从租购并举政策反思我国房屋租赁权登记的实现

房 梁

(1.南京大学 法学院，江苏 南京 210093；2.安徽工业大学 公共管理与法学院，安徽 马鞍山 243002)

政府作为城市居住条件得到实质性改善所必需的资源的唯一持有者，从廉租房、住房合作社、保障性住房开始，试图用政策平抑房价飞涨，促进房地产市场的平稳健康发展，保障公民住宅权，力求公民享受平等的社会公共服务权益，然而，这些还一直在探索。

2017年7月，广州市发布加快发展住房租赁市场的通知，全国瞩目。通知中明确规定：符合政策要求的承租人的子女可以享受就近入学等公共服务权益，在实操层面保障租购同权。同年8月，国土资源部在官方网站发布了《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》，在方案中明确了“在租赁住房需求大、集体经济组织有意愿、政府监管服务能力强的城市，开展利用集体建设用地进行租赁住房”的试点[1]。从“经适房”到“租售同权”和“共有产权房”，进一步到“集体建设用地建设租赁房”，在历经事关“居民有居所”“有居者同享权”“租购并举”的系列政策之后，房屋租赁又被推进了人们的视野。

其实，广州市加速住房租赁市场的工作不只是一时的政策，而是对2016年5月国务院发布的《关于加快培育和发展住房租赁市场的若干意见》的响应。该意见要求在完善住房租赁支持政策之后，符合支持政策要求的非本地户籍承租人可根据《居住证暂行条例》等有关规定申请领取居住证，持有居住证的承租人可以享受义务教育等基本公共服务[2]。这样来看，广州版的“租购同权”，就是使没有本地户籍的承租人，与拥有本地户籍的居民一样，享受同等社会公共服务权益的一种制度安排。从购房落户、社保落户、公租廉租到租房平等享受权益，层层递进。“租购并举”系列政策旨在解决住房权利中的一个问题：同住不同权导致的部分房价畸高。让农村集体建设用地的使用权纳入租赁范围，合法“入市”但并不参与价格之争，发展租赁市场，房地产调控意向明确，直接把房屋租赁提到了一个前所未有的高度。但是必须面对的问题是，如何把这种一直存在区分度的社会公共服务权利落地，如何确定哪些是实际的房屋承租人，是依靠租赁合同的审查还是要求房屋租赁登记，或是继续强化房屋租赁登记备案制度，继续将租赁登记备案作为公共管理的手段？现实的情况是，我国房屋租赁的随意性，畸高的房屋租售比、极低的租赁登记备案率、租赁权登记被置于登记范畴之外等问题。

一、我国租赁登记备案概况和成因

(一)畸高的租售比

根据统计，2017年，欧洲国家租房率近50%，而我国租房率不足10%；我国房屋租赁交易额占房屋交易总额不足7%，同一数据美国是50%。截至2012年，我国租赁住房用地仅占全国居住用地的10.5%。2016年由社会科学院发布的蓝皮书中显示，我国城镇居民家庭的住房自有率已经达到91.2%。也就是说，只有不到10%的家庭是在通过租赁房屋或者说在租赁市场寻找出路来解决居住需求的，并且在一线城市以外的地区，这样的寻租比例会更低。同样严重缺位的还有诸多的机构投资者，清华大学的房地产研究中心报告显示，我国住房租赁市场中，个人出租作为房源的占到约90%，而在房屋租赁市场比较发达的国家，从事专业租赁的企业提供的房源占比通常达到或者超过30%。在链家研究院发布的报告材料中给出的数据显示：截至2016年，全国有一定规模的品牌公寓企业只有1 000多家，运营管理的房间数量只有约100万间，不足市场份额的5%；与之相比，这一数据在日本租赁市场中达到87%，美国则为60%。

