基于文本逻辑的我国城镇弱势群体就业政策主体协同问题研究

■ 孙 萍，刘 梦

（东北大学文法学院，辽宁沈阳110169）

“就业是最大的民生”，也是经济发展的最基本支撑；作为保障各阶层弱势群体权益的责任主体[1]和我国公共行政决策的最高权威[2]，中央政府对城镇弱势群体就业问题重视程度不断提高，在相关政策制定方面也做出长期不懈的努力：密集发布的扶持政策在保障和改善民生、促进社会公平正义、维护社会和谐稳定等方面均发挥出积极作用。

从公共政策角度看，城镇弱势群体就业政策是一个复杂的政策系统，包含创造岗位、扶持再就业、健全人力资源市场和构建和谐劳资关系等多方面内容，其制定也涉及到人力资源和社会保障、教育、财政和税收等多个政府部门[3]。从学界研究情况看，当前我国城镇弱势群体就业政策的“碎片化”现象屡见不鲜，而这可能引发诸多民生困境和政策运行成本加大、政策效果呈现偏差等一系列严重后果[4-5]；有学者以离校未就业大学生这一代表性弱势群体的就业问题为对象，发现似乎各个职能部门都在力所能及的范围内为国家“排忧解难”，但建立在看似完整结构安排上的政策体系却没有产生理想效果[6]。潜藏于学界的担忧与实际的政策支持力度形成了鲜明对比，说明在我国城镇弱势群体就业政策取得重要进展的同时，政策碎片化、主体协同失灵等一些深层次的政策问题正在凸显。

国外研究人员从意义和内涵等角度对政策主体协同的关注由来已久。英国工党政府在1999年发布的《政府现代化白皮书》中提出“协同政府”理念，旨在政策部门的不同利益主体之间加强合作、传递优秀理念，形成一种协同的工作方式、提供一套无缝隙而非碎片化的服务[7]。Meijers和Stead针对政策制定过程中存在的诸多“跨界问题”指出，由于这些问题超越现有政策领域的边界，也超越单个职能部门的职责范围，因而多元主体间的协同十分必要[8]。近年来，我国学者在创新政策[9]、能源政策[10]和专利政策[11]等多领域开展的政策主体协同问题及优化研究快速累积，但在就业政策领域，特别是针对城镇弱势群体就业政策的有关研究还呈现空缺；此外，已有研究多数采用基于政策文本的内容分析方法，显示出该方法在我国公共政策研究领域具备适用性和优越性。因此，本文从文本逻辑入手，探索我国城镇弱势群体就业政策主体协同问题，具备充分的探索空间和研究基础。

一、政策文本选择与阶段划分

先前研究将我国城镇弱势群体就业政策的内涵界定为：为促进劳动力市场比较充分且高质量地就业，中央政府秉承就业公平和科学发展的原则理念，为因自身条件限制或社会结构性因素无法正常就业而处于社会结构底端的适龄人群，制定的一系列以就业援助和就业促进为目的，涵盖财政和货币、社会保障、文化技能、岗位和信息服务等内容，表现为法律法规、目标规划、策略方案、行政决议、会议决定等政策形式的总称[12]。因此，沿用先前研究的文本搜集方法，经过筛选去重，本文的分析对象为：1980年～2018年3月间，由中共中央、全国人大、国务院 （包括国务院办公厅、组成部门、特设机构、直属机构）和中央层面的群团组织等全国性政策制定权威主体颁布的我国城镇弱势群体就业政策，共计366份。

作为我国就业政策的重要分支，我国城镇弱势群体就业政策从创立到发展的过程应与全口径就业政策保持步调一致。因此，结合我国政治经济社会的历史背景及关键就业政策的发布情况，对改革开放40年来我国城镇弱势群体就业政策发展过程进行如下阶段性划分：1980～1997年，是政策发展的低位初探阶段，该阶段以不断变迁的就业制度为背景，面对1979年知青返城和1993年国企职工下岗两次失业高峰带来的失业问题初现及累加，我国城镇弱势群体就业政策显现出徘徊在低位的探索形态；1998～2001年，是中区准备阶段，随着市场经济的发展和城镇化进程的加速，城镇弱势群体的总量逐渐增大、构成日益复杂、就业问题愈加多样化，该阶段我国城镇弱势群体就业政策发布量呈现出底部反弹、整体上升、缓步积累的准备状态，预示政策密集发布期即将到来；2002年至今，是我国城镇弱势群体就业政策的高位发展阶段，“社会就业比较充分”这一奋斗目标为新世纪就业再就业工作奠定基调，政策发布量不断创造新峰值、上升幅度显著并始终处于高位区域，体现出决策者对于我国城镇弱势群体就业的高度关注，标志着中国就业进入“积极就业政策”的新阶段。

