创新政府治理模式减轻基层干部负担

文_唐皇凤

基层基础工作是支撑中国特色现代国家治理体系的稳固根基，在中国共产党治国理政的战略格局中具有举足轻重的地位。“上面千条线，下面一根针”，基层所承担的民生服务、社会稳定、公共治理责任越来越多，而基层政府的编制却没有增加，使得身兼数职、“5+2”、“白加黑”等现象成为很多基层干部的工作常态。长期的高强度、高压力的工作状态，使相当一部分基层干部不堪重负，影响了他们主动担当作为的积极性，损害了基层社会治理的整体效能。为基层减负和构建简约高效的基层管理体制成为新时代基层治理现代化的重大议题。中共中央办公厅为此在2018年10月下发《关于统筹规范督查检查考核工作的通知》，并于2019年3月印发《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》，决定将2019年作为“基层减负年”，为新时代切实减轻基层干部工作负担提供了根本遵循。

一、创新政府治理模式，理顺不同层级政府的权责利关系

权责相符是现代政府有效运作的基本原则。有权无责容易造成官僚主义，有责无权则会降低管理绩效。为了彻底扭转基层“责权利”不匹配问题，我们需要积极稳妥推进政府管理体制改革。主要战略举措包括四方面。一是理顺各层级政府职责关系，合理配置各层级政府的事权，逐步健全政府职责体系。要根据事权性质划分和配置不同层级政府的职责体系，每一层级的地方政府尽量配置相对优势的事权，突出不同层级政府的职责特点，提高政府管理效率。其中，最重要的就是科学合理区分中央负责、中央和地方共同负责、地方负责的三类事权，解决不同层级政府干什么、谁来干、如何干的问题，尽可能减少不同层级政府之间的职责交叉，清晰界定各层级政府的权力和责任。明晰各层级政府的职责有利于破解层层开会、检查评比多的痼疾，切实减少“二传手”干部和官僚主义行为，是为基层政府减负的成功之道。二是积极推动“省直管县”改革试点，启动行政管理层级体制改革，减少过多的管理层级，不断优化国家治理体系，为基层减负奠定更坚实的体制基础。三是大力推行权力责任清单制度，将政府间权责关系规范化和制度化。切实规范上级党委政府工作部门的运作，严格把关相关文件的签发和颁布，严禁相关部门滥塞“私货”，防止将部门业务工作随意政治任务化。上级政府及其职能部门不能动辄以属地管理的名义，将属于自己的工作任务压给基层，并严格按照《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》的有关规定，严格落实“督查检查考核事项要减少50%以上”的规定，推行“一年一检查、一事一张表”检查制度，大幅度减少检查频次和报送材料数量。四是采取有力措施充实基层乡镇、街道、社区的编制和人员，尽可能把资源、服务、管理下放到基层，保障基层有人有权有物。以看得见的赋权赋能保障基层政府享有与基层社会治理职能相匹配的权力和资源，切实调动一线基层干部干事创新的自主性和能动性。同时，高度警惕基层工作的过度科层化和行政化，防止形式主义泛滥，将基层的主要工作精力和治理资源投放在诸如经济发展、维护稳定、群众工作、民生服务等少数重点任务上，而不是消耗在各种毫无意义的繁琐程序中。

二、以服务型政府建设为重点，为基层政府赋权定位

上级政府的行政化思维是基层“增负”的重要根源。因此，要真正让基层“减负”，首先必须让上级政府“瘦身”，由传统的全能型政府向现代的服务型政府转变。深化服务型政府建设，首先要改变甚至摒弃政府权力包揽一切的陈旧观念，树立有限政府、责任政府、法治政府和服务型政府理念，充分发挥市场、社会、公民的作用，充分激活基层社会治理的内生活力，为基层“减负”奠定坚实的制度基础。同时，为基层政府定位赋权，这是为基层干部减负的首要措施。从制度甚至法律角度为基层政府定位，将其在行政管理体制中的基础性地位予以明确，真正确保基层政府责、权、利的有机统一。只有实现基层治理的法治化，使基层干部有法可依，严格在职权范围内依法行政，才有可能让基层干部敢于运用制度的武器依法维权，能够抵挡一些由于上级不合理分派而导致其超负荷运作的工作任务，真正填补为基层政府不合理增负的制度漏洞。另外，要在增强人民群众自主性和有效监督上下功夫，使各级政府有压力和动力真正将政府职能的重心转变到民生服务上来，从而减少其对基层的加码和增负。总之，积极推进服务型政府建设，为基层政府准确定位，并有效赋权增能，既可以让上级政府达到行政事务瘦身的目的，更可以有效消除让基层政府增负的制度根源，为基层干部真正“减负”。