笔者认为，我国畸高的租售比原因可以归纳为：1.落根文化的观念影响深远。对于房屋所有权的落根文化及租房的不稳定性在观念上根深蒂固，拥有一套属于自己的房子是观念上的追求，家庭、事业、幸福的生活在观念上都根植于房屋和房屋的所有权。2.房屋升值对于租赁产生巨大影响。房地产业从20世纪80年代以后就成为中国经济的引擎，二十多年来房价一路上涨，租赁房屋价格也在一路攀升。对比租赁成本和房屋升值潜力发现，购买通常比租赁更为可靠也更有经济价值。随着租金的上升，承租压力并不轻，尤其是我国对于租金完全依赖于当事人之间的约定，租金随着地域、时间的转变发生巨大变化，相比较于美国等租赁市场繁荣的国家，租金没有法律甚至政策的规制。3.房屋所有权及落户是多数城市居民享受社会公共服务权利的先决条件。优势资源的稀缺性导致大城市变成人们向往的地方，户口制度配套成为一个城市居民享受公共服务权的基本要求，而落户政策多年来的一个前提是拥有规划区内的房屋所有权，这也是享受入学、医疗等公共服务权益的基础。尽管很多城市正在用指定期限内的连续社保为人们享受公共服务权松绑，但无疑最为可靠的依然是拥有一套自己的房子。

(二)房屋租赁市场比较混乱，普遍是短期性租赁

租房市场也极不规范，存在大量黑中介、随意涨价甚至房租欺诈现象屡见不鲜，还有的产权不明也未可知。即使有房可租，人们也担惊受怕，顾虑重重。住房租赁市场制度及市场体系不完善，租售两边在权益获得上差异巨大，成为我国住房市场上“购租”跛行，租房始终成为购房的过渡性选择。城市住房的承租者年龄多在25～35岁，租赁约定一般以一年计算，极少有一次约定承租多年，并且随着承租者生活、工作的变迁，收入增加，而不断更换租赁房屋，这种不稳定性使得承租者并无愿望进行登记。更多的承租者对于房屋产权并不查询，可能产生的无序后果也没有过多考虑，租赁登记更是无从谈起。

(三)房屋租赁登记备案制度与不动产登记相异，实务操作难以落实登记

我国住房租赁采用的是登记备案制，这是我国房屋租赁活动中的一项重要法律制度，但房屋租赁登记备案和不动产登记存在较大不同，登记备案并非房屋租赁合同成立的要件，而是一种管理手段[3]，以规范房屋租赁市场秩序，完备房屋租赁税收监管体制，加强流动人口管理，实现社会治安的稳定[4]。所以登记备案缺乏法律强制力，在实际操作中难以落实。在最高法院“关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件”的解释中已经可以找到回应，其中第4条规定：当事人以房屋租赁合同未按照法律、行政法规规定办理登记备案手续为由,请求确认合同无效的,人民法院不予支持。如果当事人在签订合同时，以办理登记备案手续为该房屋租赁合同生效条件的，应该遵守其约定。

(四)房屋租赁当事人积极履行是房屋租赁登记备案制度得以实施的关键，登记机关无权也无法主动进行租赁登记

在我国现实生活中，租赁市场的多数参与者并不知道房屋的租赁有登记备案制度，当然不可能积极履行。真实的情况是，如果不进行登记，对于租赁活动的进行毫无影响，即便出现纠纷，并不针对租赁本身，而是其他侵权等，且登记备案本身所涉程序、条件等增大了实现的难度。

二、房屋租赁权利登记的困境

我国房屋租赁登记有登记备案制度，但与不动产登记内涵不同，也无法落实，执行的是社会管理的功能。那么房屋租赁是否可以类似于物权一样进行登记？笔者拟从以下几个维度进行探讨：

(一)房屋租赁权的属性之争

所谓租赁权，就是承租人对租赁物的使用和收益以及为实现使用和收益而必要的占有。这些占有、使用和收益的权利的总和就是租赁权。也有学者认为是承租人基于租赁契约而享有的一些权利的总称，其中包括请求交付租赁物，请求修缮租赁物的权利等。这些都是从租赁权的概念上进行展示，租赁权的属性才是学术界争论的重点。笔者从三种学说简述租赁权的属性之争：