二、政策主体的描述性统计

政策主体一般包括政策的制定主体和执行主体；由于执行主体遍及整个国家体制的各个部门，规模庞大、尚未形成标准的统计规范，已有研究通常将对象限定为制定及颁布相关政策的中央部级及以上的国家政策制定部门[9]。因此，本研究分析对象专指我国城镇弱势群体就业政策的制定主体，又称发文主体。从制定主体角度看，我国城镇弱势群体就业政策存在单部门发布和多部门联合发布两种情况，且多部门联合发文是主体协同的直接表现[9]。

1.单部门发文主体构成

以“发文主体”为分类依据、各阶段“政策发布量”为汇总对象，对366份我国城镇弱势群体就业政策进行分类统计，其中：两个或两个以上部门联合发文均计入“多部门联发”的情况；已撤销或更名的部门以最新名称计入，如“劳动人事部”“劳动部”“劳动和社会保障部”皆记为“人力资源和社会保障部”。统计结果见表1。

由表1可知，2002年以前我国城镇弱势群体就业政策的独立发文主体仅7家，2002年以后显著增加到15个，基于主体权威的差异，可分为三个层次：第一层次是全国人大常委会，其发布或审议通过的法律或规划纲要等文件均具有最高级别政策效力；第二层次由中国共产党中央委员会（以下简称“中共中央”）和国务院构成，二者联发或单发的法规性政策通常以决定、意见、通知等形式出现，效力仅次于法律；第三层次由一系列以国务院办公厅、人力资源和社会保障部 （以下简称“人社部”）、财政部、国家发展和改革委员会 （以下简称“发改委”）、国家税务总局 （以下简称“国税总局”）、国家市场监督管理总局（以下简称“市监总局”）等为代表的国务院组成部门、直属机构和社会团体构成，虽然该层次主体在政策发布效力方面低于前两个层次，但它们单独或联合发布的政策总量最庞大。

表1 我国城镇弱势群体就业政策发文主体结构与发布数量统计 单位：个

2.联合发文的主体构成

纵观我国城镇弱势群体就业政策，逾三成（32.24%）是由两个或更多主体联合发布的。如图1所示，联发政策多以2个主体和3个主体的“高度联合”发文形式出现[9]，占多主体联发政策总数的45.76%和22.03%，超过4个主体的“中度或低度”联合发文情况占联发总数的32.20%；随着多主体规模的放大，联发的政策数量呈现减少趋势。

图1 多主体联发的我国城镇弱势群体就业政策发布数量柱状图

三、基于比较视角的政策主体协同效果分析

由学界已有的理论研究可知，①与一般的国务院组成部门、直属机构或社会团体等处于第三层次的单发主体的发文情况相比，多主体联发具有“涉及地域范围广、涵盖机构多、对象群体广泛”等特点；②与同样能解决跨领域跨地区共同事物的中央立法形式即第一、二层次的单发主体相比，多元主体在面对紧迫形势及时回应问题、作出积极主动的应变行为等方面的表现更加突出[13-14]。另外，主题词频次是政策系统快速响应时代变迁和社会焦点的集中体现，反映了对有关领域政策诉求的回应和解决问题的工作重心[15]。

以政策发展的三阶段为划分，依次对118份多元主体联合发布的政策进行以主题语段为分析单元的文本抽样统计 （注：对抽样基数较少的前两个阶段进行全数检验，第三阶段采取抽样比例为10%的随机抽样）[12]，应用ROSTCM、Excel软件进行筛选、分词、去虚词、词频统计和均一化、同类合并及排序等数据处理，选取最终排在前10位的高频词构成“待比较序列”；对有关的单发政策也执行上述操作，并将同时期的单、联发文本高频词序列进行比对。需要说明的是，人社部在不同历史时期均是最具代表性的我国城镇弱势群体就业政策单独发文主体，为确保分析结果的准确性、科学性，基于不同层次单发主体发文特点存在差异的事实，本文分别选取国务院及人社部单独发布的政策作为第一、二和第三层次主体单发文本高频词序列的研究对象，不同发展阶段比对情况依次见表2-1，表2-2和表2-3。

