国际视域下中国的生态城市发展评估

邹晓龙，刘玉航

(吉林大学，公共外交学院，吉林 长春 130012)

0 引 言

改革开放以来，中国经济取得了举世瞩目的成就,与此同时,快速的城市化进程也对城市居住环境产生了许多消极影响,如住房短缺、交通拥堵、环境污染、土地及食品安全问题、公共医疗危机等。1978年，中国城镇化率仅为17.9%，至2011年，城市人口已超过农村人口，预计截止到2050年，城镇化率将达到77.3%。[1]中国城市的未来发展将面临诸多问题和挑战。

为了应对这些挑战，中国政府积极开展了多项促进城市生态化和可持续化的发展项目。随着“绿色城市” “花园城市” “生态城市” “低碳城市”等概念的提出，国家级框架和指标体系也得以建立，主要包括中国住房和城乡建设部(简称住建部)发表的《生态花园城市框架体系》[2]，中华人民共和国环境保护部提出的《生态省、生态市、生态县指标体系》[3]以及中华人民共和国国家发展与改革委员会颁布的《中国低碳城市发展指标体系》[4]等。笔者将在文献综述部分，围绕生态城市的定义及体系指标进行详细论述。

中央政府提出的国家级框架和指标体系在地方得到了落实。根据中国城市研究协会2011年的调查数据显示，中国已经有230个地级城市开展(或正在进行)生态城市项目的相关研究和建设。截止到2011年，全国将有80%的主要城市开展这一活动。如此大规模的生态城市化标志着中国城镇可持续化发展进程进入了一个新阶段。[5]23

国内外学界在“生态城市”的概念、框架、构成因素等方面研究成果颇丰，针对“生态城市”的指标及评估研究也逐渐增多(详见文献综述)。然而，笔者却发现中国与国外生态城市的对比研究少之又少。因此，本文将对中国的生态城市指标与国际上已经取得良好成果的日本和德国的相关标准进行定量对比，旨在用比较研究得出的结论来为中国未来生态城市建设和发展提出建议。

1 文献综述

1.1 生态城市的起源与理念

随着城市化所带来的负面影响日益彰显，各国相继提出了一系列“应对”城市化发展负面影响的理念：如诞生于19世纪的“花园城市”理念；20世纪初期出现的“新型城镇化”或“科技城市”等。[6] 1-19与其相关的“低碳城市” “智能城市”等均为“生态城市”的姊妹理念。虽然其发展侧重点各有不同，但核心目标十分统一，即追求可持续的城市化发展。

当前，尽管就“生态城市”还没有形成统一的概念和具体建议指导框架，许多学者仍对生态城市应有的表现形式发表了他们的看法。如雅尼斯基(Yanitsky)表示：“生态城市应该是一个具备良性生态循环的理想栖居地。城市中的能源、物质、信息都可以得到高效运用。”[7]1-7雷吉斯特(Register)将生态城市定义为生态健康城市。[8]1-136恩格齐(Engwicht)视生态城市为“以最小化交通实现最大化交换的区域”以及“在不必担心交通和有害物前提下可以步行，骑行，使用公共交通进行自由交互的城市”[9]1-196。罗斯兰德(Roseland)则通过对一系列可持续发展案例的综合分析，探索生态城市的概念演化，循序渐进地对生态城市发展起源和维度进行深入讨论。[10]

许多中国学者也相继提出了自己对生态城市的定义。例如：王如松认为生态城市应当是一个综合高科技产品，是同时具备高度的生态能效、响应度以及社会文化和谐程度的行政单位。[11]无独有偶，黄光宇提出，生态城市应当以生态学原则为基础，是一个整合社会、经济、自然的综合体系，还是秉持跨学科理念发展的一个可持续、高效能、可循环回收利用的人类生存居住区。[12]以沈清基为代表的其他学科学者还将生态城市理念描述为一个全球化区域生态系统的子系统。其整体正是建立在自然和谐原则、社会公平原则和高度的经济效益原则的基础之上。[13] 52-55

由此可见，生态城市的定义或概念，仁者见仁智者见智。但在核心要素上具有共通点，即符合生态系统可持续性、可循环性的发展状态。

1.2 城市框架和指标体系

“框架”通常指实施和发展生态城市的指导原则、执行标准和指标体系。为实现生态城市发展目标而建立的框架结构不胜枚举。由乔斯(Joss)发起的研究显示，全球至少有43个生态城市框架结构的建立具有可复制性、可借鉴性和较大的适用范围。当然也存在例外，即为了特定的情况和区域而定制的特别企划——比如温哥华的最环保城市、哥本哈根的2015年生态大都市、2010年的库里蒂巴可持续发展指标等。[14]7-13