第一种是租赁权的债权说。该学说认为租赁权乃是由租赁双方的合意产生的民事法律关系，契约乃债的关系，多数国家将租赁规定在债编或合同编，如《德国民法典》《日本民法典》《中华人民共和国合同法》。基于物权的“类型强制”(Typenzwang)和“类型固定”(Typenfixierung)，应当被定为债权。在我国的物权法体系中也没有规定租赁权，这也是该学说的论据之一。承租人对租赁物享有的使用收益权，并不是由对于租赁物的物权支配所产生，而是基于出租人必须交付租赁物的义务所产生。租赁权历史悠久，古罗马法规定，当出现第三人干涉承租人的租赁权的情况时，只能由出租人对第三人提起诉讼，承租人确无权维护其租赁权，同时由买卖所达成的合意可以中断租赁，并无“买卖不破租赁”的规范。随着时代的变迁，社会发展，交易频繁，基于维护安全稳定和交易效率，才出现了“买卖不破租赁”的规则。

第二种是租赁权的物权说。该学说认为房屋租赁权本质上还是由于承租人对物的实际支配而产生收益，尽管物权法将租赁权排除在物权范围之外，但实际上应该属于物权的范畴。物权说的论据如下：1.在同一个房屋上，无法存在内容相同或者相冲突的两种权利，这符合物权法规定的“一物一权”原则；2.承租人可按照自己的意思直接支配租赁的房屋，并且承租关系在先可以排除在后产生之抵押、出售等物权转移对其造成的租赁权利损害，在一定期限内否定了处分权；3.承租人的租赁权具有对世性，不仅限于租赁双方，这是“买卖不破租赁”规则带来的特殊效应；4.债权所产生的时效期间较短，而房屋租赁期限相对较长，如我国法律规定租赁期限可长达20 年，仅以债权的产生和保护来看，其时效更类似于物权；5.根据《物权法》第二百四十五条的规定，如果占有的不动产或者动产被侵占，则占有人可以请求返还原物，而对于妨害行为，占有人可以请求排除妨害或消除危险，对于因为侵占或妨害造成损害的，占有人可以请求损害赔偿。这其中对于不动产的占有包括租赁，且房屋租赁关系也是不动产合法占有大概率的法律关系。

第三种是租赁权物权化。该学说采取折衷的态度，认为租赁权囿于物权法定的权责，本质上确为债权，但具有极强烈的物权色彩，成为债权的物权化，如“买卖不破租赁”规则。《德国民法典》后的近代民事立法规定了租赁权的优先效力，但是当事人之间可以通过约定进行排除，不符合法定主义，物权无法进行约定排除。我国物权法并没有规定房屋租赁权，但是通过强化承租人法律地位使其具有物权特性。

关于房屋或者说不动产租赁权的性质，学术上的争论和法律上的演变一直都在继续，无论哪种学说，都在一定程度上说明和证实了租赁权的效力基础，这也为后面阐释其登记能力做好铺垫。

(二)可被登记的权利范围

这里的可被登记的权利是指我国《物权法》《不动产登记暂行条例》所明确可以登记之权利。权利的登记已被法律所确定，权利登记的内容并非合同或契据，这些属于不动产权利的客体。权利登记的应是不动产权利变动的权利本身。因而在第三人查阅登记簿册时，应可以从字面读取和理解最基本的权利变动信息，可以明确在不动产上所发生的权利和义务状态。在登记权利时，虽然注明权利之名称，但权利内容有时必须辅以契据或合同，而关于契据或合同的登记尽管是登记的不动产权利变动载体，但又常会记载权利之名称，故对于契据或合同登记和权利的区分又是相对而非绝对的。

我国现行的可被登记的权利范围，在《不动产登记暂行条例》第五条中详细列明，按照规定可被登记的不动产权利，仅有不动产自物权、他物权和其他法律规定需要登记的不动产权利[5]。

