民族地区社会组织参与养老服务的路径及其优化

钟 蔚，张紫娇

(滁州学院 经济与管理学院，安徽 滁州 239000)

自上世纪末我国进入老龄化社会行列以来，人口老龄化程度不断提高，老年人口规模日益扩大。截至2017年，60岁及以上人口达2.41亿人，占总人口的17.3%。就民族地区而言，人口老龄化发展较之其他地区相对滞后，但是人口老龄化发展速度快，数量巨大。据统计，2011—2016年间总体上处于不断提高的状况，其中，广西、贵州、宁夏、青海抽样人口老龄化系数分别为9.95%、10.32%、7.77%、7.54%[1]。即使是地广人稀的西藏，预计到2022年也将步入老年型社会[2]。民族地区人口老龄化进程正在加快，日趋增长的老龄化人口给民族地区养老服务供给提出了极为严峻的挑战。完善民族地区养老服务体系，提升多元化养老服务供给主体能力就成为现实之需，这也是摆在民族地区基层政府面前不容忽视的实践难题。

一、社会组织参与：破解民族地区养老服务供给困局

面对银色浪潮的冲击，尽管民族地区增加财政投入，加快养老事业发展，但是在投入资源有限和传统家庭养老模式等因素的共同作用下，“以居家为基础、社区为依托、机构为补充”的养老公共服务体系尚未真正成型。受“养儿防老”的传统观念影响，家庭养老依旧是主要的养老方式，机构供养比例不高，社区养老尚未建立。加之民族地区人口老龄化在地区和各少数民族等方面明显差异使得养老服务供给难度增加，而现有的养老服务供给远不能满足民族地区养老需求。面对这样的两难困境，在“政府主导、社会参与、公众互助”的总体养老服务格局下，整合养老服务社会资源，探索创新社会组织参与养老服务供给方式与路径，成为民族地区政府和社会破解养老服务难题的现实选择。

(一)满足民族地区多元化社会养老服务需求

随着民族地区社会多元化发展，老年人在生活习惯和理念上的巨大改变，社会养老服务呈现出多样化的需求，涵盖日常照料、家政服务、康复保健、精神藉慰、文化娱乐等多层次多方面的服务项目。然而，由于民族地区基层政府财力受限，在市场竞争缺乏的条件下，这种多元化需求供给单独由政府直接供给，养老服务的规模和质量势必因基层政府职能繁杂而难以实现，无法满足日趋增长的养老服务多元化需求，甚至造成养老服务供给的政府失灵。

社会组织独立于政府与市场之外，具有鲜明的民间性和志愿性，能凭借贴近民众、运行灵活等组织优势，及时了解老人的真实需求，灵活提供多样化的养老服务项目和内容。尤其是在民族地区，受文化和民族因素影响，社会组织具有较强约束力的民间权威和约定俗成的传统规范，社会成员认同程度高，能提供符合不同民族文化和习惯的针对性养老服务项目，较易获得民族地区公众的满意。

(二)提高民族地区社会养老资源整合利用效率

民族地区悠久尊老爱老的文化习俗，如：德昂族在过泼水节时有替父母长辈洗脚的习俗。瑶族度戒仪式中经文戒律规定“反逆不孝”、厌弃老病”等等，伴生社会诸多养老服务资源，如：意愿从事公益慈善的闲置民间资本、有志从事养老服务的志愿者和专业人士、一些民族村寨遗留的集中养老场所、设施以及传统养老习俗等。由于行政体制的窠臼，这些资源并未被政府所涉及，没有被纳入社会化养老服务体系中，导致资源闲置或浪费。

民族地区市场面临着养老服务供给高成本和低购买力的矛盾，市场也没有盈利动机去提供养老服务。民族地区社会组织广泛的社会基础有助于其在养老服务领域整合社会资源，并通过自身运作最大限度地利用，以较低的成本提供养老服务，这不仅有效破解养老服务资源短缺的困局，也大大节省政府支出，降低家庭居家养成本。

(三)促进民族地区社会养老服务体系完善

当前民族地区社会化养老体系主要是以家庭和政府为主体，企业、公益组织、社会团体和公民等社会力量参与社会养老服务空间和深度有待进一步提升。传统家庭养老功能的弱化和政府兜底式的养老服务模式已经不适合民族地区经济社会快速发展对于养老服务的迫切要求。社会组织因其独特的社会服务传统、广泛社会资源、专业的服务能力参与具体社会养老服务实践，可以改善社会养老服务供给质量，促进社会化养老服务体系建设。实践证明，作为多元治理主体之一，社会组织在社会养老服务体系建设中发挥重要作用，一定程度上缓解社会养老服务供给矛盾，弥补了政府养老的缺位问题。目前民族地区许多地方相继采用政府向社会组织购买养老服务，取得了良好的效果。国务院已将社会组织参与社会养老服务作为社会化体系建设十三五规划中主要内容，各地政府也不断健全相关配套政策，细化实施细则。