三、健全政府考核评价体系，切实减少针对基层的各类考核评比

完善考核体系，改变考核方式，建立一套科学、完善的政府绩效评价机制，引导各级党政领导干部牢固树立正确政绩观，是为基层减负的有效途径。一是上级政府在制定各项需要下级政府完成的指标时，必须做到决策科学化、民主化，经过充分的论证和讨论，实事求是制定发展目标和各项指标。考核内容和指标必须更加全面、辩证，既注重考核发展速度，更注重考核发展方式、发展质量；既注重考核经济建设情况，更注重考核经济社会协调发展、维护社会稳定、保障和改善民生的实际成效，合理设置考评内容和考评指标，科学分配指标权重。二是考核内容要避免“一刀切”，因地制宜，坚持定性和定量结合，主观努力和客观条件结合，不能层层加码把责任和问题都推给下级和基层。对下级政府和党政干部的评价，既要看其对上级政府下达任务和指标的完成情况，也要看其主观努力程度，更要看群众的认可和满意程度。考核内容要体现民本性，加大对社会治理和民生服务的考核力度，围绕群众最关心、最直接、最现实的利益问题，将就业、社会保障、扶贫帮困、生产生活环境、群众生活水平以及机关作风问题等涉及群众利益的内容，列入考核范围并切实扩大考核权重。三是为考核指标体系“瘦身健体”，绩效指标数量实行总量控制。一方面，未经审批，各部门各单位不得在部门单位文件中将某项工作纳入绩效考评范围；另一方面，让检查监督真正下探到“基层”，大力开拓基层民众监督政府的渠道和机制，用成本低、数量大、时刻能发挥作用的民众监督和舆论监督，提升基层监督的深度和效度，在各级考评问责制度安排中细化民主评议指标，提升民主评议占比。四是减少和慎用“一票否决”的考核方式。要大量缩减“一票否决”的数量和评级，尤其要降低“一票否决”的处罚范围和力度。建立健全容错纠错机制，宽容基层干部在改革创新中的失误，切实为敢于担当的干部撑腰鼓劲。整体而言，改进政府绩效考核的方向是弱化绩效评估的问责取向，同时强化绩效评估在推动组织学习和创新中的作用，实现绩效考核的功能转型。

四、发挥基层党组织和党员在公共服务网络中的独特优势

基层党组织是我国基层社会治理的关键主体和领导力量。加强党的基层组织建设，确保基层党组织成为社会治理领导核心。激活基层治理的内源性力量，充分发挥基层党组织和党员在公共服务网络中的独特优势，是新时代切实为基层减负和推进基层治理现代化的主要途径。加强基层党组织的服务能力建设，转变观念和行为方式，实现由“管理”到“服务”的功能转型。同时，实现党组织的组织嵌入和价值引领，将党组织深深融入行政组织、市场组织、社会组织和群众组织中去，例如在业委会和物业公司中建立党支部，注重培育凝聚力和号召力以形成基本公共服务供给的合力，为多元主体的制度化联系奠定坚实的政治基础。另外，充分发挥基层党组织的社会整合作用，将基层分散的人力、物力和组织资源统筹协调起来，释放和挖掘基本公共服务供给的内生动力。加强网格党组织建设，积极建立网格党支部或党小组，推荐优秀党员网格员担任网格党支部书记或党小组长；发挥党员网格员的主导作用，引导网格内无职党员、信息员、志愿者、群众骨干、社会组织、商业组织和群众组织等参与网格服务，建立以党员网格员为骨干的网格服务团队；加强基层党组织服务民生的能力，按照群众的需求和意愿提供服务，主要为解决群众上学、看病、就业、养老、住房等实际困难提供精准化精细化的基本公共服务，并充分运用民主协商、耐心说服和典型示范等方法教育引导群众，团结带领群众共同创造幸福美好生活，充分彰显党组织在基层治理格局中的政治优势。