(三)房屋租赁权未被涵盖进登记范围

权利登记的重大效用是对交易安全的保护，但租赁权的登记备案制而非登记并不妥当。最高人民法院《关于办理执行异议和复议案件若干问题的规定》中明确指出：在租赁期内，人民法院查封前已有租赁合同并实际占有的，承租人有权阻止向受让人移转被执行的不动产。也就是租赁权在租赁合同生效并占有房屋的状态下，可对第三人发生效力。但是在实际操作上出现了另一个问题，租赁的合同通常没有登记备案，或即便登记备案，相关权利人并无渠道查询，无法妥善地保护交易安全和保护信赖利益。

相比之下，虽然我国台湾地区也限定法律明文规定的不动产权利才可以登记，但在借由“释字349号”的适用及债权物权化的理论后，使得不可登记的不动产权利，也可以对第三人发生效力。[6]

租赁权基于双方租赁合意形成，在物权、债权二分制的框架体系下，基于物权法定之原则和内容固定、类型强制的原理，其债权属性已被确定。有关房屋登记备案和租赁登记法规散见于《城市私有房屋管理条例》(国务院516号令决定废止)《城市房地产管理法》《商品房屋租赁管理办法》及《城镇土地使用权出让及转让暂行条例》中。此外，一些部门规章也对房屋租赁的登记备案制度进行了规定，如《租赁房屋治安管理规定》《城市房地产管理法》等。《城市房地产管理法》第五十四条中规定，房屋租赁合同应该为书面，合同中应当约定租期、用途、价格、修缮责任等条款以及双方权利义务，并向房产管理部门登记备案。从表述逻辑上看，房屋租赁应为要式合同，且应当向房产管理部门进行登记备案。这里应该明确两点：第一，完成房屋租赁登记备案的部门应该是房产管理部门；第二，房屋租赁合同的登记是“应当”而非“可以”，但其对合同是否有拘束力，并不明确。最高人民法院《关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第四条规定，仅以租赁合同未按照法律、行政法规规定办理登记备案手续为由，请求确认合同无效的，人民法院将不予支持。可以看出，房屋租赁合同的登记备案对于房屋租赁合同的生效没有拘束力。

上述关于房屋租赁登记备案的法律条文，既没有采用登记对抗也没有采用登记生效的表述内容，仅通过司法解释就将其效力束之高阁了，可以说房屋租赁登记备案没有法律上的拘束力。《不动产登记暂行条例》第五条已列举所需登记的权利类型，尽管第十项为兜底条款，但关于“房屋登记备案”的效力层级较低，并非属于“法律”所指，房屋租赁权“理所应当”地被不动产登记范围否定。

(四) 现行租赁登记备案制的缺陷明显

登记本身具有公示公信的效力，以保交易权益事项的周全。但从我国现行的法律规定来看，房屋租赁登记备案公示公信的功能几乎已消失殆尽。这种情况的出现是与当时登记备案的立法目的有关，并随着时间的推移发生变化。房屋租赁登记备案产生时，租赁市场已经面对不规范的现象，这些不规范开始侵害公民的财产甚至人身安全。

1983 年出台的的《城市私有房屋管理条例》要求房屋租赁合同应该实行登记备案，后经过《房地产管理法》的形式使之上升到法律的层面，《城市房屋租赁管理办法》进一步明确了经过登记备案的房屋可以颁发“租赁凭证”，以证明行为合法有效。可见最初实行的房屋租赁合同登记备案是一种许可，用以确定合格的房屋进入租赁市场。囿于租赁登记备案在实际操作中难以具体实施，最终变成了只收费进行备案而不予以管理，导致了不合格的房屋流入市场。正是因为无论登记备案与否，都不会影响房屋租赁本身的发展，可以说房屋租赁登记备案的制度初衷没有实现。随着城市化发展，人口流动性加强，房屋租赁成为新入人口的选择，各级政府发现，严格把关房屋出租对控制流动人口具有重要作用，因此，房屋租赁合同登记备案的首要目的转变成了对于城市流动人口管理。客观上看，该举措取得了一定的社会效果，但对流动人口的管理可以运用更具有针对性的社会管理手段，例如建立业主履行房屋出租的报告义务，将房屋租赁、合同及登记捆绑在一起仅是制度设计初衷失败后的演变而已。

