深化供给侧结构性改革：方法论、路径取向与中美比较

张婷婷，江小国

(安徽工业大学 商学院，安徽 马鞍山 243002)

党的十九大报告指出，建设现代化经济体系，要以供给侧结构性改革为主线，推动质量变革、效率变革与动力变革，把发展经济的着力点放在实体经济上，把提高供给体系质量作为主攻方向，显著增强我国经济质量优势。中国特色社会主义进入新时代，社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。解决新的社会主要矛盾的出路在于供给侧，因为发展不平衡不充分在很大程度上就是供给的不平衡不充分。当前不平衡不充分的供给体系已成为满足人民日益增长的美好生活需要的主要制约因素，需要深化供给侧结构性改革，推动供给体系转型升级，实现供需动态平衡与协调发展。

一、深化供给侧结构性改革的方法论

当前我国经济发展面临资源环境约束、人口红利消退、供需错位明显、技术进步不足等瓶颈，主要矛盾出在供给端，需要以创新引领、内生驱动、模式转型与结构优化为方法论指导，深化供给侧结构性改革，推动供给升级和经济高质量发展。

(一)创新引领论

创新是引领发展的第一动力，是建设现代化经济体系的战略支撑。实施创新驱动战略，是应对发展环境变化、把握发展自主权、提高核心竞争力的必然选择，是加快转变经济发展方式、破解经济发展深层次矛盾和问题的根本途径。知识创新是技术创新的源泉，是推动经济增长的革命性力量。新古典主义扩展的索罗—斯旺模型、“干中学”模型、熊彼特增长模型等，都从理论上揭示了知识创新在经济增长中的重要作用。在我国经济快速增长阶段需求刺激曾发挥着重要作用，但目前我国经济发展已进入新常态，提高质量和效益是首要目标，需要从供给侧发力，加强知识创新、技术创新、产品创新、产业创新和制度创新，推动供给结构的转型升级。

(二)内生驱动论

内生增长理论是罗默、卢卡斯等经济学家在大量汲取前人经济增长思想的基础上提出来的经济增长理论，核心思想是经济能够不依赖外力推动实现持续增长，内生的技术进步是保证经济持续增长的决定因素，并强调知识积累、人力资本提升、国际贸易、知识国际流动、劳动分工和专业化对经济持续增长产生重要作用。从本质上看，深化供给侧结构性改革就是解放和发展生产力，突破传统路径依赖，激发知识、技术、人力资本、制度等内生动力，提升内生于增长之中的各种要素结构层次与生产效率，挖掘经济增长新红利。党的十八届五中全会提出的“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念正是供给侧结构性改革的指导思想，强调经济内生性增长质量和效益，而非仅关注数量。

(三)模式转型论

数量型经济增长模式单纯追求产出的快速增长，忽视增长过程带来的社会福利、人的发展及生态环境等后果和问题。质量型经济增长模式将社会和环境效益也纳入增长目标之内，注重经济、社会和环境之间协调发展。就我国经济增长来看，质量不高问题比较突出，主要体现为更多依靠物质资源的大量投入来推动增长，部分领域出现严重产能过剩；在很大程度上以牺牲环境为代价，严重危害了广大群众的切身利益；大部分产品技术含量、附加值低，存在全球价值链低端锁定的困境。深化供给侧结构性改革就是要用“创造性破坏”的办法，提高供给体系质量与效率，减少资源、能源消耗和环境污染，实现由数量型经济增长模式向质量型经济增长模式转变，更好满足人民日益增长的美好生活需要和促进经济高质量发展。

(四)结构优化论

经济结构优化既是经济发展方式转变的重要实现手段，也是经济发展重要内容。当前我国经济发展面临的更多是结构性问题。结构调整对于新阶段中国经济增长具有重要作用，结构理顺了，发展就协调了，增长空间就释放出来了。经济结构局部失衡可能会在一定阶段、一定程度上促进经济快速增长，但是随着经济发展阶段的变化，经济结构失衡会逐步成为经济增长的限制性条件，阻碍经济增长结构红利的充分释放，加剧经济增长和资源环境之间的冲突，不仅影响经济增长数量，更会影响经济增长质量。因此，要加强引导和推动要素投入结构、产业结构、就业结构、城乡结构和对外贸易结构的合理化与高级化，促进我国经济均衡、协调和可持续发展。