总之，随着我国经济快速发展，社会组织参与养老服务已成为民族地区政府应对多元养老需求挑战的重要策略，也是化解老龄化养老公共服务供需矛盾的现实选择。

二、民族地区社会组织参与养老服务的路径分析

社会组织在现代化社会治理体系中的作用越来越重要，地位也越来越突出，社会组织参与社会治理的路径日趋多样。就民族地区养老服务社会化发展情况来看，民族地区社会组织参与养老服务的路径具体体现以下几种：

(一)委托路径：募集资金

资金是社会组织运行和举办服务的基础。当前社会组织资金主要来源政府资助与拨款、社会捐赠、会费及有偿收入，其中社会捐赠是社会组织开展公益活动和发展的主要资金来源。2016年我国社会捐赠总额827亿元，其中社会组织接受社会捐赠786.7亿元，占总量95.12%[3]。在养老服务领域中，民族地区社会组织一方面加强与地方政府和部门沟通合作，争取公共财政支持。例如，2017年云南老龄事业基金会向省民政厅、财政厅争取200万元资金解决10个州市100户贫困“五老”户住房问题。另一方面，社会组织立足民族地区特色和养老服务现状，开展各种不同形式募捐活动和捐赠。如，2017年黔西南州慈善总会接受企业助老文化建设捐赠9万元。

(二)执行参与路径：提供多层次多样性养老服务

开展不以营利为目的公益服务活动是社会组织的宗旨和职责。民族地区社会组织充分利用组织资源，立足区域实际，开展实施各种形式养老服务活动和项目。实施助老工程，开展农村特困老人助养活动；开展助医活动，解决农村特困老人看病难问题；扶持农村老人创办经济实体，增加老人收入；联合创办《老年报》，丰富老年日常生活学习；投资兴建养老机构，满足不同层次养老需求；承接政府购买居家养老服务项目，积极参与社区养老服务活动。创新助老方式，切实关心老人服务诉求。在满足老人一般共性养老服务需求之外，综合考虑民族地区民族习惯和文化习俗等特有需求的少数民族养老服务。例如，贵阳某爱心机构志愿者和义工无偿为空巢、鳏寡孤独、高龄、低保等老人免费提供素食午餐，组织观看孝家文化的视频。

(三)智力参与路径：参与制定养老事业发展的政策规划

社会组织公益性和独立性的组织属性有助于直接或间接地参与养老服务政策的不同环节，发挥第三方的优势，既保证养老服务政策最大化实现公正性，又能降低执行养老服务政策的成本。民族地区社会组织根植于基层，长期从事养老服务，掌握丰富民族地区各地区不同群体养老服务情况和需求，能依托其自身智力优势，利用所拥有的社会资源以组织研讨会议、出版简报或刊物、制定行业标准等直接参与等方式影响民族地区养老事业发展政策制定。如，云南曲靖市老龄办邀请社会组织参与《曲靖市老龄产业发展“十三五”规划》编制和讨论。青海省养老服务行业协会负责养老服务产业政策宣传和调研、人才培训、协调养老服务各方权益、参与行业服务和质量的监管等工作。

(四)信息传递路径：沟通与传递社会养老服务的民意与需求

为实现某种共同社会价值和目标以一定方式自愿而成社会组织，在政府和公众之间沟通起着桥梁与纽带作用。一方面社会组织把政府政策方针传达给社会成员，引导协调成员行为，另一方面代表社会组织共同利益，以多样化渠道、合法方式向政府表达利益诉求。民族地区社会组织利用自身特殊的区域社会资源关系网，从政府及部门获取足够的信息，并传递给社会公众和服务对象；同时也通过庞大社会支持体系，整合社会养老服务需求与建议向民族地区各级政府及时沟通反映，从信息沟通上改变政府与公众之间关系，以便更好提高养老服务的实效性。