由表2可知，与人社部单发相比，多主体联发的高频词序列的确存在优势：更加广泛的适用领域、丰富的政策对象和多元的问题解决途径；即便是在跨越时间相对最短的中区准备阶段，多个政府部门在特殊历史时期联合也做出了及时、有针对性的回应——联发政策对象同人社部单发一样集中于下岗职工，但前者还提供了诸如“资金、失业保险、再就业服务中心”等多种财政和社保手段。

表2-1 低位初探阶段单、联发主体发文高频词的序列比对

表2-2 中区准备阶段单、联发主体发文高频词的序列比对

表2-3 高位发展阶段单、联发主体发文高频词的序列比对

对表2中多主体联发与国务院单发的文本高频词序列进行比较，二者的词语重叠率仅在40%左右，说明对解决跨领域共同事物的政策资源利用情况比较合理、不存在浪费现象；由于发文主体层次级别的差异，较于起到总体规划作用的国务院单发行政法规而言，联发高频词序列体现出多主体协同发布的部门规章更加微观细化且具有可操作性。

按政策发展的三阶段将联发文本高频词序列进行纵向比较，发现各序列频率均值上升趋势明显 （8.83/8，17.95/8，25.21/10），这既反映出早期联发政策内容分散程度较高、专业性不强、多元主体协同程度有限等问题，也是我国城镇弱势群体就业政策发文主体协同效果逐渐改善的现象说明。但是，对各阶段联发文本高频词与人社部或国务院单发进行总体比较后发现，“培训或训练”“创业”等有助于弱势群体提升就业能力、扩大就业渠道的内容并未出现在联发文本高频词序列中；而基于对全部118份联发政策名称的粗略筛选可知，除人社部以外，上述政策内容的主要供给主体还包括财政部、教育部、国税总局等部门。

联发主体协同效果，是主体协同网络结构水平的现实反应；高效的联发政策，客观上应建立在完善的多元主体协同网络结构及恰当的合作机制之上[16]。据此，提出“主体协同效果偏差本质是由于联发主体协同网络在结构性或功能性方面存在不足”的研究假设。为验证该假设，接下来将全面深入研究我国城镇弱势群体就业政策联发主体协同网络及其变迁情况。

四、政策主体协同网络分析

本文借助Ucinet软件测算参与我国城镇弱势群体就业政策协同发文的主体中心性、网络密度和集中度、网络关系数和连接频数等用于衡量协同水平的指标并绘制相关图表。由于参与协同发文的主体数量庞大、角色差异显著；表1显示由15个单发主体牵头发布的政策数量达105份、占联发政策总数的88.98%。因此，根据研究需要，以上述15个部门作为我国城镇弱势群体就业政策发文主体协同网络的全体成员，其研究结论具备代表性和可靠性。

1.主体协同网络结构变迁

运行Ucinet6.0软件获取政策发文主体协同网络结构演变情况，并依据点度中心性调整节点大小，结果如图2-1、图2-2和图2-3。其中，每个节点代表参与协同发文的主体，节点间连线表示发文主体之间存在共现关系；点度中心性 （degree）是网络分析中刻画节点中心性 （Centrality）的度量指标，节点大小表示该主体在协同网络中的重要程度高低[17]。

由图2可知：①在我国城镇弱势群体就业政策发布的低位初探阶段，共有10个部门参与协同发文，存在14对主体间共现关系，人社部和发改委以较高的点度中心性在协同网络结构中发挥连通作用，是本阶段协同网络中最重要的两个部门；②在中区准备阶段，主体协同网络由10个部门及其间23对共现关系构成，财政部、国税总局、市监总局等多主体在协同网络中的连通作用和重要程度有明显上升，有8个主体构成了一个节点中心性整体升高但差异显著、形态上完全闭合的网络结构，呈现出连线趋密和局部较高层次均衡的图形特征；③在高位发展阶段，网络规模扩大为13个部门、共现关系增至54对，多数主体在连通能力及重要程度等方面的差距进一步缩小，有11个主体构成的新的闭合网络，其连线密集程度明显优于前一阶段。可以说，随着我国城镇弱势群体就业政策的发展演进，发文主体协同网络形态直观上呈现出关系复杂性和结构均衡层次不断提高的变化趋势。