二、深化供给侧结构性改革的路径取向

深化供给侧结构性改革是一个重大课题和系统工程，需要从要素、产业与制度三个层面协同推进[1]，从本质上看，就是要处理好“看不见的手”和“看得见的手”之间的关系，促进市场在配置资源中更好发挥决定性作用，政府更好发挥调控作用，通过市场和政府相互配合调动社会各方面资源，推动经济高质量发展。

(一)要素层面：从资本驱动转向科技创新驱动

从要素投入对经济增长的贡献率来看，资本依然是我国经济增长的最主要推动力[2]。 供给侧结构性改革正是要将资本驱动的增长模式转变为以创新驱动为主的增长模式，实现高质量发展。在迈向高质量发展进程中，科技创新是第一动力，要加强自主研发，促进科技成果转化，以及强化知识产权创造、保护与运用。

1.加强关键技术自主研发。靠引进或市场手段是不能拿到关键技术的，唯一的出路就是立足自主创新。从创新主体来看，要引导和鼓励企业参与国家科技计划的决策和实施，强化企业的技术创新主体地位和高等院校、科研机构的创新基础作用，发挥行业骨干企业的主导作用。在创新模式上，要推动企业、高等院校、科研机构充分发挥各自优势，加强实施“共同投入、共同参与、共享成果和共担风险”的合作创新战略，形成产业创新联盟。同时，政府要加大科技计划专项基金投入力度、激励机制，强化金融系统支持企业科技创新活动，鼓励发展风险投资，实现自主研发型的技术进步，提升产业核心竞争力。

2.促进科技成果转化。政府要制定和出台有关政策及实施意见，引导和推动科技创新成果转化应用。首先，要建立完善科技创新成果的发布平台，健全基于市场交易需要的技术转移和产业化服务体系。其次，要建立健全科技创新成果的科学评估、市场定价机制，为科技创新成果拥有者提供应有的利益补偿，形成规范、有效的科技创新成果转化的市场化运行机制。同时，鼓励企业、社会资本按照市场化运作规律对从事技术集成、熟化和工程化的中间性试验基地进行投资建设，为成果转化应用创造条件。

3.强化知识产权创造、保护和运用。知识产权是创新驱动发展的重要保障和经济社会发展的重要内生动力，支撑经济发展的作用日益凸显。我国要着力培育一批在知识产权方面具备优势的企业，并支持企业加强关键核心技术的知识产权创造储备。对于知识产权保护，要完善相关法律法规，以及实行侵权惩罚性赔偿制度，推动企业创新活力和社会创造力竞相迸发。关于知识产权运用，要建立健全知识产权评议机制和服务平台，促进知识产权商品化、产业化，以及推动科技创新主体运用知识产权进行投融资活动，实现知识产权市场价值。

(二)产业层面：从传统产业转向现代化产业体系

我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处于转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期，需要加快建设现代化产业体系，实现产业结构从中低端向中高端转变，在更高水平上参与全球价值链分工合作。

1.大力发展战略性新兴产业。战略性新兴产业是引导未来经济社会发展的重要力量，也是世界主要国家抢占新一轮经济和科技发展制高点的重大战略。我国要按照构建现代化产业体系的要求，尽快将节能环保、新一代信息技术、生物、高端装备制造产业打造成为国民经济支柱产业，将新能源、新材料、新能源汽车产业发展成为国民经济先导产业。在发展过程中，要从技术、企业、集聚区三个层面实现突破，掌握一批关键核心技术并在局部领域达到世界领先水平，形成一批具有国际影响力的大企业和创新活力的中小企业，建成一批产业链完善、创新能力强、特色鲜明的战略性新兴产业集聚区。

