贫困退出机制的实践探索和路径优化

殷 明

(安徽行政学院 政法社文教研部，安徽 合肥 230059)

一、问题的提出

到2020年，我国要实现脱贫攻坚的总体目标，“现行标准下农村贫困人口实现脱贫,贫困县全部摘帽,解决区域性整体贫困”。为了实现贫困人口、贫困村和贫困县有序退出，杜绝“虚假脱贫”，确保贫困退出“反映客观实际、经得起检验”，建立了贫困退出机制。

由于贫困退出机制的重要意义，很多学者对此问题进行了研究。王佳宁和史志乐详细构建贫困退出的具体指标体系，强调健全和完善贫困退出的动力、补偿、风险防范、激励与约束以及第三方评估机制[1]；李瑞华、汤晓丹和李永杰则具体研究贫困县的退出指标体系和运行机制[2]；与上述学者宏观地分析和建构完善的退出机制不同，刘司可将视角转向退出机制的微观实践，以某个村庄的田野调查为基础分析退出实践中出现的矛盾，提出了一系列改善建议[3-4]；另外张琦则对比分析河北、贵州和甘肃三省的贫困退出机制实践的共性和差异性，提出一些政策改进建议[5]。

与上述学者的研究视角不同，我们以中西部省份制定的《关于建立贫困退出机制的意见》的《实施意见》为分析对象，归纳各地在退出标准和程序上的差异，总结各地实施过程中的实践探索，为提高贫困退出的真实性、公正性和公开性提出建议。

二、各省建立贫困退出机制的实践探索

2016年4月23日，中共中央办公厅和国务院办公厅印发的《关于建立贫困退出机制的意见》(下简称《意见》)制定全国统一的贫困退出标准和程序，要求各省结合实际，“因地制宜，尽快制定贫困退出具体方案，明确实施办法和工作程序”。此后中西部各省迅速行动，制定各自相应的《实施意见》，在指导思想、基本原则和工作要求与《意见》保持一致的基础上，结合本地区实情，确定了不同的退出标准和程序。

(一)贫困退出标准的差异

在实践中，根据社会基本单元划分，贫困主体至少包括贫困户、贫困村、贫困镇、贫困县、贫困市五大类主体。但目前《意见》只将贫困主体分成贫困人口、贫困村和贫困县三类，并制定了相应的三种退出标准。

1.贫困户脱贫标准

贫困人口退出以户为单位，《意见》规定标准为“主要衡量标准是该户年人均可支配收入稳定超过国家扶贫标准且吃穿不愁，义务教育、基本医疗、住房安全有保障”，即“两不愁、三保障”。

可以看出，《意见》规定的标准是定性标准，但是我国幅员辽阔，各地经济发展水平不平衡，相应物价水平、生活水平也存在较大差异，根据木桶理论，国家只能设定最低标准。但是这样的最低标准不可能一刀切在全国适用。各省在制定贫困户退出指标体系方面，在满足家庭年人均纯收入稳定超过国家扶贫标准的基础上，标准有高有低。一般而言，各省按照《退出意见》，规定贫困户退出必须满足家庭年人均纯收入稳定超过国家扶贫标准，实现“两不愁”和“三保障”。但在这个指标之外，有的省份增加了一些具体指标，譬如甘肃在细化收入、两不愁、三保障的基础上提出了十一个指标，包括“收入”三项，“两不愁”两项，“三保障”六项。其中三保障中的 “基本医疗有保障”，甘肃省作了扩充解释，并将其分解为三项，一是“家庭成员全部参加了城乡居民基本医疗保险并享受了参保费用补贴政策”；二是“患病人口享受了基本医保特惠政策”；三是“符合条件的患病人口享受了大病保险(含门诊慢特病)、医疗救助(含重特大疾病)、疾病应急救助等特惠政策”。此外，以广西为代表的一些省份对“基本医疗有保障”也做出了一些带有一定普遍性界定，即，“家庭成员均参加新型农村合作医疗或城镇居民基本医疗保险”。

除了指标数量的增加外，另有一些省份对指标的定性规定也做了扩充，体现了地方特色。如，吉林和云南都增加“社会养老有保障”规定，即符合条件的贫困人口参加农村或城镇养老保险；云南还增加规定，贫困户“享受扶贫政策、资金、项目帮扶”为脱贫标准之一。但必须强调的是云南实行的是评分考核制，满分100分，各项分值相加超过85分即退出贫困，而是否享受帮扶的分值为15分，而上述“社会养老有保障”的分值也是15分。