三、制约民族地区社会组织参与养老服务的要素

尽管民族地区不同类型的社会组织在养老服务宗旨、对象群体以及服务质量等方面存在差异，在养老服务领域中发挥各不相同的优势功能，但是根据目前民族地区社会组织的养老服务参与现状，无论是参与范围还是参与路径，总体上服务规模与效果还比较薄弱，民族地区社会组织在养老服务领域中仍然面临参与资金匮乏、参与渠道狭窄、参与能力较弱等方面实质性参与不足的问题。究其原因，主要有以下三个方面：

(一)政府对社会管理的越位缺位阻碍民族地区社会组织参与路径选择

由于民族地区政府的主导和强力推动，社会养老服务体系取得较快发展。但是受当前社会组织双重管理体制的影响，社会组织普遍独立性不强，自主性不足，民族地区政府对社会管理的缺位越位导致社会组织在养老服务体系中角色和地位模糊，严重阻碍社会组织参与积极性。一是政府与社会组织之间关系不平等。由于单位管理体制的惯性观念。在养老服务实践中，政府既扮演着制度执行者和监督管理者角色，又从事具体养老服务直接供给[4]。政府及部门名义上将社会职能转移给社会组织，但在服务体系构建、养老机构管理、资金配置等方面仍处于支配地位，甚至直接介入养老服务的项目确定、对象认定、人员培训等各个环节，把社会组织当成自己的下属部门。政府与社会组织关系的不平等必然导致养老服务供给行政干预过多，挤压了社会组织的参与空间。二是合法主体地位不明确。在现有社会组织“双重管理”体制下，社会组织有官办和“草根”两种类型。在养老服务领域中，官办社会组织因资源依赖而成为政府部门的延伸组织，其参与活动、领域、方式都受到政府管控，失去社会组织应有的自主性，严重影响其养老服务供给的效果，有时很难独立开展实施各种养老服务项目。而“草根”社会组织因达不到申请合法身份的门槛条件，在养老服务领域中主体地位缺失无法有效参与。游离在政府养老服务监管之外草根组织发展自然得不到政府支持，进而影响其参与热情。

(二)社会组织自身发展不足降低民族地区社会组织参与能力

社会组织自身能力高低由其人、财、物、管理等内部要素所决定。受资金匮乏、人员短缺以及内部治理不规范等因素影响，民族地区社会组织参与养老服务能力较弱。主要有：一是专业人才缺乏。民族地区社会组织由于规模较小、待遇偏低、社会知晓度低、职业发展瓶颈等原因，人员流动性较大，也很难吸引到优秀专业人才。目前民族地区大多数的社区或农村养老服务类社会组织从业人员大多都是年龄偏大、文化程度偏低的女性，且临时聘用，人员素质和专业技能水平普遍较低。专业化人才短缺难以保障其养老服务供给质量。二是资金匮乏。囿于财政体制和政府支持，政府对社会组织的直接财政拨款和项目资助的经费有限，目前国内社会捐赠意识和能力较弱，境外项目资助和资金捐赠逐步审查限制[5]，总体上民族地区社会组织资金处于入不敷出状态。民族地区有限财政很难顾及到社会组织发展，且政府购买养老服务尚在起步，购买资金也十分有限。资金短缺客观上制约了民族地区社会组织参与养老服务能力与效率。三是社会组织内部管理水平偏低。社会组织领导人员多由政府部门或业务主管部门领导兼任，其内部管理方式行政化色彩浓厚，缺乏专业管理人才，独立自主管理受到社会质疑。养老社会组织的管理不规范、内部运作体制障碍等内部治理难以应对自身快速发展所带来的管理问题。加之资金、专业人才不足等问题，民族地区社会组织很难向实质性参与社会养老服务发展。

(三)民间社会力量参与不足限制民族地区社会组织参与方式

民族地区社会养老服务发展尚处于起步阶段，社会化、市场化程度较低，加之养老服务行业特性决定民间社会力量参与积极不高。一是社会养老服务需求不足。尽管人口老龄化加剧促进养老服务市场发展，但是民族地区经济相对发展缓慢，养老保障水平有限，居民收入整体不高，支付能力制约着养老服务需求，也抑制了养老服务产业发展。另外，受民族传统习俗影响，民族地区老年人选择家庭养老，抵触机构养老，这导致民族地区养老服务的需求不足，客观上增加社会组织参与养老服务的难度。二是社会基础较薄弱。社会组织成长及发展离不开社会广泛参与。受传统观念制约，目前民族地区公众对社会组织认可度不高，对社会组织提供养老服务持有怀疑。社会整体参与意识不强，参与能力较低，同时大量养老服务类社会组织成员准入门槛低，社会组织先天发育不良，脆弱的社会基础和发展环境在一定程度上制约社会组织在养老服务领域的发展。三是民间资本参与养老服务积极性不足。尽管在国家宏观政策支持鼓励下，社会养老服务行业发展迅速，民间资本参与养老服务的市场前景广阔，但是由于养老服务前期投入大、回报周期长，对民间资本缺乏吸引力。尤其民族地区处于较低经济水平的未富先老情况，老人对高端养老服务市场需求极为有限，而低端社会养老服务只能满足低收入群体的刚性养老需求，供给质量和水平较低，多数老人又不愿选择[6]。既然高端和低端化养老服务都难以形成规模效应，那么民间资本参与养老服务就难以维系，也制约着养老服务中社会组织参与方式的选择。