图2-1 1980～1997年政策主体协同网络结构及点度中心性图谱

图2-2 1998～2001年政策主体协同网络结构及点度中心性图谱

图2-3 2002年以来政策主体协同网络结构及点度中心性图谱

2.单个主体的网络影响力分析

本文选取人社部、财政部、教育部、发改委和国税总局这5个在协同网络结构图中位置变化具有代表性的部门为研究对象，分别统计各主体协同其他主体的个数 （网络关系数）及其参与协同发文的总次数 （网络连接频数）；将上述部门从不同时期的协同网络及共现矩阵中去掉，比较相关指标并测算差异化的单主体参与行为对于整体协同水平的影响，结果见表3、表4。

在我国城镇弱势群体就业政策发展的初探阶段，人社部对于整体协同水平的影响程度最大，这是其在早期具备引领多元主体广泛开展合作的能力体现；“财政部”的存在对于这一时期网络协同水平有负面影响，其参与协同发文的行为反而分散了整体协同力度；“教育部”并未参与这一阶段的主体协同网络，这与当时我国高校毕业生尚无严峻就业问题、不属于就业弱势群体等社会背景有关。

表3 去除单个主体的协同网络结构指标变化情况

表4 单个主体行为对协同网络密度的影响程度

进入中区准备阶段，教育部的参与行为对于整个网络协同水平造成较高的负面影响，说明决策者已经开始认识到教育部联合其他部门发布促进城镇弱势群体就业政策措施的必要性，但实际协同关系的建立情况远不及网络中其他主体，结构上看反而降低了整体协同水平。值得注意的是，财政部对于协同网络密度的影响力变化显著，这既反映出财政支持开始成为我国城镇弱势群体就业政策主体协同网络稳健、协调发展的重要保证，又表明财政部和人社部一并成为主体协同网络中具有综合规划和协调功能的主要部门。

进入高位发展阶段，虽然主体网络规模扩大，但上述主体对于协同网络各项指标的影响力更加集中、差异进一步缩小。由表4可以判定，不同个体的网络关系数是决定彼此间网络影响力差异的重要因素，各主体在网络结构中与其他主体建立的协同关系数目越接近，参与协同发文的主体行为一致性程度越高，单主体网络影响力差异越小；联系表3可知，主体间网络影响力差异同整个主体协同网络密度呈负相关关系。

由此可知，参与联发的财政部、教育部、国税总局等主体在政策发展的初探和准备阶段与其他主体建立协同关系的情况差异较大、行为一致性较差，但考虑这两个阶段政策发布数量同高位发展期存在悬殊对比，对协同效果的作用力度远不及后者，故借助2002年以来的单主体网络影响力数据验证前文假设：在高位发展阶段，除国税总局的网络影响力略低外，其余主体的网络影响力度相同，说明参与联合发文的部分主体政策供给不足问题，并不或不完全源于其网络影响力差异这个结构性因素。因此，有必要继续深入探究主体协同网络的合作机制，发掘造成协同效果偏差的其他可能。

3.主体横向协同分析

主体协同网络合作机制的研究，不能仅关注单个主体在结构上的网络影响力，还应从功能性视角考查不同类型共现关系的强度。一方面，对于主体协同网络而言，由于其中各发文主体在职责设定方面具有异质性，在面对不同类型、不同重要程度的弱势群体就业问题时，其应当体现出有所侧重的差异化功能定位；另一方面，有学者在对网络空间多元主体协同治理模式的研究中发现，从组织利益的视角看，创造效益能力的焦点已不再是各主体的能力大小，而是各主体间协同程度的大小，体现为主体间关系的稳定程度和互动程度[18]。

（1）主体横向协同情况。根据前文已构建的主体协同共现矩阵，统计各个阶段全部参与主体的网络关系数及网络连接频数；将前者定义为发文主体横向协同的广度 （列为x轴），后者与前者的比值定义为发文主体横向协同的强度 （列为y轴），并绘制主体横向协同分布图 （如图3-1、图3-2、图3-3），其中，各坐标系原点亦即指标评价的标准点均为当期所有主体协同指标的平均值[19]。