当然，更多省份直接照搬国家标准，如安徽、江西和新疆等省。但必须强调的是，退出标准的数量并不意味着退出条件的多少。

2.贫困村“出列”标准

《意见》规定，贫困村退出要“以贫困发生率为主要衡量标准，统筹考虑村内基础设施、基本公共服务、产业发展、集体经济收入等综合因素”，一条硬性指标是，贫困发生率降至2%以下(西部地区降至3%以下)。

在这条硬性指标的基础上，各省结合各自实际，也制定了具有本土特色的标准，在指标的数量和标准上也存在一定的差异。而且从指标体系上来看，有的省相对详细，而有的则比较模糊。

安徽省规定，“贫困村出列标准”有四项：一是贫困发生率降至2%以下；二是有1项以上特色产业；三是村集体有稳定经济收入来源，年收入在5万元以上；四是村内基础设施和基本公共服务明显改善。其中第一项对应着《意见》有关贫困发生率的规定，而后三项是落实《意见》“基础设施、基本公共服务、产业发展、集体经济收入”四个方面的具体规定。安徽省的四项指标，除了对“产业发展”和“村集体收入”做出了量化规定外，对于基础设施和基本公共服务则缺少量化规定，只规定“明显改善”，这样的表述既不是定性规定，更不是量化规定，缺少操作性。

此外，各省对“统筹考虑”的侧重点也有所不同，江西省在贫困率降至2%以下，另外规定了交通、饮水、住房、用电、通讯、环境建设等内容，这些指标所针对的主要是“基础设施”和“基本公共服务”，但是对“产业发展”和“集体经济”这两大方面，江西缺少相应具体规定。

当然，通过比较发现，大多数省份对贫困村出列都制定了比较详细的退出指标体系，除了贫困发生率降至2%以下之外，一般都在产业和集体经济收入做出规定，一般都规定出列贫困村必须有一项以上产业，有集体经济收入，其中安徽、湖北和湖南规定集体经济收入最低标准为5万、5万和4万。

3.贫困县退出标准

《意见》对贫困县退出标准只规定了一条，即“贫困县贫困发生率降至2%以下(西部地区降至3%以下)”，但各省都在《意见》基础上做出了扩充规定。其中扩充最少的是湖南省，贫困县退出条件只有两项，一项是“贫困发生率降至2%以下”，另一项是“农民人均收入达到湖南省委确定的目标，即2017达到8 000元，2020年突破10 000元”。扩充最多的则是山西省，贫困县退出标准达到惊人的14项。第一项规定，贫困发生率降至2%以下；第二项规定，农村居民人均可支配收入增幅高于全省平均水平；第三项规定贫困村退出达到90%以上，另外11项则是基础设施和基本公共服务两大项的进一步细化。

安徽省的则规定三项条件，即，贫困发生率降至2%以下；贫困村全部出列；农村居民人均可支配收入增长幅度高于全省平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全省平均水平。

(二)贫困退出程序的差异

各省贫困人口在退出程序上也有不同。中央《意见》对贫困户、贫困村、贫困县的退出规定了不同程序。贫困户退出程序是：村“两委”民主评议——村“两委”提出建议——村“两委”和驻村工作队核实——拟退出贫困户认可——村内公示——公告退出——销号。

贫困村退出程序基本同贫困户，“在乡镇内公示无异议后，公告退出”。而贫困县退出程序相对比较复杂：县级扶贫开发领导小组提出退出建议——市级扶贫开发领导小组初审——省级扶贫开发领导小组核查，确定退出名单——向社会公示征求意见——各省(自治区、直辖市)扶贫开发领导小组审定——向国务院扶贫开发领导小组报告——国务院扶贫开发领导小组组织中央和国家机关有关部门及相关力量对地方退出情况进行专项评估检查——不符合条件或未完整履行退出程序，责成相关地方进行核查处理；符合退出条件，由省级政府正式批准退出。

不难看出，《意见》所规定的贫困村和贫困县脱贫程序已相对完善，各省在具体流程上不会有太多的变动，但是每个流程的细节还是有一定的地方性差异。

1.贫困户退出程序差异

关于贫困户退出流程，《意见》唯一没有做出具体规定的是公告环节。《意见》只规定了有公告环节，但是并没有规定公告的范围。为了确保贫困户退出的真实性，各省对公告范围的理解与规定各不相同。

内蒙古和黑龙江规定村两委和驻村工作队负责“公告退出”，在建档立卡贫困人口中销号，报乡镇备案。公告的主体决定了公告的范围，按照通常职责权限划分，村两委和驻村工作队公告范围限于村一级和乡镇一级，其中乡镇一级他们没有主动权，只能向有关职能部门申请，不过他们的表述是 “报乡镇备案”，如此推演，内蒙古和黑龙江公告范围仅限于村内公告。