生态城市的指标系统也比比皆是，李和冈就评估了九个主要城市的可持续发展指标。其提出者包括以西门子为代表的商业智库，以英国生态城市标准为代表的国家性政策框架等。[15]中国“生态城市”框架以实践层面、结构主体和针对目标为标准，可分为两种主要类型。第一种是国家级框架结构，主要由中央政府或机关设立，由地方推广，适用于绝大多数国内城市并各有侧重。第二种是国际合作的生态城市项目，由本国政府与外国政府或机构进行合作共建，比较著名的例子有中国-新加坡天津生态城市、中国-瑞典曹妃甸生态城项目等。

国家级框架体系中，国家住建部、国家环保部和国家发改委为了评估具体生态城市的绩效，设定了下列相应指标。住建部的“生态花园城市”指标体系包含“城市生态环境” “城市居住环境” “城市基础建设”三个领域及19项指标。国家环保部围绕“经济发展” “环境保护” “社会建设”三个层面对生态县(22个指标)、生态城(19个指标)和生态省(16个指标)进行了具体规范。发改委针对“低碳城市”的具体指标体系正在进行不断完善和试点研究，各地区政府也根据本地情况，在国家框架体系的基础上进行本地化指标的量定，而国际合作的天津和曹妃甸国际生态城市项目均有为其量身制定的指标体系。[16]1-34

1.3 方法及依据

本文通过量化对比的方法，比较中国与国际生态城市代表案例的相关指标，总结中国目前生态城市在国际上的发展现状并提供政策参考。因中国各地发展状况迥异，很难找到唯一的典型案例，因此笔者假定了一个符合国家环保部所有生态城市标准(阈值)的城市作为基准，用来比对两个国际生态城市发展先进的国家——日本与德国——的城市。当然，可供对比的国际城市不胜枚举，因此在选取对比城市时，笔者根据数据的可获取行、参考性、熟悉程度、可操作性等原则选取了日本和德国的城市。

1.4 研究案例及数据收集

笔者选择的中国生态城市案例符合国家环保部生态城市框架结构下的所有要求，这就包含了在三个类目下的19项次级指标。本文将城市人口数设定在符合中国普遍都市人口规模的一至两百万之间。需要特别指出的是，国家环保部的框架结构只与城市的行政级别有关，与城市实际人口数量无关。

在选择日本的生态城市时，笔者选择了当地政府、商界、居民参与合作度很高的北九州市。坐落于福冈县(日本的“县”相当于中国的“省”)北部的北九州市，人口约一百万，曾经是日本有名的重工业城市和重污染城市，现已转型为资源循环再利用、能源高效利用、生活品质优越的新型工业城市，并多次被包括日本政府和世界经济合作与发展组织(OECD)在内的多家国内外机构嘉奖为国际性示范生态城市。[17]

在选择德国的生态城市时，笔者选择了汉堡市。汉堡市拥有一百八十万人口，被认为是欧洲最绿色环保的城市之一。因为汉堡提出的综合政策、资金投入方案以及高融合度、高参与度的行动计划，汉堡在2011年获得欧洲绿色之都的称号。[18]

笔者原计划在本文中综合比较环保部生态城市的全部19项指标，但由于在实际操作中，各案例国家没有统一的衡量换算标准或单位，因此在指标选择上有所取舍。例如，生态城市其中的两项环境指标：“空气质量”和“水质量(地表水)”只选取了其中最具代表性与操作性的指标进行比较。日本的北九州市和德国的汉堡市这两个案例使用的数据均来自官方所发布的数据或是受其委托的专门机构所发布的信息。为了排除在换算中因通货膨胀等因素所导致的误差，并使比较结果更为简单易懂，笔者采取了一些必要的单位转换或计算。

2 中国、日本及德国的生态城市指标比较

2.1 经济层面

中国环保部的框架体系中有若干项指标属于经济范畴，比如“人均国民生产总值”“人均年收入”“年度农民净收入”“第三产业在GDP中的占比”“单位国民生产总值能耗”“单位工业增产值”。笔者将以此为基础与日本北九州市和德国汉堡市的数据做出横向比较。

需要指出的是，“人均国民生产总值”和“人均年收入”等指标都出现在国家环保部的生态城市试行版本中，但是在最终版本中，只有“年度农民净收入”作为民间经济衡量标准被保留。该变化体现了国家从片面追求经济繁荣到对农民群体——这一在经济上相对处于弱势的群体的切实关怀和政策重心转移。尽管中国已成为全球第二大经济体，中国农民的年度净收入(发达地区为8 000元)较之北九州市(223 790元)和汉堡市(225 488元)仍然存在着巨大差距。

