日本环境管理中的公众参与及对我国的启示

任雪萍，刘 婷

(1.合肥工业大学 文法学院；2.合肥工业大学 马克思主义学院，安徽 合肥 230009)

1972年斯德哥尔摩人类环境大会指出：每个公民、团体、机关、企业都要负起责任，共同创造未来美好的世界环境。至此，倡导、鼓励公众参与环境保护逐渐成为国际社会的一种大势。我国近40年的改革开放取得了举世瞩目的经济成就，已经成为世界上第二大经济体，但发展的同时也带来了不可小觑的环境问题，如何解决这一貌似“悖论”的命题，中国政府自上世纪90年代后就开始了理论与实践的探索，但在公众参与环保上却步履显乏，效果有限。我国近邻日本战后在急剧发展经济的过程中也出现了严重的环境问题，工业革命时期世界著名的“八大公害”事件，日本占了一半。自上世纪70年代开始，日本开始了多元环境公共治理的过程，政府不再唱“独角戏”，而是依托公民、企业、非政府组织等主体的广泛参与，到上世纪末基本实现了经济与环境的协调发展。本文试图从日本的公众参与模式中寻找有益的因子，以助推我国环境保护的公众参与。

一、日本环境管理中公众参与的现实动因与嬗变

第二次世界大战后的日本经济一片混乱，1945年秋到1946年初，主要消费物资的黑市价格暴涨为官价的30～60倍，战争导致“政府、企业、家庭皆有亏损”(著名经济学家都留重人主持编写的《 经济白皮书》)。为扭转战争后的经济危局，日本政府决定实施“倾斜生产方式”，促使经济复苏。所谓“倾斜生产方式”就是在资金和原料严重不足的情况下，集中一切力量恢复和发展煤炭生产，用生产出来的煤炭重点供应钢铁业，再用增产的钢铁加强煤炭业。一句话，政府要努力造成煤和钢铁扩大再生产的能力，以此为杠杆，带动国家整个经济的恢复。“倾斜生产方式”造就了日本战后10年经济的快速增长，但由于急功近利式的大力发展重工业、化学工业，却带来了环境的巨大灾难。20世纪发生的世界8件重大公害事件中，日本就占了4件，足见日本当时环境问题的严重性。哈佛大学东亚研究所的蒂莫西·乔治在《水俣病——污染与战后日本的民主斗争》一书中说，日本的经济奇迹是以人民健康、生命及牺牲某些社会群体为代价发展起来的。日本曾经为发展经济深受环境污染危害，如今已成为治理污染卓有成效的国家。这其中的缘由，既与各项法律、法规的建立健全以及政府高度重视密切相关，也与国民在深受环境污染戕害后产生的强烈的环保意识有关，这里有一个自在到自觉的嬗变历程。

二战后，日本曾经两次大规模爆发水俣病，而靠海而居的渔民们是当时日本等级最低的人群，他们也是水俣病的主要患者。这些患者用了将近四十年的时间，与日本当时最强势的企业乃至政府抗衡。社会对所谓低等级和疾病的歧视对这些渔民构成一种无声却巨大的压力，但他们却坚持着一边埋葬亲友，一边竭尽全力发出声音争取自身的环境权益。

同样，二战后日本经济快速增长导致大气污染严重，而最早提出大气污染防治的不是政府，而是受到这些大气污染侵害的普通居民，特别是横滨市数百名居民到政府静坐要求政府关注、改善日益严重的大气污染状况。还有，1963年四日市开始计划建设日本最大的石化精炼所，而当地的大气状况已经被之前建设的石油装置严重污染了，于是四日市开始了一场以市民为主的要求停止建设石化精炼所的环境运动，最后逼迫建设方不得不放弃了原有的建设计划。

不仅如此，居民的“斗争”方式日益呈现自觉性，并开始懂得以法律来捍卫自己的环境权益，不断诉诸于法律解决问题，演绎成一场自觉的“反公害”运动。其中，四大公害病的诉讼，成为了日本环保史的转折点，因为漫长而艰巨的诉讼过程，引发了日益高涨的民间舆论，从而成功地推动了日本行政、司法和立法领域的环保改革。