甘肃的贫困人口退出程序在某种程度上突破了《意见》范围，比《意见》规定的程序更为复杂，意见所规定的前四个环节仅仅相当于其乡村初验收环节。“乡村初验”规定，先填写《贫困人口退出验收表》，然后由村党支部书记、村委会主任、驻村工作队队长核实签字，拟脱贫户签字认可，再经乡镇审核，由乡镇党委书记、乡镇长、乡镇扶贫工作站站长签字认可。在乡村初验环节之后，还有部门认定、县区验收、省市核查三大环节。每个环节都有若干小环节。其中部门认定包括乡镇上报领导小组——领导小组组织行业部门单项项目验收(文本审查)——组织验收工作组“逐户逐项实地验收”(实地审查)——汇总形成全县市区脱贫人口名单。县区验收主要包括两个小环节，部门一把手签字确认——党政一把手签字确认——报市州脱贫攻坚领导小组。省市核查包括市州脱贫领导小组组织抽查——报省领导小组——省领导小组委托第三方对贫困人口退出情况进行评估检查——县市区政府批准退出。

江西、安徽与甘肃类似，所不同的是，由于江西和甘肃贫困人口相对较多，因此江西和甘肃在省一级层面委托第三方评估采取了抽样的方式，而安徽省贫困人口相对较少，评估对象则实现了全覆盖。

而湖北则与上述三省不同，没有规定“第三方的评估检查”环节，取而代之的是“一普查二抽查三核查”，即乡镇(场、处)对村申报的脱贫人口进行普查，县将按不低于20%的比例对乡镇(场、处)进行抽查，市将按不低于10%的比例进行抽样复查，省将按不低于5%的比例进行抽样核查。

而大多数省份则介于内蒙古与甘肃之间，退出的最终决定权既不在乡村一级，也不在省市一级，而是留在了中间，即县一级，一般都规定由县级政府负责监督、检查、批准和公告乡镇上报的贫困户退出名单，并向上级行政机关备案。例如四川省的退出程序规定，贫困户退出名单在村内公示无异议后，由乡镇政府上报县级脱贫攻坚领导小组，县级领导小组对拟退出贫困户组织有关部门或第三方评估核查，符合条件的贫困户，由县政府批准退出，并在贫困户所在行政村公告，并将贫困户退出结果逐级上报省脱贫攻坚领导小组备案。与四川略有差异的是陕西规定乡镇组织两委干部和驻村工作队，对各村申报退出的贫困户开展全面交叉核查，而县级成立的核查组对拟退出贫困户开展“入户抽查”，抽查比例不低于当年退出户数的10%，每个镇(乡)不少于30户。

2.贫困村和贫困县退出程序差异

对于贫困村“出列”和贫困县“摘帽”，《意见》明确规定，贫困村退出程序，原则上“在乡镇内公示无异议后，公告退出”。关于贫困村退出程序，根据批准的决定权，可以将各省程序分为三类。第一类以云南、内蒙古、黑龙江、青海和安徽等省份为代表，贫困村退出审定由县级政府负责。第二类以江西、四川和湖南为代表，审定权在市政府，规定县级政府上报拟退出贫困村名单，由市级扶贫开发领导小组组织评估核查或监督检查后，审定或审批退出贫困村的正式名单，公告退出。第三类以广西、河北、江西、四川和湖南为代表，退出程序相对复杂，退出的最终决定权在省级政府，广西和河北都规定市级领导小组上报省级领导小组，省级领导小组组织抽样核查之后，才可以正式公告退出。

由于《意见》规定贫困县退出审定权限留在了中央，并且已经设计了较为复杂的程序，因此各个省自主空间不大，主要差异集中在是否市级领导小组 “初审”和省级领导小组的“核查”方面，特别是 “第三方评估”到底由哪级政府组织？对此，类似于贫困村出列的审批权，也可分为三种模式，一是黑龙江和河北为代表，规定由市级扶贫开发领导小组初审并组织第三方评估；第二种以甘肃、安徽和江西等省为代表，规定由市级初审，将初审结果报省级领导小组，由省级领导小组组织第三方评估；三是贵州、广西和河南等省，对于市级和省级领导小组没有明确规定是否组织第三方评估。