中国生态城市“第三产业在GDP中的占比”与其他两国相比，所占比重相对较低：分别为中国40%，日本67%，德国72%。第三产业也称作服务产业，与农业或工业相比，其对资源与能源的消耗相对较低，因此第三产业在经济中的占比越高，其城市的整体经济可持续发展能力则相对越强。

在经济层面最具代表性的两个指标为“单位国民人均生产总值能耗”和“单位工业增产值”。中国“0.9吨煤/万元”的能源消耗在此语境下高于日本的“0.5吨煤/万元”和德国的“0.4 吨煤/万元”。由于缺乏明确的指标定义和数据来源，笔者没有对日、德两国的“农业增加值”和“农业灌溉用水效率”这两项指标进行比较。

如何以可持续的方式促进中国城市的经济发展，对中国的生态城市发展至关重要。但从经济层面指标的比较分析来看，中国生态城市在人均经济表现、产业结构优化和资源利用效率等方面所采取的指标，仍然与日本和德国的指标有差距。

2.2 环境层面

环境保护是城市可持续化发展的核心要素之一，环境层面的相关指标可以视为生态城市“生态”达标水平最相关的衡量标准。需特别指出的是：空气、水、噪音以及废弃物等大类指标，均有相对应的国家排放、处理或测量标准，鉴于篇幅原因，笔者仅对各大类中最具代表性的若干指标进行对比。

比较结果显示，中国生态城市丘陵地区和平原地带的“森林覆盖率”分别达到15% 和40%，高于日本北九州的38.3%和德国汉堡地区(对标平原)的6%。这是因为中国早在20世纪90年代便开始推行的“花园城市”发展，“人均城市公共绿地”为11 m2/人，这一数值与北九州市的12 m2/人相近，较之汉堡17 m2/人的面积差距稍大，但若考虑到中国的人口基数以及人口密度，这一指标已经很令人满意了。

“空气质量” “水质质量” “废弃物处理”是影响市环境质量的关键因素，通过对比这三个指标，我们能够对所比较城市的环境水平有一个较为直观的印象。

值得注意的是，国家环保部设立的“生态城市”标准的环境相关指标，均需符合相关的国家标准，比如，空气质量需符合国家“环境空气质量”(GB3095-1996)的达标要求。该标准于2012年更新为(GB309-1996)。

此外，生态城市的试行版本要求一年中只需有一定天数达到二级标准(根据“环境空气质量”要求)，具体表现为中国北方不低于280天，中国南方不低于330天。这可能会引起对该条例在南方城市与北方城市的实施过程中“南紧北宽”的质疑声，但这也是由南北城市发展差异、工业化进展、人口增长模式等一系列因素决定的。但在之后修订版中有关达标天数的要求被取消，填补了这一可能出现的规章漏洞，政府对空气质量的管控更加严格。

为了比较三个国家的空气质量，笔者从数十项衡量指标中选出了四项主要指标，即：年均二氧化碳、臭氧、颗粒物日均值(例如PM10和PM2.5)以及二氧化硫。比较结果显示：与日本北九州和德国汉堡相比，中国生态城市的各项阈值均多出其数倍。这也表明中国生态城市与发达国家在空气质量方面存在较大差距。

水资源是人类生存和发展必不可缺的自然资源之一。中国水资源极度短缺和水体严重污染已经成为制约中国发展的重要因素。大量数据证明，水资源同样也是影响城市生态发展的关键因素。以酸碱度(pH)为例，其范围具有相似性(均在自然界客观水体pH值内浮动)。中国的COD值比北九州高出五倍，可以推断出中国较之日本的水体污染物质含量更高。而 BOD5、氮(NH3-N)和磷(P)的阈值均都高于北九州，进一步显示中国总体水质相对落后于日本。在日本和德国，自来水均可以直接饮用，而在中国只有少部分人选择直接饮用自来水，大多数中国人在饮用自来水之前至少要进行煮沸处理。因此，中国在发展生态城市时，应致力于提升城市水体质量。

中国生态城市的“城市污水处理百分比”目标是85%，远低于北九州和汉堡。此外，日、德两国的污水处理法律法规均明令禁止排放未经处理的污水，这为中国日后法律框架的完善提供了良好的参考样本。

