从“办法”到“规定”

陈敏 吴婷婷

重庆市第五届人民代表大会常务委员会第十二次会议审议通过《重庆市野生动物保护规定》，并于2019年12月1日起施行。

按重庆市人大常委会今年的立法计划，原本是修订《重庆市实施〈中华人民共和国野生动物保护法〉办法》，但最终出台的却是《重庆市野生动物保护规定》。从“办法”到“规定”，立法体裁的变化背后究竟有怎样的故事？

一审文本，一半重复上位法

1998年3月28日，重庆市第一届人民代表大会常务委员会第八次会议审议通过了《重庆市实施〈中华人民共和国野生动物保护法〉办法》（以下简称《办法》），2004年6月、2005年5月、2010年7月、2012年5月、2012年11月和2014年9月又进行了6次修正。《办法》的实施对重庆市野生动物保护工作发挥了重要作用。

随着时代的发展和野生动物保护客观条件的变化，2016年7月，全国人民代表大会常务委员会修改了《中华人民共和国野生动物保护法》。

面对新情况，《办法》的部分内容已不合时宜，不能适应重庆市野生动物保护的需要，修订工作刻不容缓。因此，《办法》的修订被列为重庆市2019年度立法计划审议项目。

今年2月，重庆市林业局在广泛调研和论证的基础上完成了《办法（修订草案）》起草工作，并报市政府审查。市司法局又按照立法程序进行了调研论证，广泛吸纳了各方面的意见建议。

5月5日，重庆市第五届人民政府第48次常务会议审议通过了《办法（修订草案）》。

《办法（修订草案）》与《中华人民共和国野生动物保护法》保持体例一致，共5章50条，分为总则、野生动物及其栖息地保护、野生动物管理、法律责任和附则。《办法（修订草案）》在《办法》的基础上修改了35条、删除了21条、新增了14条。

《办法（修订草案）》学习借鉴了其他省市的立法经验，完善了重庆市野生动物保护的相关制度;取消了有关许可的年审年检，体现了“放管服”要求;对生态文明地方性法规清理中发现的“降低标准，管控不严，与法律、行政法规不一致的”的8个条文逐一进行了修改。

“政府相关部门虽然对这部法规作了一些修改，但仍存在一个突出问题。”重庆市人大城环委相关负责人称，人大在拿到《办法（修订草案）》后，又征求了专家的意见，有专家提出《办法（修订草案）》存在照搬照抄上位法条款，地方特色不明显的问题。“其中，有18条完全重复上位法、9条基本重复上位法，占比达54%。”该负责人说。

面对质疑，参与起草《办法（修订草案）》的政府部门人员也有困惑：“实际上，政府在起草阶段也发现了这一问题，但由于上位法规定得比较详细，地方立法能够细化的内容不多，如果全部删除重复部分，又担心影响法规文本结构的完整性和逻辑的严谨性。”

2015年修正的立法法对立法质量和地方立法工作提出了新要求，“法律规范应当明确、具体，具有针对性和可执行性”“制定地方性法规，对上位法已经明确规定的内容，一般不作重复性规定”。全国人大法律委员会在立法法释义中也明确“在立法模式和体例上，不求大而全，需要几条就制定几条，重在管用，重在实施”“地方立法应当根据本行政区域的具体情况和实际需要，哪些方面需要规定就规定哪些方面，不要构筑体系，对法律、行政法规的规定不要作不必要的重复”。

“法律法规的‘灵魂在于有效管用。《办法（修订草案）》未能体现立法法对地方性法规的要求。”市人大城环委认为。

基于这一考量，市人大城环委随即向市人大常委会党组汇报了这一情况。党组要求：不能墨守成规，要在野生动物保护地方立法上进行探索创新。

人大建议，调整立法体裁

6月中旬，重庆市人大城环委会同市司法局、市林业局，在听取各方面意见的基础上，就野生动物保护立法进行研究。

按照《重庆市地方立法技术规范》，地方性法规类型分为条例、办法、规定、规则和法规性决定。

条例适用于对某一方面事项作比较全面、系统的规定的地方性法规;办法适用于对某一方面事项作比较具体、详细的规定的地方性法规;规定适用于对某一方面的事项作专项规定，或者对某一方面事项作针对性较强的规范的地方性法规;规则适用于规范以程序性活动为主要内容的地方性法规;法规性决定适用于对某一重要事项或者重大行动进行部署，需要设定行政许可、行政处罚、行政强制、行政事业性收费，以及其他需要设定公民、法人和其他组织的普遍义务的地方性法规。