三、贫困退出机制的路径优化

(一)标准的修改

2016年下半年，按照国务院扶贫开发领导小组统一部署，22个省份结合本地实际，迅速制定了贫困户、贫困村和贫困县退出标准，当然在这过程中，不排除有些省份只是简单移植《意见》所规定的抽象标准，未做进一步量化规定，更多的省份则建立了具体的、分解的和严格的指标体系。但由于各地具体情况的差异以及各地对《意见》理解的差异，各省制定的退出标准不尽相同，执行难度也不一致。从理论上来说，如果退出标准制定过高，那么贫困对象则较难退出。

2017年11月，河北和陕西率先制定《实施细则》，进一步明确解释《意见》中的相关规定，与此同时，对退出标准也做出了相应调整。譬如，陕西省将贫困村退出标准“农村居民人均可支配收入达到当年全省农村居民人均可支配收入60%以上”修改为“退出村中脱贫户家庭年人均纯收入占全县农村居民年人均纯收入比重高于上年水平”。不难看出，修改后退出标准低于修改前的退出标准。

河北省2017年制定《实施细则》时对退出标准做了细化，并采用百分制打分办法，评分高于80分才可退出。各项退出标准及分值如下：

(1)综合贫困发生率低于2%(30分)；

(2)通过产业就业实现稳定增收的贫困户比率达到100%(满分10分)；

(3)贫困户城乡居民基本医疗保险参保率达到100%(满分8分)；

(4)村内主要道路硬化、亮化(满分10分)；

(5)有基本环境卫生设施(满分8分)；

(6)有标准化村卫生室(满分8分)；

(7)有基本文化服务设施(满分8分)；

(8)村级组织健全发挥作用明显(满分8分)；

(9)村级集体经济年收入高于2万元(满分10分)。

这9项指标，前3项以及第(9)项属于量化指标，第(4)～(8)项则属于弹性比较大的项目，特别是第(8)项，在实践中较难做出定量化规定，得分或失分均找不出明确的依据。

同样采取百分制的还有江西省，但相对来说，江西省比河北省要严格。江西省规定，“贫困发生率”是“刚性指标，不达标不得退出”。但与此同时，江西省在部分指标方面较为宽松，在其最终确定的指标体系当中，有“贫困村有集体经济收入”这一指标，但是对于集体经济收入没有最低数额的要求。另外“环境建设方面”有四个子指标，其中之一是“65%以上农户享有无害化卫生厕所” ，按照指标说明，“无害化卫生厕所：指全国爱卫办推荐的三格化粪池式、双瓮漏斗式、三联式沼气池式、粪尿分集式、完整下水道水冲式、双坑交替式等6种类型厕所，各地可依实际情况从中选择”，此之前该条标准为“65%以上农户享有水冲式卫生厕所”，这样便放宽了指标限制。

(二)国务院的更加严格的退出程序差异

2016年4月印发的《意见》规定，贫困县退出要进行“专项评估检查”，但专项评估检查的主体、对象、标准、方法和程序等具体内容则并没有明确规定。2016年年底，一些省份向国务院扶贫开发领导小组报告贫困县退出情况，并申请进行“专项评估检查”。2017年，国务院扶贫开发领导小组委托第三方机构，对江西井冈山、河南兰考开展了专项评估试点，并在11月前完成了其他26个县退出的评估检查工作。

在试点工作的基础上，2017年9月30日，国务院印发《贫困县退出专项评估检查实施办法(试行)》，规定贫困县退出的专项评估检查按照：省级报告审核——实地评估检查——综合评议——结果运用等步骤进行。并规定了退出的刚性标准，即“两率一度”，一是“综合贫困发生率”中部地区要低于2%，西部地区低于3%，可以提出“同意退出”建议。二是“脱贫人口错退率高于2%，或贫困人口漏评率高于2%，或群众认可度低于90%的贫困县，要由所在省省级扶贫领导小组组织整改，并向领导小组报告整改落实情况。领导小组适时组织复查”。

国务院扶贫办之所以委托第三方机构评估开展专项评估，并规定 “两率一度”硬性指标，主要目的是为了确保贫困县退出的真实性和有效性。随后，地方也开始响应和调整自身的贫困县退出标准和程序。在陕西和河北2017年下半年制定的《实施细则》中，都增加 “两率一度”方面内容，并将第三方评估检查纳入退出流程。

(三)第三方评估

实际上，第三方评估并非国家扶贫领导小组的首创。2016年底，安徽和江西便已率先组织第三方评估，当然，两省在评估主体、对象、范围、方法和程序等方面都存在一系列差异。

