政府治理集体性劳资纠纷的策略选择及其影响因素研究

李维阳 孟泉

（首都经济贸易大学, 北京 100070）

1 问题提出

在劳动关系领域的研究中, 政府治理行为一直以来都是关注的焦点之一。结构功能论者通常将政府的作用局限在劳动法律与政策规约的作用之中。例如, 泰勒（Bill Taylor）等（2003）将劳动关系中政府的角色定位在监督者、规制者、损害控制者和调解与仲裁者之上。这一判断虽然具有一定的意义, 但却很大程度上忽略了我国政府本身从中央到不同层级地方的复杂关系, 以及其行为的复杂性。因此, 之后的一系列社会学、政治学视角的研究将政府在介入集体性劳资纠纷的行为作为深入挖掘的对象, 并产生了一系列新的研究发现。1

回顾关于劳动关系调整中政府行为的既有研究, 主要涵括两个视角。其一是关注国家制度安排与政府治理结构的偏宏观视角, 其二是关注产业纠纷化解中政府具体策略选择与策略有效性的中微观视角（陈峰, 2009）。前者力求考量国家制度、组织结构、权力运作方式等静态因素对劳动关系运行的影响, 探讨在既定的制度性背景之下劳动关系呈现出怎样的特点及之所以呈现这些特点的原因, 试图解释产业行动难以发生或是被逐渐被化解的制度性根源,包括李静君（Lee, 2007）分析政府宏观治理的“分权化法制权威主义”（Decentralized Legal Authoritarianism）, 陈峰（Chen, 2010）指出的劳动个体权利和集体权利的立法差异与倾向性, 吴清军（2012）提出的国家层面“指标管理”等,这一视角下的研究较少将地方政府调整劳动关系的具体策略与行为纳入考量范围, 未能揭示政府调整劳动关系的具体行为逻辑。相比之下, 第二种视角则更加注重运用经验研究方法, 结合现实的产业纠纷案例探索政府的角色定位与应对之道。笔者认为在此种视角下有关政府策略模式有三个经典的论述: 蔡永顺（Cai, 2008）经过对1995～2006年中国20个省发生的66个产业行动案例的分析, 指出当采取集体行动的工人团体坚持不肯让步或是集体行动本身威胁到社会稳定、政策执行和地方政府形象时, 政府通常选择“镇压式”（Suppression）策略予以回应; 与政府通常持有强压式态度的观点不同, 郑广怀（2010）提出了“安抚性国家”的策略模型, 在这一模型中, 政府以具体冲突案件的解决为导向而并非推动利益协调机制建设, 以便“模糊利益冲突”, 同时“言行分离”地将法律法规及政策文本作为参照而更多地依凭实践形成的经验解决问题, 并将整体层面的精神安抚与个体层面的物质安抚“点面结合”,最终在刚性的制度体系之外构建起应对产业冲突的柔性策略; 区别于这两种将政府置于“矛盾协调者”立场之上的认识, 程秀英（2015）通过“循环式国家”的概念提出另外一种可能, 即政府实行策略的最终目的不是在于解决利益分歧, 而是通过在不同信访办之间、信访办和法院之间、地方各级机关和中央相部门之间搭建起的三个层次的圈层结构, 潜移默化地“驯服工人”, 从而使产业行动等不稳定因素归顺于“官方处理渠道”, 实现对集体性劳资纠纷的吸纳与消散。上述三种模型虽然详细解构了政府策略作用于产业冲突的微观机制, 但笔者认为其研究仍有一些局限与不足。第一, 对政府策略选择的复杂性认识不足。正如汪建华（2018）所言, 政府这一行为主体的引入使“劳工政治的图景更为复杂”, 因为地方政府在处理具体的集体性劳资纠纷事件时力求充分调动各种体制、制度与技术资源, 其策略选择往往不依循于镇压、安抚或吸纳的简单逻辑, 而更可能依循兼而有之的复杂逻辑。第二, 未将产业行动与政府政策选择的互构性纳入分析框架。在工人力量达到一定水平后, 政府很难以策略手段完美化解或吸纳产业行动, 便可能选择做出一定的妥协, 孟泉（2014）的研究表明, 地方政府更倾向于遵循兼顾经济效益、社会稳定与自身合法性的“平衡逻辑”, 通过与工人的互动过程塑造“缓冲地带”, 而在双方的反复互动之下, 一种从相互妥协、到相互推动的互动机制得以形成。这意味着, 劳资纠纷的发展方向并非政府单方面策略选择的结果, 而是政府策略选择与工人策略选择互构之下的产物（吴同, 文军,2010; Meng & Lu, 2013; 雷晓天, 2016）。第三, 未关注到工人的个别利益。在上述三种模型中, 工人在集体性劳资纠纷中始终以群体姿态出现, 政府的策略选择更多地针对基于一致利益诉求而形成稳定团结的工人群体, 然而在现实中, 基于个体经济利益相似性而形成的团结可能十分松散,工人团结更可能呈现一种有别于“阶级团结”的“实用主义团结”（汪建华, 2013）。一种可能情境下, 在短视效应影响之下, 工人可能会在取得短期可见的经济利益（如补偿金）之后选择放弃通过集体行动获取长远利益（如社会保险）的机会。另一种可能的情境下, 工人选择效仿那些个体诉求明确者的行为而加入到集体行动中, 以确保自身获得等量利益回报, 构成类似于“抗争性聚集”的团结形式, 组织化程度微乎其微（闻效仪, 2012）。此两种情境下政府的行为逻辑将会向推动个别诉求解决的方向转变, 而如果忽略利益个体性对于劳资纠纷平息的影响, 则会夸大政府策略的阶级面向。在政府策略作用于劳资纠纷的具体机制之外, 政府在应对具体案件时的策略选择上具有怎样的行为逻辑, 其策略选择受到哪些因素的影响, 策略又能否保持一贯的有效性？这些是本文更加关注的问题。