可见，居民由自在到自为的环境运动是推动日本环境变革的主体动力，特别是推动日本环境公众参与的动力原点。

二、 日本环境管理公众参与的制度设计

(一)“环境优先”理念的确立和环境教育的普及

环境优先理念的确立和环境教育的普及是日本环保公众参与的前提和保证。战后之初的日本政府由于急于发展经济，改变战后国家经济颓废的状态，制定了许多刺激经济发展的政策，这一过程中对环境基本是忽略和漠视的，以致发生了严重的环境公害。残酷的现实彻底惊醒了沉溺于经济之梦的日本民众和政府，在民众波澜起伏的环保诉求声中，日本政府在1970年的“公害国会”上，对1967年颁布的《公害对策基本法》进行了最具革命性的修正，删除了“在生活环境的保全方面，必须和经济的健全发展相协调的所谓‘经济协调’的条款”，反映出国家发展战略开始由经济优先过渡到环境优先。如果说《公害对策基本法》对环境的关注还具有“被动”无奈、疲于应对的成分，那么1993年制定的《环境基本法》则有了质的飞跃，已经上升到了自觉的高度。《环境基本法》确立了资源环境的享受与继承、构筑对环境负荷影响小的可持续发展社会、通过国际协调积极推进全球环境保护等三个基本理念，特别是对环境问题由末端治理、局部关怀发展为预防为主、整体视野，并进一步明确了其中国家、企业和国民的职责。环境保护不仅是政府和企业的职责，全体公民对环境既有共享的权利，也有共担的义务，只有政府、企业和民众合力作为才能建设“美丽国土”，为此，日本政府通过各种措施激发民众参与环保的热情，鼓励各种环保非政府组织发挥作用。根据日本环境省的统计资料显示，2007年日本国内大大小小的各类环保NGO总数达到了4 532个，几乎覆盖了整个日本国土及环境保护的各个领域。

为实现国民切实有效地参与环境保护，《环境基本法》第二十五条规定：中央政府应当采取必要的措施，振兴有关环境保护的教育、学习和宣传活动，加深事业者和国民对环境保全的理解，提高他们参加有关环境保护活动的积极性。首次将环保教育提高到了法律高度，这对民众参与环保的能力提高作了制度保障。2003年由联合国教科文组织日本国家委员会提议，日本进一步颁布了《提高环境保护积极性促进环境教育法》，这是日本第一部关于环境教育的专门性法律，明确了中央政府、地方政府、企业、民间团体和公民在环境教育中的责任。此后，在强大的制度保障和财力支持下，日本环境教育走向了综合教育、终身教育、生活教育和国际教育的新高度。2002年9月，日本又提出了“可持续发展教育十年计划”的建议，藉此，日本各界对环境教育的热情日益高涨，政府、企业与民间团体之间环境教育的协作日渐密切。这一切，为日本公众真正有效地参与环境保护奠定了良好的社会与个体技能基础。

(二)日本环保公众参与的法律保证

日本环保公众参与的法律保证是日本政府通过颁布一系列环境法律赋予和保障公众的环境权益，通过这些权益的规定激励了公众参与环保的热情，自觉地对所有环境损害行为进行监督和制约。日本的环境权明确确立了公民有参与环境管理的权力，即对环境管理具有知情权、监督权和议政权。

环境知情权是指公民和社会组织依法享有获取、知悉环境信息和环境政策的权利。没有信息公开就没有公众参与，所以它是是公民参与环境保护的前提条件、客观要求和基础环节。1992年人类环境与发展大会上通过的《里约宣言》就指出“每个人都应享有了解公共机构掌握的环境信息的适当途径，国家应当提供广泛的信息获取渠道”。日本在公民环境知情权上经过不断的完善已经基本建立起了良好的机制，公民通过一定的通道基本能掌握当下的各种环境问题和环境政策。公害时期日本政府为了应对公众日益高涨的环境怨愤，在披露和公布环境信息上多少具有被动性，只是在以各种环境要素为保护对象而制定的公害控制方面的专门法律中以“补丁”的方式满足公众的知情需求，没有确定的时间和平台公布环境信息。如《大气污染防治法》、《噪声控制法》等，规定企业建立生产设施申报制度、企业生产污染监测制度、企业污染监测数据的保存和申报制度等，而公众则可从新闻杂志和各省厅发表的情报中去了解相关环境方面的信息。一直到上世纪90年代，日本政府环境信息公开趋向主动性和制度性，特别是1993年颁布的《环境基本法》对信息公开做了明确阐述，其第二十七条规定：中央政府为利于公民进行环境教育、学习和宣传，必须竭力为公民提供国家环境之状况及其它环境保护相关之必要信息。本世纪以来，日本的报纸、电视、广播、网络等各种媒体都有提供环境保护的信息平台。每个地方政府的网站上都会有环保部门的专题，其内容通俗易懂，一般是关于本地区的环境保护政策和环保知识。