安徽省成立了省监测评估领导小组，由其组织全省27所省属全日制本科院校作为评估主体，累计组织了19 260个评估人员，“对各县(市、区)上报的2016年度贫困村出列和贫困户脱贫情况进行现场调查、核实”，并“根据现场调查数据资料进行监测评估”，监测评估结果作为各级政府“脱贫攻坚工作年度考核的重要依据”，同时在监测评估过程中发现的问题，由省扶贫办督促有关县(市、区)逐村逐户进行整改。安徽的亮点在于评估范围实现了全覆盖。但是不足也明显，按照流程，先由县报送相关表格，然后重点核查所报内容是否属实，因此相应指标制作方面可能存在不够精准的地方。

与安徽不同，江西采取了招投标方式委托第三方评估主体，对所有的评估对象进行抽样检查，即，评估的范围不能实现全覆盖。但是江西由第三方“入户访问，采集原始数据，核查退出贫困户的收入、住房、适龄儿童入学情况以及群众对精准扶贫工作满意度”，在此基础之上形成一系列重要指标数据。从这个角度来说，江西的指标应当更为精准。当然评估结果的作用，两省有一致的地方，都是考核依据，但江西同时还是省扶贫开发领导小组审议贫困县退出的决策依据。

2017年国务院发布《贫困县退出专项评估检查实施办法(试行)》，从某种意义上来说，为各省组织规范第三方评估提供了一套最低标准。譬如，河北省将第三方评估正式纳入贫困县退出程序之中，即在省扶贫领导小组组成验收组对市级上报的贫困县进行验收检查之外，同时委托第三方机构进行评估。在退出指标方面，在纳入“两率一度”基础上，还增加“落实脱贫攻坚部署”、“落实三保障等重大政策措施”和“落实后续帮扶及巩固提升工作”等三项。

安徽省也适时调整了相关程序及标准，在保留第三方评估基础上，积极响应国务院“两率一度”要求，提出了“四率一度”，即贫困退出准确率、贫困人口识别准确率、贫困人口漏评率、脱贫人口错退率、群众满意度；另外还调整了监测评估的范围，除了覆盖所有拟脱贫户和拟脱贫村之外，还对在有脱贫任务的县(市、区)抽查4个或6个行政村，对村内脱贫户和贫困户实行全覆盖评估；另外还抽查2个贫困村，按照村内一般农户总数20%(但每个村最多不超过200户)的比例随机走访调查；在监测评估结果的运用上增加了一条，即“第三方评估结果作为核实各县(市、区)贫困村出列和贫困人口脱贫的主要依据”。

为了避免“虚假脱贫”和“数字脱贫”，确保脱贫的真实性，各地建立了一套自上而下的退出验收审定(审批)制度，同时还组织第三方机构核查评估，各地党委政府对于扶贫开发工作开展过程还组织了自上而下的督查和巡查。为了激励各地贯彻落实扶贫开发政策，党中央和国务院每年年底还要组织对22省份党委和政府扶贫开发工作成效进行考核。为了“保证财政专项扶贫资金管理使用的安全性、规范性和有效性”，每年财政部和国务院扶贫办负责对省级管理财政专项扶贫资金的情况进行绩效评价。

四、结语

各地在执行贫困退出制度的过程中，陆续发现一些问题，采取措施修订相关细则。但是这种调整是“摸着石头过河”的经验式调整，并没有根本提高脱贫标准的合理性和可行性。

在制定贫困退出机制时必须考虑三个基本问题。首先，必须考虑到脱贫政策的成本和效益。脱贫不是没有成本或不计成本的，事实上随着脱贫进入攻坚阶段，脱贫的成本越来越高，而效益却越来越低。毕竟财政资源和社会力量是有限的，难以继续维持比较高的扶贫目标。其次，必须考虑到脱贫攻坚的政策目标是脱贫不是致富，必须考虑到与没有纳入建档立卡户之间的收益差异。目前，建档立卡户享受了各方面的帮扶，例如享受政府贴息的无息贷款，将贷款转借或者投资当地扶贫产业企业的条件下，就可以享受年息或者分红，贫困户中的劳动力还可以享受优先就业机会。如果建档立卡户相对于普通农户过上更富裕的生活，或者原来贫困村经过政策扶持有了集体资产和收入、公共设施面貌一新，比毗邻乡村更加富裕美丽。这一方面可能会滋生贫困户的道德风险，即等待和依靠政策而不是自己的勤劳劳动，另一方面也会导致贫穷户和非贫穷户、贫穷村和非贫穷村之间的不公平的社会资源分配。再次，在脱贫标准的调整中，非贫困户作为利益相关方应当参与到标准的制定程序中，这样才能保障标准制定的民主性。

在上而下的政策执行中总会出现意想不到的问题，通过对脱贫标准的政策评估和正当程序，可以保证所制定的脱贫标准的合理性、民主性和公正性。