对于包括中国在内的诸多发展中国家来说，废弃物处理是一个迫在眉睫的问题。与此同时，“废弃物”也因为其潜在的“附加值”被视为“放错了位置的资源”。国家环保部相关标准只有两项与此有关——“城市垃圾无害化处理率”( ≥90%)和“工业固体废物处理率”(≥90%)。日本和德国的法律都规定，所有城市的废弃物都需先进行处理后再排放。由于定义和计算方法的差异，笔者暂不比较工业废弃物的排放处理。

城市垃圾及废弃物处理方法包括回收、填埋、焚化、MBT(机械和生物处理)等。在许多发达国家，垃圾填埋法由于其对生态和环境的危害性(填埋垃圾会产生有害气体排放、有害物质下渗污染土壤和地下水体等问题)已逐渐趋于淘汰之势。因此，国家环保局应当积极策划垃圾循环回收机制，并设立行之有效的指标体系，才能使中国这一垃圾体量巨大的国家变废为宝，更好地发展生态城市。

2.3 社会因素

由于各个国家或地区存在地理、文化和经济发展程度上的差异，社会因素成为了覆盖范围最大却较难达成共识的一个因素。即使在同一类目下的三个指标“城镇化率”“集中供暖率”“公众对环境满意度”，由于采用的计算方法不同，产生的结果呈现出较大的差异性也是常态(详见表 1)。此外，“中央加热率”这一项指标因仅仅适用于中国北方部分城市，在此不与日本和德国进行比较。

全球超过半数的人口目前都生活在城市地区，而发达国家更是有三分之二的人口都生活在城市地区。根据世界人口展望2011年调查，中国的城市人口于2011年增长已经超过50%(占总人口比重)。[1]对于众多发展中国家来说，城市化也是促进社会经济发展的主要动力。从指标上看，中国生态城市的55%城市化比率显示了相对稳定的发展速率。虽然这一结果仍远低于北九州89.9%和德国73.9%的平均数值，也客观说明中国在实现城市化方面仍具有很大潜力。然而，单凭“城市化率”指标的设定，并不能完全保证中国可持续城市化的实现。因此，中国更应当在“可行性”发展上，定指标。

“公众对环境满意度”这一指标的含义模糊不清。中国环保部对这项指标的设定值高达90%，远超日本北九州的61.6%和德国汉堡的88%。环保部应当是通过“现场调查问卷”的方式来获取这一指标的阈值，但并未说明具体的问卷调查内容与具体操作方法。相比之下，中国的主观指标设定需要更多的调研来论证其合理性。虽然高标准或高阈值指标的设立有利于发展生态城市这一美好愿景的实现，但设定“拔苗助长”式的标准，或缺少经过严密论证的阈值，有可能起到相反的作用。

表 1 “生态城市”社会指标比较

3 结 论

对中国环境保护局标准下的理想生态城市、日本的北九州市、德国的汉堡市进行比较后，笔者得出了以下结论与建议：

1) 中国生态城市的平均经济水平仍然低于日本的和德国的。但从“年度农民净收入”这一指标来看，中国为保证城市农村人口的福利待遇已做出了巨大努力。

2) 包括能源消耗在内的能效标准与另两个国家相比表现较差，即单位生产能量价值过程中，中国可能造成更多资源浪费。

3) 绿地/环境相关指标阈值与另两国相近。

4) “水” “空气”等环境标准落后于日本、德国，表明中国的城市生态环境仍与发达国家有微小差距。然而，在实践中，指标设定上的“微小差距”几乎可以忽略，更重要的是设定的指标要严格落实。

5) “废弃物处理”的可参考资料较少，如何针对不同类型的垃圾“变废为宝”，将废弃物资源化和产业化是实现中国城市生态化的必经之路。

6) 社会层面涉及到的“城市化率”与中国当前的发展阶段相一致，在接下来的阶段应稳中求进。

7) 主观指标如“公众对环境满意度”非常高，表明抽样方法背后可能存在模糊性。

本文开头所提出的研究问题——中国生态城市的发展程度在国际视角下究竟处于何种水平，通过比较分析所得到的答案并不简单局限于二分法式的“很发达”或“不很发达”。的确，相较于在生态城市发展方面处于领先地位的日德两国，中国生态城市目前的发展显得不那么“生态”，仍有许多亟待提升和修改之处。但中国的生态城市发展，除了应该“接地气”，更应该有科学的论证过程，单纯地提高或降低标准与阈值，对于实现“生态城市化”是治标不治本的做法。

中国生态城市的发展之路必将前景美好却路径曲折。政策性发展框架、指标体系和数值标准需要进一步的完善，而城市的可持续性发展则是中国城市向生态化、宜居化转向的必经之路。这为中国尽快实现在《巴黎协定》中做出的国家自主贡献减排目标[19]，打下了坚实基础。