环境监督权是指法律赋予公众对损害环境行为进行监督的权利。公众监督权的行使不仅可以弥补政府环境监管能力和人力的不足，也可对政府环境监管及污染企业起到监督制约的作用，更具有“法网恢恢，疏而不漏”的震慑力。日本的公民环境监督权有着自己的特点：一是公民环境监督的自觉性高。日本国民由于先期的“公害”的警醒和后期环保教育的重视和普及，使得公民很珍视身边的自然环境，能够自觉地参与环保活动。不仅在自身生活中主动进行垃圾分类、不乱丢弃垃圾杂物、自发组织起来清理周边的杂草杂物等，还以主人翁的姿态肩负起监督政府、企业的环保政策和环保行为。比如由于公众的监督促成日本政府在上世纪70年代后有14部环保相关法律被通过或被修改，其中很多不利于环境保护的条款都被修改。二是政府赋予公民监督的权利具体。日本于1970 年制定了旨在补充和完善司法程序的行政纠纷处理制度，即《公害纠纷处理法》。其管理体制是在督道府县和市町村的公害课设置公害意见调解员。通过纠纷处理，调动了社会成员的力量，增加了社会监督的范围和力度，及早地发现环境问题，同时也增强了政府环境管理的能力[1]。三是公民监督通道趋于畅通。日本中央环境审议会政策部在公布《第三次日本环境基本计划》前，利用一个月的时间在日本各地区召开了“第三次环境基本计划(讨论稿)研讨及意见发表大会”，通过会议，社会公众能够把各地特有的环境问题和解决计划等内容直接与国家进行意见交换，国家有关部门会收集这些意见作为参考以形成最终的正式计划。而且，日本的环境部门都设有专门的环境问题相谈室，由各专业部门的工作人员负责接待来人，人们也可以通过电话直接找到相关的负责人员反映问题，提出相关要求，政府部门也会按照规定及时地处理群众反映的环境问题[2]。

本文构建海南省旅游经济与生态环境耦合协调度评价指标体系和评价模型，分析了2005—2015年海南省旅游经济与生态环境系统的耦合协调发展状况，得出以下结论：

环境议政权是指公民参与环境管理决策过程的权利。《环境基本法》第四十一条规定：环境厅设置中央环境审议会。审议会委员和特别委员必须具有环境保护相关知识和经验，由内阁总理大臣任命。这样的法律规定，使得一大批具有专业环保知识的人才进入中央和各地政府的环境决策机构，人员的广泛性和专业性使得公众的意见和诉求在决策过程中能够被反映和被重视。

(三)日本环保公众参与的全要素性

二战后，日本政府为应对深受“公害”灾难伤害的公民的抗议基本采取的是一种事后补偿的末端参与方式，它不能从根本上解决环境问题。上世纪90年代后，日本政府对公众环保参与有了越来越积极的认识，不仅通过法律形式赋予了公民参与环境保护监督权、知情权和议政权，同时还阐明公众通过预案参与、过程参与、末端参与和行为参与四种形式实现公众参与过程的全要素性。

预案参与是公众参与环保的源头参与。日本公众预案参与主要表现在：一是可以对政府环保政策和政府即将出台的重大规划项目充分地发表意见。如，北九州市政府在制定其21世纪议程的过程中，先后曾面向市民和社会各界召开过21次听证会，市民在会上共提出722条意见，结果其中有42条被政府采纳；二是企业项目上马前的环境评价中，公众意见是不可或缺的主要组成部分，且公众也将此作为自身重要的责任和义务。

过程参与是具有持续性特质的监督性参与。日本的《环境基本法》第二十九条规定：为了掌握环境状况和妥善实施有关环境保护的政策，国家应当努力健全监视、巡视、观测、测定、实验和检查的体制。这里面包括政府职能和技术部门的监视，也包括公众的日常监视。日本公众的过程参与表现在，公众可以按照《环境基本法》或各项环境专门法所设定的程序和方式，对政府环境部门的环境决策、环境执法活动、环境影晌评价活动的合法性和合理性进行监督，并通过一定的方式投诉他们在过程监督过程中认为不环保的项目或环节。