四、优化民族地区社会组织参与养老服务的路径

(一)加强民族地区社会组织在养老服务中主体地位建设

完善社会治理方式，激发社会组织活力，促进养老服务多元化供给体系，就必须正视政府与社会组织的关系，以法律制度形式明确社会组织在养老服务中的主体地位，以便在政社互动模式中构建平等合作地位。首先，理顺政府与社会组织之间关系，明确各自职责与角色定位。社会组织参与养老服务改变政府以往在养老服务生产与提供中的“划桨者”作用，成为政策制定的“掌舵者”。对于民族地区政府来说，社会组织参与就是政府职能转变的具体体现。这就要求民族地区各级政府能准确定位，理性界定社会组织参与养老服务中相应的具体职能与责任。其次、建章立制规范社会组织参与行为。在构建社会化养老服务体系时，民族地区各级政府要明确受益对象、社会组织资质、服务标准、服务方式、资金支付等方面具体实施内容，建立完善的制度规范，从制度层面预防社会组织在养老服务过程中行为异化，促进社会组织参与能力。

(二)完善民族地区社会组织参与养老服务的政策扶持

培育和发展民族地区养老服务类社会组织，规范组织运行，提升养老服务能力是推动养老服务领域社会治理的现实任务。一是加大养老服务专业人才培养。建立以职业教育为主体的养老服务专业教育体系，推行“职业证书+毕业证书”的人才培养模式，鼓励增设老年服务与管理、社会工作、健康管理等养老服务相关专业，设立养老护理人员培训基地，定期举行岗位技能培训。民族地区还可以参照“免费师范生”政策吸收更多人才从事养老服务，对从事养老服务的相关人才给予地区和行业等倾斜性政策待遇。二是建立多元化筹资机制。设置年度专项财政预算，加大对民族地区社会组织参与养老服务的财政支持；适当提高民族地区福利彩票用于发展养老服务产业的比例，加大政府购买力度，以项目委托扶持养老服务类组织发展；鼓励养老服务类社会组织开展公益性活动的同时，实施与自身业务相当且合法性经营活动，提高其经营收入比例。搭建平台，拓宽社会组织合作交流，争取国内外项目与资金支持。三是改革内部治理结构和运行机制。逐步建立健全社会组织法人治理体制，依照组织章程，完善理事会、监事会内部结构，规范责任明确、监督严密、程序合理的管理制度。建立重大事项报告和信息公开机制，完善资金使用和信用管理制度，以规范管理提升社会组织公信力，从而促进社会组织参与养老服务领域不断拓宽。

(三)优化民族地区社会力量参与养老服务的社会环境

社会组织参与养老服务的功能发挥离不开社会力量的参与和公众的支持。因此创造良好社会环境，提升社会参与意识，提升社会组织公信力，鼓励和扶持各种社会力量参与养老服务，为社会组织参与养老服务提供重要的社会基础。首先根据民族地区经济发展实情，制定符合民族地区文化习惯的养老政策，构建具有民族特色的社会化养老服务体系。通过政府向社会组织购买养老服务免费或低费提供的方式，制度化构建老年参与养老服务和需求表达的渠道，逐步扩大社会养老需求。其次，培育公民精神，推进公民参与。公民精神是公民参与的基础，良好的公民参与是高度公民精神的有力体现。多方拓展渠道，搭建公民参与平台，开展各种社会养老服务公益慈善活动，畅通利益表达，增加公民对养老服务类社会组织的认同，为民族地区社会组织参与养老服务创造良好社会氛围。最后，落实财政、土地、税收等优惠政策，广泛吸纳民族地区民间资本投资兴办养老服务机构，鼓励民间资本和企业等社会主体从事养老服务行业。发挥市场在养老服务产业中决定性作用，促进社会力量广泛参与养老服务，为创新社会组织在养老服务领域中的参与方式提供有力社会支撑。