三、登记是房屋租赁权表征方式的路径选择

(一)房屋租赁权具有强大的对抗效力

经过上文对于房屋租赁权登记困境的分析，明确了并不是所有建立在不动产之上的权利均可纳入登记的范畴。凡是没有被法律所认可的、未被法律承认的债权性权利和物权及个人情况或者法律关系与负担等都不具有登记能力[7]。那么房屋租赁权是否具有强大的对抗效力呢？答案是肯定的。

第一，“买卖不破租赁”规则。从古罗马的“买卖可破租赁”到法国法的“买卖不破租赁”，租赁权的保护随着时光流转发生了巨大变化。根据《合同法》第二百二十九条的规定，租赁期间租赁物的所有权变动不会影响租赁合同的效力，确立了法律明文的“买卖不破租赁”制度[8]。但在学术上亦有争论，有学者质疑这样的正当性。无论学理上的讨论如何，毕竟法律赋予了租赁权以强大的对抗效力，使其在租赁关系存续期间，承租人对取得租赁物所有权或其他物权的人，可以主张其租赁权，对租赁物继续占有、使用和收益[9]。租赁物所有权的变动也确实不得对抗承租人的租赁权[8]。

第二，“对抗在后抵押权”规则。根据《物权法》第一百九十条的规定，财产出租后，订立抵押合同的，租赁关系不会受到抵押权的影响，明确了租赁权的对抗效力向后延伸，并且可以对抗在后设定的抵押权[10]。

第三，“对抗在后执行程序”规则。根据最高人民法院关于民事执行中拍卖、变卖财产的规定，财产上设置了租赁权或者其他用益物权，不会因拍卖而消灭，会继续存在于拍卖产品上，如果对实现在先的担保物权或者其他优先受偿权产生有影响的，法院应当依法将其去除后再进行拍卖。明确了将租赁权和其他用益物权作为并列权利，落实到执行程序之中。这在《最高人民法院关于人民法院办理执行异议和复议案件若干问题的规定》第三十一条第一款中得到了回应。

租赁权在法律上被授予了强大的对抗效力，甚至于用益物权并驾齐驱，不可谓不受重视。承租人的利益是否被充分保护了？无疑！但赋予基于租赁合同所产生的债权以对抗效力，可否理解为是“公权力对人民自治的一种干预”？[11]暂且搁置“干预”一事，交易的稳定性必须保护，然而对于承租人的保护却让天平产生了倾斜。房屋或不动产交易涉及的第三方利益所置何处？不动产交易所牵涉金额巨大，涉及交易的利益巨大，无论何种时空，买卖房产的第三方支付大量对价后一定需要得到的是完整的所有权，而非存在瑕疵、存在法律负担的物。此乃购买房产者最基本心理状态，不难接受。但是其租赁权利竟然具有如此强大对抗效力却无从查起，没有公示上的制度要求，岂不怪哉？

支气管哮喘是一种以嗜酸性粒细胞及肥大细胞反应为主的气道变应性炎症,简称哮喘。近年来哮喘发病的严重程度及死亡率均有所升高。我国哮喘发病率接近1%,半数在12岁以下起病,成人男女发病率大致相同,约20%的病人有家族史[1-3]。现抽选我院收治的36例支气管哮喘患者为研究对象,探究支气管哮喘的临床护理干预效果。报告如下。

(二)租赁权需要以一定表征方式为人所知

“权利对于第三人之对抗效力与权利之公示作用应相伴而生，乃法律之基本原则。”[12]307权利需要外观予以表现，这种外观需要为人所知，并予以认可，这种权利的外观表征方式与权利的需要密切相关，权利的需要越强烈，它的外观表征也越发需要有法律强制力的保障。对于租赁本身和现在的上升地位，其表征方式相联系的一系列制度规范并没有建立，房屋租赁权的登记就是权利的表征方式，为参与者提供保障。

房屋租赁权的实现需要受到尊重，权利本身也就是交易的客体，但却不可触摸，并不在一定的空间上具有有形的存在。因此，权利由内而外的为人所知，让人们能够对权利的主体、内涵可以非常笃定和方便地了解。这样，人们才能确定自己正在遵循什么样的权利，如果没有遵循会发生损害，这种损害会被法律苛责。尽管法律规定需要进行登记，但是我国房屋租赁登记备案制度的设计无法完成租赁权的表征，这使得租赁双方及第三人的交易常常处于不确定的状态。