末端参与实质上是一种对结果环保性的把关性参与，是环境保护的最后屏障。对于政府已经出台的决策，日本公众通过自己的努力，通过合理的通道以予以推翻。比如，关于废弃物处理场地的选择，导致茨城县新利根镇与东京都日出镇的纷争发展到对簿公堂，最后东京都日出镇的居民索性出资把预定地收购以阻止垃圾场建设。还有歧阜县御蒿镇、宫崎县小林市、冈山县吉永镇围绕废弃物处理厂也举行了居民投票，都是反对意见占多数，因此阻止了政府建设项目的实施[1]。

行为参与是公众参与的根本，是一种环保内化于心的“信仰”后而产生的自觉性行为。经过了公害污染坎坷、生态伦理熏陶、山清水秀体验的日本公众非常注重环保，垃圾分类做得十分精心，环保的自觉性非常强。比如，为了减少公共场合的污染，在城市街道上看不见公共垃圾桶，公众已经习惯把自己的废弃物带回家或单位再分类处理。环保已经内化为日本人的生活习惯。1994年10月第十二届亚运会在日本广岛结束的时候，六万人的会场上竟没有一张废纸。全世界报纸都登文惊叹：可敬，可怕的日本民族！[3]

三、 日本环境管理中的公众参与对我国的启示

当下我国正以历史上最脆弱的生态环境承载着历史上最多的人口，经济高速发展以空前速度消耗着资源和环境，可以说，我国面临着历史上最为突出的生态环境挑战。如何治理经济快速发展中日益凸显的环境问题，政府、企业、公民必须形成合力。

(一)努力提高公民的环境素质和环境责任感

公民的环境素质是环保公众参与的基础，它决定了公民内在性格中是否具有环境责任感，而环境责任感又决定了公众参与环保的自觉性、主动性和有效性。从更高一点说，它还直接影响公众参与的视野和高度，我国一些公众参与环保带有很强的“利己性”，事不关己，高高挂起。如何提高公民的环境素质和环境责任感，这是一个系统工程。

接触过日本国民的人一定会感觉到日本公众出色的环境素质与环境责任能力，但这一切并不是与生俱来的，而是后天重视培育的结果。日本中小学环境教育的指导思想，是将环境教育作为终身教育的基础，认为关心大自然、保护环境是中小学生日后的职业生涯中必须承担的应尽义务。同时，日本的环境教育具有明显的终身教育特点，对每个年龄段的公民设置了不同的教育内容，理论与实践相结合。可以说，日本环境教育无处不在，无时不有，从幼儿到成人全面覆盖。

我国的环境教育起步较晚，但发展比较迅速。但存在以下三个方面的问题：一是环境教育“面子”化。环境教育在整个中小学、大学的课程体系中显示度不高，特别在高考指挥棒下的环境教育更是具有“面子”课程的感觉，学校整体对环境教育的重视度明显缺乏，鲜有学校组织教师研究环境教育的方法论，目标只是应对上面的检查，或学校做总结时的一个“彩头”。二是环境教育孤立化。我们应当认识到环境问题绝非是自然或生物单方面的事情，它是一个由各个领域的相关方面聚集而成的综合整体，包括自然环境和人工环境，内容涉及生物学、物理学、化学、地理学、经济学、历史学、美学、伦理学、心理学等各个方面，这些因素相互重叠、相互作用、相互依赖构成一个整体。环境问题的综合整体性决定了环境教育的综合整体性。所以学校环境教育不仅要设置专门的环境教育课程，还应努力实现环境教育的多学科渗透[4]。三是环境教育纯理论化。环境教育不应该是单纯的知识灌输，教育的界面应该突破校园，学校与社会在环境教育上的无缝对接使得学生在生态价值观形成过程中处于一种“全流域”状态，减少学校、社会或其他组织各自为阵的教育所可能产生的能量耗损。

我国目前的学校环境教育基本还是“孤军奋战”，与社会的接轨主要是一些学生自发的组织，或社会的非政府组织在学校的延伸。

(二)着力保证公众参与环保的路径通畅

十八大以来，“美丽中国”的愿景日益深入人心，“青山绿水”和“金山银山”的关系基本得到了廓清，生态优先的理念已经深入到政治、经济、文化和社会生活的各个领域。公民开始关注环境问题，但又感觉不知如何关注。