2.加快发展现代服务业。发展现代服务业是稳增长、保就业的重要举措，也是调整经济结构和打造经济升级版的重要途径。我国要想加快经济转型升级，同时保持较高增长速度，必须加速发展现代服务业，推动产业深度融合。一是要加强规划布局和政策支持，推动现代服务业区域性集聚发展。二是要通过产业协同、制造与服务融合、“互联网+服务”等途径，拓展服务领域和加强服务创新，推动现代服务业跨界融合与转型升级。三是要积极开展国际服务贸易，主动接受国际服务业特别是高端中间服务的转移，学习国外先进服务技术和经验，提高服务档次[3]。四是要加强完善激励机制、优化发展环境、提升质量特色、塑造企业文化等，推动现代服务业品牌建设。

3.着力发展新型制造业。党的十九大报告指出，必须把发展经济的着力点放在实体经济上。发展实体经济，重点在制造业，难点在制造业，出路也在制造业。“十三五”规划建议首次提出要“构建新型制造体系”，这为制造业未来发展确立了目标和方向。构建新型制造体系，不能仅仅依靠典型、示范领域和企业，而要上升到“并行推进”的系统工程层面，从依托基础、发展动力、生产方式、产品模式、支撑行业、配套产业等多个维度，同步推进制造业“新型化”。发展新型制造业的重点任务是要打牢基础，攻克一批关键共性技术，强调基于工业互联网、云计算及大数据的技术体系重构与跨界融合，以智能制造为主攻方向，同时推进绿色制造和服务型制造。

4.积极发展现代高效农业。我国是世界上人口最多的国家，粮食供给是一个必须高度关注的重大问题，为此要加强农业科技化、信息化、绿色化与产业化，走出一条内涵式的现代高效农业发展之路[4]。从具体手段来看，要将物联网技术、移动互联网技术等应用到农业现代化建设中，大力发展农业电子商务，积极培育农业新动能、新业态与新主体；要将专项资金重点用在提高农业综合生产能力、发展生态农业和绿色农产品生产上，促进品质质量提升；要推动农业产业链上下游资源整合，创新农业生产经营模式，提高农业生产效率和扩大农产品有效供给。

(三)制度层面：从“行政约束”转向“政府引导、市场主导”

制度经济学代表人物之一、美国著名经济学家舒而茨说过，任何制度都是对实际生活中已经存在的需求的响应。随着我国经济进入转型升级的新阶段，一些制度体系明显滞后，需要创新制度供给，从“行政约束”转向“政府引导、市场主导”，优化政府与市场关系，打破各个部门现有的利益格局，充分释放市场主体的活力和创造力。

1.深化行政体制改革。一是要加强行政体制改革的顶层设计，以及制度建设和管理创新，构建新型政府治理体系，提高政府决策力、执行力、协调力和服务能力，推进政府治理能力现代化。二是要全面推进法治国家、法治政府和法治社会建设，提高政府依法决策、依法处理问题的能力。三是要理清各级政府和部门现行的行政审批事项，列出清单并公布于众，并通过科学评估而选择性地下放部分行政审批权，有效解决权力下放的“最后一公里”问题[5]。四是要厘清政府与社会组织之间的权利关系，加大对社会组织的支持力度，提高社会组织承接承担政府事项的能力，规范社会组织服务内容和方式，使社会组织真正惠及普通百姓和发挥经济建设推动作用。

2.推进国企混合所有制改革。一方面，要加强混合所有制产权制度改革。做到政企分开、政资分开、所有权与经营权分开，从管资产、管企业向管资本、管产权转变，从国有经济绝对控股向“适宜独资的就独资、适宜控股的就控股、适宜参股的就参股”转变[6]。鼓励非公有资本参与国企改革，放大国有资本功能，增强国有经济活力、带动力和抗风险能力。混合产权中各方主体要加强优势互补，形成共同发展、和谐共生的良性局面。另一方面，要加大市场机制的介入程度和范围。通过在金融、石油、电力、铁路、电信、资源开发、公用事业等领域，引入市场竞争机制，提高国有企业和国有控股企业的市场竞争性效率，满足市场经济发展的竞争要求，实现效率优化目标[7]。