(三)房屋租赁权表征方式的选择及必要性

租赁权如此强大的对抗效力会使租赁物的受让人和抵押权人存在着潜在的风险。很多国家及地区“同时搭配一定租赁权公示性之措施”，要求租赁权经公示后，承租人才受到优先保护，以限制租赁权对抗效力的绝对扩张[12]304。

权利表征和公示方式具有多样性，占有、登记、公证皆可。一般来说，不动产物权发生变动，其公示方式以登记为准，但我国租赁权的公示方式未有规定，当使用占有为表征方式会出现诸多混乱和不便。占有作为房屋租赁权利的公示方法存在明显缺陷，在交易日益频繁的现代社会，占有是否可以确定地将权利真实的展现给他人所知？并且确定地可以影响交易的效率，更何况占有需要利害关系人详尽地调查。试想，有法律观念的第三人需要购买某处房产，为了尽可能地得到完满的物权状态，避免租赁权出现在先为所有权实现设置阻碍，第三人除向出售人询问租赁状况，还需要分时段，分场合不断查询房屋是否存在承租人，承租人是否现实、观念上占有该房屋，租赁期的长短等等，这一切只为避免对抗租赁权强大的对抗力。然而，这一切也可能因第三方对法律的不了解而将自己陷入欲入住已经过不动产转移登记后而不能的状况。

那么房屋租赁权的公示方法还有登记与公证两种可供选择。在公证制度比较发达的国家或地区，确有采取公证作为不动产租赁权的公示方法，如法国。法国是成文法国家中公证制度最为完善的国家，其将公证作为租赁权的对抗要件，乃传统使然[13]。在我国台湾地区，公证亦可作为租赁权公示的方法，根据台湾地区“公证法”第八十九条之规定，法律上的利害关系人在提交相应的证明后，可申请查询。也正是这条规定使得台湾地区的公证制度具备了公开查询的特点。

但公证制度依然属于非传统意义上的公示手段，加之我国公证制度的相对不完善，并以保护隐私为其原则，屏蔽了公开查询以达公示的目的，导致房屋租赁权的公证公示之路难以实现。

在选择公示的方法时应该考虑减少交易的成本、阻力，也要使得当事人不要花费过多的时间去收集交易所需要的信息，以提高交易效率和安全，房屋租赁权的登记成为最优选择。

四、房屋租赁权具有登记能力

综上所述，作为一种权利，房屋租赁权被排除在“能够记载在登记簿上的权利范围”之外，具有登记能力的权利范围是限定的。但是笔者认为，不动产租赁权是具有登记能力的。

第一，从法律规定的历史来观察，不动产租赁权利是可以具有登记能力的。《土地登记规则》第二条第二款规定，“承租权”可以作为土地他项权利之一种予以登记。尽管之后的《土地登记办法》没有赋予“承租权”以登记能力，主要理由在于“土地承租权是一种债权，而不是物权。不需要进行物权意义上的登记而是应通过出租合同去调整和规范”[14]。

将房屋租赁合同进行登记备案以对抗第三人，在国内已有尝试，如《上海市房地产登记条例》和《上海市房屋租赁条例》均有规定。《上海市高级人民法院关于处理房屋租赁纠纷若干法律适用问题的解答》(沪高法民一[2005]16 号)第三十条规定：“未经登记的租赁合同，当房屋所有权发生变化时，承租人不能以‘买卖不破租赁’为由向新的所有人主张继续履行合同，但如果可以证明买受人明知的除外。”