解决这个问题，让公众参与环保不再是一个“雾里看花”的噱头，需要从三个方面着力：一是政府各项关乎公众参与的法律条文具体化、细则化。1989年颁布并经2014年修订的《中华人民共和国环境保护法》在第五章中对政府和企业的环境信息公开及公众参与做了6个方面的规定，这是一个顶层的较为抽象的法律规定，要真正落地，必须有各种细则规定，只有这样普通公众才能对号入座，知道自己可以有哪些作为。当然我国一些专门的环保法规对公众参与也做了一些安排，但依旧不够接地气。二是通过一定方式提升公众环保认知水平。《2013年中国城市居民环保态度调查报告》显示，普通公众对环保基本知识的认知度不容乐观，虽然雾霾天气在我国许多城市已成常态，但是公众对于PM2.5认知度不高，54.8%表示不清楚、不了解或者非常不了解。不了解雾霾是什么，是怎样形成的，何谈参与？如何提升公众环保认知水平，除了上述提及的学校环境教育需要进一步普及外，还需通过一定的平台，如电视、网络等现代化媒体的持续性教化，包括在社区工作中增加环保理论与实践教导这部分内容。三是形成具有中国特色的环保NGO的作用机理。环保NGO是实现公众参与的重要力量，他们中的一些人具有较专业的环保知识，不仅自己在监督过程中可以对症下药，而且还可以对普通公众的环保专业知识给予帮助。相较于国外的NGO，我国的NGO起步晚，但作用日益明显，而且具有自己的特色，它在监督之余还承担着大量的社会环保教化的事务，更多的时候表现出与政府的“合力”性，是政府环保组织的有益的、必要的补充，故而政府应从政策、资金、技术、人员等方面给予关注。

(三)切实增强公众环保参与全要素的有效性

上世纪90年代后我国对环境保护的具体方式和流程也做了多方面、多维度的探索，日本的预案参与、过程参与、末端参与和行为参与四种形式在我国的各项法律和政策中也做了设计和安排，但不得不说，效果不尽如人意。

预案参与是公众参与环保的前提，是一种未雨绸缪的智慧体现。从政府层面说，在制定环境政策和法规时，在制定城市发展规划时要充分征询公众的意见；从企业层面说，在上马某个项目时，在发生产品种类或流程变化时要充分征询公众的意见。在方式上，可采取问卷调查、专家咨询、公众代表座谈等形式广泛听取意见。这里的关键是，无论是政府还是企业在鼓励公众预案参与时，要脚踏实地，不能务务虚、走过场，更不能以结果的先行呈现而倒逼公众妥协。

过程参与是公众参与环保的重要保证，它是监督性参与，是预案参与的延续，是保证整个环保政策贯彻和项目环保落到实处的关键。在政府与企业各项环境政策、法规及建设项目、区域开发等决策的实施过程中，要随时处于公众的视角下。这里的关键是，如何实现过程参与？它需要公众具有一定的组织性，零散的个体公众在时间和能力上，乃至心理上都无法保证过程参与的持续性和完整性。此时，环保NGO可以发挥较好的作用，即便一时周围没有NGO，也可以组织一个暂时的志愿环保组织。

末端参与是公众参与环保的最后关隘，是把关性的参与。政府的环保政策运行一段时间后需要根据实际的情况做修订，此时普通公众的切身感受必须在政策调整过程中得到体现；企业的项目验收是否达到预定的环保目标，普通公众的声音必须得到尊重。凡是公众不认可的，如果不是因为专业领域知识局限而致的“误会”，政府和企业都不能将公众的意见置若罔闻，否则会由环保事件而引发社会不稳定。

行为参与是公众参与的根本，是上述三个参与的实践表征，是公众的自觉性参与行为。我国环保的一个瓶颈就是公众的环境意识还停留在一个较低的层面。在一个较长的时间里，我们还须花大力气面向社会、面向公众进行宣传教育，提高公民的环境意识和环境责任，提高公众自我保护环境的自觉性；我国的广袤乡村要根据实际情况制定环保乡规民约，明确农民建设“美丽乡村”的责任和义务，实现监督参与和自我约束的有机结合。