进行业内部的思想统一和争取全社会的关注支持。要利用业务培训、岗位轮训、送学培养等形式，组织审计人员学条例、学准则、学法规，不断强化审计法规和准则意识，切实提高依法执审水平。与此同时，还要注重学习《中华人民共和国行政处罚法》 《中华人民共和国行政诉讼法》 《中华人民共和国国家赔偿法》等相关法规政策，做到既懂法规又懂政策。

3.3 提高依法审计效能

3.3.1 坚持依法审计

依法审计是审计的基本法则，不会以时代的变化而改变，也不会以形势的发展而弱化。所谓“法”，不仅仅是审计的法理依据，还有对审计人员的制度约束。审计的主体永远是“人”[9]。审计人员要做到依法施审、从严执审、公正评价，确保自身清正廉洁，审计结果经得起历史检验，要摒弃“人治”思维，树牢法制理念。因此，无论经济、社会发展到什么程度，审计人员只有坚持依法审计、依法履职，依照审计法规制度来开展审计工作，才能保证自身的合法性，确保审计结果的公正性。

3.3.2 推行审计公开

推行审计公开，是体现时代特征、加强审计工作公信力和透明度的必然举措，也是体现审计法制化进程的重要环节。[10]审计公开，就是要在公平公正的前提下，将审计执行、审计处理、审计结果等各个环节及时准确地向公众公开，接受群众的监督和举报。审计公开有助于将贯彻落实法规制度的准绳拉紧，进一步促进审计工作法制化、规范化。

3.3.3 完善审计问责

审计问责，是促进审计机构和审计人员履职尽责，被审计单位加大对查纠问题整改力度的现实需要。审计问责主要体现在两个方面：一方面，是对被审计单位领导、业务部门和重要岗位负责人履行经济责任的问责；另一方面，是对审计机构、审计人员履职情况的问责。审计问责制度是推进审计工作规范化的有力举措，使审计工作从主、被动关系转化为双向主动关系，有利于进一步发挥审计的职能作用，增强审计效能。

4 结 论

作为中国法制建设的重要组成部分和关键一环，审计法制化建设水平的提高将有助于完善审计制度，强化审计职能，规范审计程序，对于加强依法治国，推动法治中国建设起重要作用。