图3-1 1980～1997年我国城镇弱势群体就业政策发文主体横向协同图谱

图3-2 1998～2001年我国城镇弱势群体就业政策发文主体横向协同图谱

图3-3 2002年以来我国城镇弱势群体就业政策发文主体横向协同图谱

针对发文主体分布于横向协同图谱中的不同位置，说明如下：位于第一象限且远离坐标轴的主体，其协同广度和深度均明显高于平均水平，认定为主体协同网络中的核心主体；处在第一象限中但非常贴近横轴或纵轴一方，依次认定为重要结构主体或重要功能主体；位于第四象限且仅远离纵轴一方，认定为一般结构主体；处在各象限中十分靠近坐标系原点的位置，认定为普通主体；处于第三象限且与坐标轴均有明显的距离，认定为边缘主体。

对政策发展三阶段的主体横向协同图谱进行总体分析，结果显示：主体协同网络中，功能性主体数量仅在政策发布的低位初探阶段略高于结构性主体，而在此后两个阶段，功能性主体数量均显著低于后者；特别是在2002年以来的政策高位发展期，规模为13的主体协同网络内包含2个核心主体 （人社部和财政部）、4个重要结构主体及3个普通结构主体，功能主体数目仅为0。可以说，作为推动多主体联发的我国城镇弱势群体就业政策发展的动力来源，主体协同网络主要体现为结构上的协同关系广泛、多元和稳定；与其相反，功能性主体的缺失意味着网络中除核心主体外，多数主体过分关注参与协同发文的行为一致性，忽略对能够体现多元协同关系在功能方面的重要性程度的重视，导致主体协同网络功能定位模糊即核心部门职能成为其唯一确立依据。因此，联系前文可以判定：参与联合发文的某些部门政策供给不足问题，全部或几乎全部源于其协同关系强度不足这个功能性因素。

（2）主体横向协同演变规律。①位置保持不变。在政策发布的任一阶段，人社部都处于协同网络的核心位置，横向协同其他主体的个数最多、强度最大，是个体协同能力最强、协同发文专业性最高的我国城镇弱势群体就业政策发文主体。在整个政策发展阶段，人社部对于主体协同网络结构稳定及其功能精准定位的贡献程度均居多元主体之首，一方面，这是人社部对于自身参与联合解决弱势群体就业问题的能力和责任的认识和重视程度的反映；另一方面，作为发挥政府调控服务功能的重要部门，人社部的“以促进就业、维护劳动关系稳定和完善社会保障体系为核心的社会管理和公共服务职能”，在我国城镇弱势群体就业政策主体协同网络中得到充分体现、与其角色定位匹配。因此，在我国城镇弱势群体就业政策的发展进程中，人社部应继续保持和巩固其在主体协同网络中的核心位置。②从功能性主体变更为结构性主体。在我国城镇弱势群体就业政策发展的前两个阶段，政治经济社会形势和就业制度发生巨大变迁，联发主体规模有限、政策发布量缓慢积累，参与联合发文的民政部与少数主体建立协同关系，着眼于向包括下岗职工在内的困难群众提供就业救助的强度显著、意义非常。随着高位发展期的到来，作为专注于从加强城市社区工作的角度提供弱势群体就业问题解决方案的部门，民政部的职能已不具备主体协同网络在功能定位时需要有所侧重和特殊强化的必要性，其在主体协同网络中的价值应主要体现为与多元主体建立普遍且稳定的协同关系。民政部在三阶段主体横向协同图谱中呈现出“从功能性主体变更为结构性主体”的角色变化轨迹是一种必然，因此，当前民政部应继续保持其在主体协同网络中的重要结构主体位置。③从边缘或普通主体变更为重要结构主体或核心主体。随着协同其他主体的个数持续扩大、强度不断增加，财政部从协同网络的边缘主体进化为仅次于人社部的第二核心主体，个体协同能力上升最为明显。其角色变迁说明在由协同参与解决我国城镇弱势群体就业问题的多元主体构成的主体协同网络中，财政部从稳定结构和定位功能两个方面的重要性程度均有持续不断的显著提高。作为兼具“负责有关政策性补贴和专项储备资金财政管理”和“会同有关部门管理中央财政社会保障和就业及医疗卫生支出，会同有关部门拟订社会保障资金 （基金）的财务管理制度，编制中央社会保障预决算草案”等职能的部门，在完善我国城镇弱势群体就业政策体系、改善多元主体协同效果的进程中，财政部应继续保持与其他有关部门建立的广泛协同关系，并通过确保协同关系强度使其相关职能得以全面充分体现。