第二，从民事基本制度事项归属内容看，不动产租赁具有登记能力。民事基本制度包括了民事主体、物权、知识产权债权和家庭、收养、继承等方面的制度。所有的民事基本制度事项都是为了遵循民法的基本价值方向，即提高交易效率，维持交易稳定，保护交易安全，从而实现经济效用的最大化。从法经济学角度看，房屋租赁权利的登记蕴含了力求降低法律行为成本获得更高和更稳定预期的目标，让可信赖的利益获得最大的稳定和满足。资源的局限性要求“法律活动以资源的有效配置和利用为目的”。房屋租赁的参与者或有期待利益的第三人，能够对租赁物进行持续、合理、充分的识别和利用，发挥租赁的最大效用。放眼整个社会，租赁物的不间断使用，可信赖的利益不间断的实现，必然对社会秩序尤其是经济秩序的稳定大有裨益。

第三，从不动产财产权的自由与限制角度来看，不动产租赁权呼唤登记制度的确立。财产权是财产在法律上的体现，而财产并不是仅指物理上的一些具有财产性的物体，更加是一种权利，是一种涉及公民和物的关系中所固有的一些权利。从传统意义上来说，包括了占有使用和处置财产的权利。在财产权存在的范围内，它是具有排他性的权利，但它是有限制的，现实中没有绝对的财产，正如法学家冯依海林所说，绝对的财产权会导致社会的解体。

财产权是设置在财产上的私权，包含了一切具有财产价值的权利。除去物权，还包括债权、知识产权、继承权等司法上的权利，还有公物的使用权，比如国有土地或者集体土地的使用权等等。广义上的财产权除了物权还有债权，因为契约是财产取得和处分的方式，保护契约自由和财产权的保障密切相关。从这个意义上来说房屋租赁权毫无疑问地属于财产权的一种。

法律的目的是保护和促进自由，在保护和促进自由的过程中，无可避免地给予一些限制。没有自由，法律就会变成限制人们的一种强制性规范，自由和限制从来都是矛盾的统一体。自由是有限制的自由，限制的目的是拓展自由，因而限制应该是在合法而且合理的范围内进行。不动产的特性让其成为资源的根本和热点，其自由与限制无疑需要强大的定力发挥功效。

不动产的租赁需要自由的流动，这种自由有利于资源的有效利用与配置，可以使得人们生活水平提高和改善。房屋租赁的自由也有利于市场竞争的建立与完善，房屋租赁如果是被垄断或者只有孤独的参与者，那么这种财产性权利是无法体现出价值的。如果不动产租赁无法自由地拥有和交易，市场就没有竞争，没有人再会为了它创造财富，国家和社会也就没有发展，财产权与市场经济、竞争密不可分，是维护价值的保证[15]。

房屋的租赁权作为一种财产权也要求有所限制。首先，它具有稀缺性，可供租赁的房屋数量在一定时期内是比较恒定的，其地理区位，居住水准不会发生大的变化，这种稀缺性与无止尽上升的社会需求产生巨大冲突。其次，从法哲学上看，房屋租赁的限制还肩负着效率与公平的价值取向并负有一定的社会功能，这种财产权被课以社会义务，因为它背负着居住和稳定社会的功能。正是因为如此种种，限制和自由的平衡对于财产权来说无疑非常重要，对于它的限制也应该由法律来调整，而不应只交付于行政法规或部门规章。房屋租赁权需要更高层级的法律加以规范，自由为原则，限制是例外，这是一种有限的自由，限制则需要完成宪法审查原则、合法限制原则、合理限制原则、比例原则和平衡原则才可以实现。有限的自由和适度的限制是构建和谐社会的必要措施，对于房屋租赁权而言无论是自由还是限制，都需要付出成本和代价，一旦达到一个合适的平衡时，房屋租赁将会为国民的居住权做出贡献，为国家和全民增加福祉。

由此，房屋租赁权作为一种财产权，需要有限的自由和适度的限制，其参与交易中所展示的平衡和公示性，呼唤登记制度进行规制。

五、我国房屋租赁权利登记的一些思考

房屋租赁权利被法律赋予了强大的对抗效力，其表征方式和公示制度又蕴含诸多考量，实际此为一体之两面，均为遵循民法之价值取向所做讨论。租赁权对抗效力的背后意义，在于使承租人拥有相当地位，以便应对权利冲突。但抵抗力和实现权利表征方式的最好路径就是登记，可以方便为人所知悉，预防潜在交易风险。伴随不动产统一登记的发展，其登记与查询的成本也可以被很好地控制。