3.建立现代财政制度。一是要建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系，确立事权和支出责任相适应的制度，进一步理顺中央和地方收入划分。二是要建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，形成定位清晰、分工明确的政府预算体系，并逐步建立跨年度的财政预算平衡机制。三是要建立规范的地方政府举债融资体制，包括赋予地方政府依法适度举债权限，对地方政府债务实行规模控制和分类管理，严格限定政府举债程序和资金用途，建立债务风险预警及化解机制，以及建立地方政府性债务问责机制。四是要健全政府采购制度，将政府采购管理制度纳入国家发展战略总体设计，修订完善政府采购法，并加强完善有关采购管理办法，强化政府采购的政策功能和社会目标。

4.完善金融体制机制。一是要完善市场化机制，提高资本配置效率。同步协调推进人民币国际化、利率市场化进程，真正发挥市场机制在金融资源配置中的决定性作用。加快发展中小民营银行，积极推进互联网金融发展，建立面向中小企业的市场化金融服务体系。二是要建立稳定透明的资本市场，规范资本交易行为。健全完善基于实体经济状况和资本市场供求关系的证券价格形成机制，避免过多政策干预，完善证券市场交易规则，规范各类融资行为，防止证券价格暴涨暴跌，推动资本市场健康发展。三是要强化金融市场监管，防范金融危机。加强监测金融市场运行态势，遏制非法集资蔓延的势头，密切关注和妥善处置各种金融事件，守住不发生系统性金融风险的底线。

三、中美供给侧改革比较和借鉴

(一)美国供给侧改革脉络

美国供给学派的理论起源可追溯到19世纪初提出的萨伊定律。萨伊定律的核心思想是“供给创造其自身的需求”，主要包含三个要点：第一，产品生产本身能创造自己的需求；第二，由于市场的自我调节作用，不可能产生普遍的生产过剩，供求失衡只可能出现在国民经济个别部门，而且这种个别部门的供求失衡也是暂时的；第三，货币流通不会使商品的买、卖出现脱节，因为货币仅仅是流通的媒介，反而货币能使供给和需求更高效地匹配。根据萨伊定律，在一个完全自由的市场经济中，社会的总需求始终等于总供给，无需进行需求侧管理。显然，该理论具有局限性，与后来的现实中市场经济有明显相悖之处。

1929～1933年美国经济“大萧条”与世界经济危机的现实对萨伊定律提出了质疑和挑战，尤其在第二次世界大战后，认为有效需求不足并需要加以刺激的凯恩斯主义取代了萨伊定律占据了经济学的统治地位。西方国家普遍依据凯恩斯的经济学理论，制定需求管理政策，并取得了较好的效果。但是，由于凯恩斯主义提倡的是人为刺激需求，更多的是投资需求，这并非与最终消费需求有同样效果，而且政府提高刺激需求的投入无疑会削减对改善供给的投入，最终出现70年代西方国家的生产停滞、失业严重、物价持续上涨的“滞胀”现象，这在很大程度上是由于政府过渡干预需求而引起的负面效应。美国经济的“滞胀”是从1973年12月爆发的经济危机开始，到1982年经济开始复苏为止，持续长达10年之久。

在经济“滞胀”形势下，美国供给学派应运而生，而后盛行于20世纪80年代，它强调管理经济的供给方面，认为需求会自动适应供给的变化。美国里根政府接受了这一套学说，提出了所谓的“里根经济学”宏观政策，将供给学派、货币学派的主张结合运用到宏观经济管理中，推动了“供给侧改革”的第一次大规模实践，具体措施有缩减财政支出、实施大幅度减税、减少政府对企业干预、对货币供应量进行严格控制等，从实践效果看，总体上是正向的。从1982年12月至1988年5月，美国经济保持65个月的连续增长，通货膨胀率实现大幅下降，宏观经济结构也得到优化。