“事实上，省级野生动物保护立法的类型主要有‘办法和‘条例两种。”市人大城环委相关负责人介绍，从全国来看，17个省级人大以“办法”的形式订立野生动物保护地方性法规，包括北京、上海、重庆、江西、内蒙、甘肃、安徽、山东、湖北、辽宁、山西、陕西、四川、河南、西藏、海南、宁夏;7个省级人大以“条例”的形式订立野生动物保护地方性法规，包括天津、河北、江苏、云南、广东、浙江、黑龙江。另外，广西壮族自治区出台的是陆生野生动物保护管理规定、水生野生动物保护管理规定。

鉴于上位法规定比较详细，根据立法法和《重庆市立法技术规范》，结合全市野生动物保护实际，按照“有什么問题就解决什么问题”的原则，市人大城环委建议重庆市野生动物保护地方立法体裁由“办法”调整为“规定”。

7月初，市人大常委会领导主持召开了由市人大法制委、常委会法制工委，市人大城环委，市司法局，市林业局参加的协调会。协调会上，大家形成一致意见：由市人大城环委重新起草《重庆市野生动物保护规定（草案）》（以下简称《规定（草案）》，待市人大常委会会议审议《办法（修订草案）》时，在审议意见报告里说明相关情况并附上《规定（草案）》，提请一并审议。

二审过关，突出“有效管用”

7月底，《办法（修订草案）》提请重庆市五届人大常委会第十一次会议一审。与之前审议法规不同的是，《办法（修订草案）》和附在审议意见报告后的《规定（草案）》一同摆在市人大常委会组成人员案头。一部法规出现“办法”和“规定”两个版本且同时上会，这在重庆市人大历史上还是首次。

一审中，多数常委会组成人员对修改立法体裁表示赞同。他们表示，地方立法的生命力体现在地方特色上，应当紧密结合本市经济社会发展实际，提高立法针对性、可操作性，防止照抄照搬。对此，市人大法制委研究后采纳了市人大城环委的审议意见以及组成人员们的建议，放弃了《办法（修订草案）》以《规定（草案）》为“蓝本”继续推进相关立法工作。

之后，市人大法制委、常委会法制工委又及时将《规定（草案）》推送给全体市人大代表和立法咨询专家征求意见，并公开征求了社会各界建议，组织有关部门和单位对重点问题进行了研究论证。在此基础上，会同市人大城环委、市司法局和市林业局，形成了二次审议稿。

本着针对问题立法、立法解决问题、不照抄照搬上位法的原则，二审稿严格落实“哪些方面需要规定就规定哪些方面”的原则，剔除了与上位法完全重复和部分重复的内容，注重突出了地方特色。

9月底，《规定（草案）》提请市五届人大常委会第十二次会议二审。

二审时，有常委会组成人员提出，应规范政府对野生动物重要栖息地的保护管理责任，终止人工繁育野生动物活动应当提前两个月向批准机关办理终止手续;由于《中华人民共和国野生动物保护法》已作了较为细致的规定，可以删除部分法律责任等建议。市人大法制委对这些建议予以采纳。

据悉，最终表决通过的《重庆市野生动物保护规定》只有20条。针对多头管理、职责交叉的问题，明确了部门职责，如：市、区县（自治县）林业主管部门依据各自职责，负责本行政区域内陆生野生动物保护工作;市、區县（自治县）渔业主管部门依据各自职责，负责本行政区域内水生野生动物保护工作;发展改革、财政、规划自然资源、市场监管、生态环境、海关、交通、城市管理、住房城乡建设、水利、文化旅游、卫生健康、海事等部门依据各自职责，做好野生动物保护相关工作。此外，落实野生动物名录管理的要求，规定市政府每五年根据评估情况调整确定并公布名录;对于野生动物的重要栖息地，明确了管理责任，细化了保护措施;对妨碍野生动物保护的违法行为设定了法律责任;为维护法制统一，规定了兜底条款，明确本规定的适用问题。

“从‘办法变为‘规定，《重庆市野生动物保护规定》坚持问题导向，着力解决我市野生动物保护领域突出问题，体现了人大在立法工作上的指导性。”市人大常委会相关负责人表示。（编辑 方娟 419973134@qq.com）