我国的城市房屋租赁制度的建立和发展时间比较短，现有的法律规范，以行政手段为目标的方式予以调整，影响了房屋租赁登记制度目的的实现。笔者认为应从以下几点入手重构房屋租赁权登记体系。

一是不动产登记部门作为房屋租赁的登记机构。在考虑房屋租赁的登记部门时应该考虑不动产登记机构在功能上的相似性。对此过去曾有争论，归纳有三：第一种认为应该效仿德国，不动产登记是一种司法行为，应归属于法院；第二种认为应归属于行政部门，但是一地应统一进行，不可多部门牵头；第三种认为不动产登记应为公证机关。虽然《商品房租赁管理办法》第十四条规定当事人应当到租赁房屋所在地直辖市、市、县人民政府建设(房地产)主管部门办理房屋租赁登记备案，但是“管理办法”实现的目的是管理职能，其设计并无权利登记的本意。随着《不动产登记暂行条例》的实施，不动产登记部门尘埃落定，由不动产登记机构专门负责登记工作。电子化和系统化都很清晰地有利于房屋租赁登记的进行，不动产登记机构的行政属性也决定了可将房屋租赁登记机关统一在不动产登记部门。

二是统一城市房屋租赁登记规则。这里的统一规则应是将登记作为房屋租赁权具备对抗力的要件，并统一房屋租赁登记机关的登记时限。承租人以“买卖不破租赁”和承租人的优先购买权为由对抗第三人的所有权，对第三人的权利而言产生较大的影响，并且租赁市场的重启带来一系列需要与房屋租赁登记进行衔接的需求，如公共服务如何生根落户到租户，不能仅凭一纸合同。登记是现阶段最行之有效的办法。

三是加快建立城市房屋租赁电子登记制度。在“互联网+”的大环境下，手机、物联网的普及，电子信息和大数据的共享，已经具备房屋租赁电子登记的条件。电子登记有利于降低登记成本，提高登记效率；有利于信息共享，为政府管理及人们查询提供便利，降低交易风险，维护交易安全和公平。

四是房屋租赁登记基本信息查询的门槛应该更低，查询内容应该进一步规范。租赁信息的查询是房屋租赁登记的重要内容，2018年3月，原国土资源部发布了《不动产登记资料查询办法》，单列查询办法意味着对于登记信息查询工作的突破，同时也要强调对当事人隐私信息的保护。我国房屋租赁市场还是处于低发展阶段，面临承租人更迭快、租赁期短、稳定性差的特点，利害关系人在实际操作中比较难认定，加上社会公共服务权益的普惠，承租人对于可期待利益有比较大的稳定需求，对于初期的租赁市场，建议对于房屋租赁登记基本信息查询应该参考“查询办法”，但是设置更低的查询门槛，当然可以在技术上做出处理，如查询人员信息、频次等。

在查询内容上，可以将房屋租赁登记的内容进行分类：一类是房屋权利状况，如房屋产权情况、房屋上是否存在其他权利负担、是否为即将征收的财产、是否属于危房等相关情况的记载；另一类是当事人的隐私，如婚姻状况、职业、家庭等。

六、结语

综上，经过对有关房屋租赁权利登记理论的梳理，确立登记为权利公示手段的基础上，对我国房屋租赁登记制度现有体系及其应当具备的社会价值进行分析，总结了其中存在的一些问题。“租购并举”系列政策只是唤醒我国房屋租赁的轻轻一针，搅动的绝不仅是房屋租赁登记而已。习总书记在十九大报告中再次提出繁荣租赁市场的声音振聋发聩，房屋租赁市场的新篇章等待开启。如何通过确立房屋租赁登记能力逐步转变成立法论上租赁权登记的实现还需要时间和政府诸多部门的合作，租赁权登记的问题和弊端也会慢慢显现，但租赁权登记仅仅是我国租赁立法的前战场，对租赁法的需求正呼之欲出。