在我国城镇弱势群体就业政策的低位初探阶段，教育部并未出现在主体协同网络之中；在中区准备阶段，教育部仅位于网络边缘；在高位发展阶段，教育部已成为协同广度与人社部和财政部一致的重要结构主体。基于前文分析，政策发布早期我国高校毕业生尚无严峻就业问题、不属于就业弱势群体，这是教育部在横向协同图谱中发生如上位移的原因之一；作为“高校毕业生就业和指导工作”和“会同人社部拟定职业培训机构发展规划和管理规则”的主要负责部门，教育部在提供职业培训、提升职业能力等方面，特别是面向离校未就业毕业生这一新型弱势群体，与多元主体形成了行动一致、功能互补的协同关系，这也是其普遍出现在多种协同关系中、成为重要结构主体的主要原因。但是，由主体协同效果偏差分析可知，与教育部职责设置密切相关的文本信息未能出现在联发政策高频词序列中，可以说，受到教育部参与协同的深度不足限制，该主体在当前主体协同网络功能定位方面的作用发挥还存在明显欠缺，这应当成为引起决策者注意并给予针对性加强的优化对象。

从协同网络的普通主体到重要结构主体，国税总局的横向协同演变路径既说明我国弱势群体就业问题逐渐获得更多非主管部门的一致性关注，也显示出国税总局对于协同网络结构稳定性方面的贡献程度越发突出，有助于稳定市场预期、增强政策普惠性。针对当前主体协同效果的偏差问题，首先，从“完善税收政策、改进纳税服务、规范税收征管、营造良好税收环境等角度充分发挥税收职能作用，是大众创业万众创新的必由之路”[20]；再者，作为“组织实施对纳税人进行分类管理和专业化服务”的部门，国税总局主要通过发布“支持和促进包括残疾人、高校毕业生在内的城镇弱势群体创业就业有关税收政策”体现其职能属性，因此，应当根据现实需要，对于参与协同促进弱势群体就业的国税总局给予责任强化，即在主体协同网络中提升该部门相关功能的重要程度，通过改善其协同深度不足的问题优化主体协同网络功能定位，更好发挥多主体协同发文的政策效应。

五、政策主体协同的优化建议

本文从政策文本逻辑入手，归类、演绎和追溯我国城镇弱势群体就业政策联发主体协同网络及其变迁情况，提出并验证了“当前政策主体协同效果呈现偏差的原因，并不或不完全源于各主体网络影响力差异这个结构性因素，全部或几乎全部源于彼此功能上的协同强度不足”这个研究假设，现提出如下优化建议：

（1）创新政策制定机制，加强弱势群体就业政策主体协同网络构建。由本文研究可知，不论是与实际政策支持力度形成鲜明对比的学界担忧，还是不同时期单发、联发文本高频词序列横纵向比较所反映的主体协同效果偏差的存在，均说明“政策碎片化、协同失灵”等是当前我国城镇弱势群体就业政策发展进程中亟待解决的问题所在。从创新多元主体的网络合作机制入手，协调各发文主体的协同参与行为，发挥优势、耦合功能，是加强主体协同网络构建、提升联发政策效力的必由之路。

（2）基于政策文本视角，提升主体协同网络的结构完整性和功能完备性。研究表明，政策主体协同水平的提高既要求主体协同网络具备协同关系广泛、多元和稳定的结构性特征，又要求主体协同网络通过增进其中不同类型共现关系的强度，在功能方面充分迎合差异化的政策需求。具体来说，人社部和财政部应继续巩固二者在主体协同网络中的核心位置，确保与其他部门建立广泛且深刻的协同关系；民政部应专注体现其在主体协同网络中的重要结构性价值，确保协同关系的普遍性和稳定性；教育部和国税总局应在维持现有协同关系种类的基础上，应结合现实需要给予适度责任强化，通过改善二者的协同深度不足问题使有关重要职能得以充分体现于主体协同网络的功能定位之中。

（3）弥合文本逻辑漏洞，提高文本规范性和政策有效性。作为一类特殊的公共政策文本，联合行文文件集中体现了中央政府部门间协同行为及其所构建的合作关系；基于政策文本构建的社会网络研究路径对府际关系、跨域治理、部门协同等问题解决具有重要的现实意义[21]。因此，针对我国城镇弱势群体就业政策主体协同实践，从文本角度提出“适度增加教育部和国税总局分别参与 ‘高度联合’发布的政策文本总量”的调整方案，这既能强化二者职能在主体协同网络功能定位中的突出作用，又是弥补当前发文主体协同效果偏差的现实选择。