虽然在供给学派的宏观经济管理思想下，美国政府通过一系列的供给管理和变革，对经济总量与结构都产生了一定的积极作用，但是里根经济学也有明显的负面效应，美国出现了极为严重的财政、外贸“双重赤字”，而且由于大企业从减税政策中获益更多，导致贫富差距进一步拉大。由此，供给学派不再赢得民心，虽然供给学派的减税主张继续得到支持，但是经济界更强调从“需求侧”调节来刺激宏观经济增长，而且从20世纪90年代到21世纪初，主张需求管理的经济思想一直占据经济学的主流地位。

直至2008年美国“次贷危机”时期，美国政府实际上又一次采用了“供给管理”手段来进行救市，供给学派又一次进入政界、学界的视野[8]。在美国经济陷入衰退的情形下，奥巴马提出了一套主张，用他的话来说就是中产阶级经济学，包括三个要点：第一，要帮助劳工家庭适应这种变化，减轻家庭负担；第二，要提高每个人的劳动技能，适应经济转型的需要；第三，需要新的经济为劳动力提供高薪的职位[9]。从本质上看，奥巴马政府的“中产阶级经济学”也属于供给侧改革范畴，重点强调人力资本提升和发展新经济。

(二)中美供给侧改革不同之处

近年来，通过实施供给侧结构性改革，我国经济发展质量和效益不断提升，经济结构不断优化，新兴产业蓬勃发展，农业现代化稳步推进。尽管中国在减税、减少政府干预、推动国企市场化改革、促进技术创新等方面，与西方供给学派的主张有相似之处，但中国提出的“供给侧结构性改革”与西方供给学派思维下的美国供给侧改革有很大不同。

首先，改革理念不同。美国供给学派依据萨伊定理，认为微观效率改进会增加供给，而供给增加会带来收入增加，最终会传递到消费需求，推动经济增长[10]。但里根政府时期的实验表明，在总需求不足的经济衰退期，即使政府做出了必要的改革，微观效率也难以改进。中国供给侧结构性改革以“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念为指导，着力破除供给抑制，增加有效供给，释放有效需求。其次，经济形势不同。美国里根政府时期推行供给侧改革的经济形势是经济增长率为负、通胀率超过两位数。中国供给侧结构性改革是在经济发展势头良好和没有通胀风险的情况下提出的主动战略创新。这就决定了中国在实施供给侧结构性改革过程中，积极的财政政策和稳健偏灵活的货币政策使用的空间更大。第三，着力点不同。里根政府时期的供给侧改革，主要着力点是“减”，包括大规模减税、减少福利开支，以及减少政府管制等，旨在通过改善微观经济效率来解决短期宏观经济供需失衡问题。中国主要着力点在于“改”，在微观政策方面，供给侧结构性改革主要集中在通过发挥市场机制激发企业活力和创造力，推动供给结构、产品结构和产业结构优化升级；在社会政策方面，供给侧结构性改革的任务是增加就业、改善社会福利、调节收入分配、保障民生等。

(三)美国供给侧改革对中国的借鉴意义

纵观我国经济发展过程，供给管理与需求管理历史变迁大致经历了四个阶段，一是改革开放至20世纪90年代中期为供给管理主导阶段；二是20世纪90年代初中期至2008年全球金融危机前为注重需求刺激阶段；三是2008年金融危机前后至2011年前后为供给管理与需求刺激并重阶段；四是2011年至目前为供给管理恢复阶段[11]。我国这种供给管理和需求管理的交替、并重的宏观经济管理方式变迁，与美国有很大相似之处，这也是市场经济发展规律的体现。

从总体上看，美国里根政府的供给侧改革取得了很大成功，其战略层面的经验对中国供给侧结构性改革具有重要启示作用和借鉴意义。一是要放松行政管制，从“行政约束”转向“政府引导、市场主导”，推动国有企业市场化改革，使政府与市场的各自优势得到充分发挥。二是政府救助和福利支出要量力而行，要通过加强政策引导和发展环境建设，平衡好政府支持和国民自我发展的关系。三是要适时适度向地方政府放权，处理好中央政府、地方政府的财权和事权关系，形成协同推进供给侧结构性改革的政策合力。