本文认为, 对政府策略选择的逻辑进行研究, 之于当今社会颇具现实意义。一方面, 构建和谐劳动关系已成为当今社会劳动关系运行中的重要内容, 从其与集体劳资纠纷的关系来看, 带来诸多不稳定因素的纠纷能否顺利化解影响着和谐劳动关系能否实现并保持长期稳定, 而和谐劳动关系的建立又为预防纠纷、高效化解纠纷提供保证, 二者的相互作用关系, 也将政府在纠纷调处中的关键作用与其在和谐劳动关系建设促进中的主导地位联结在一起（周春梅, 2011; 杨清涛, 2018）。因此, 探索政府在纠纷处置中策略选择的逻辑, 有助于更具体地把握政府在推动和谐劳动关系建设中的工作机制。另一方面, 无论是在集体劳动权利的确认及保障上, 还是在地方政府处置集体性劳资纠纷案件过程中所应遵循的程序性规则上, 我国宏观层面的劳动法律法规及政策都存在一定的缺失（吴清军, 刘宇,2013; 肖竹, 2014; 徐景一, 2015）。受立法缺位的影响, 具体的集体性劳资纠纷案件的调处更多地有赖于地方政府自身的分析与决断能力, 其处置策略将更多地参考案件的实际情况, 而非参照规范性的文本, 因而在策略选择上更具灵活性与多变性。此种情况下, 针对个别地区集体性劳资纠纷中政府治理逻辑的经验研究, 能够在更广阔范围内的治理实践中形成借鉴价值, 并提供一种将个别成功经验上升为总体制度设计的可能。

由此, 本文将基于T市D区在2016～2017年发生的两起由企业关停引发的集体性劳资纠纷案件（涉及企业分别为W和F）, 通过案例比较研究探讨政府在应对集体性劳动事件时策略选择所遵循的复杂逻辑, 将工人力量与政府策略互构的视角纳入研究框架以分析影响政府策略选择的因素, 并进而剖判其策略有效性的条件。之所以选取这一地区的两家企业作为研究的对象, 一方面是因为D区隶属于国家综合配套改革试验区, 即我国改革开放后的第二批经济特区。在深圳等第一批经济特区的经验指导下, D区秉承“开放开发”的主题, 自上世纪八十年代建立开始便积极引进外资。外资的进驻给D区经济发展带来了与全球接轨的良好机遇, 但同时也给全区的劳动关系运行带来了新的变数: 企业数量的快速增长使劳资纠纷案件发生日渐频繁, 且在示范效应下事件影响极易扩大, 而众多外资企业在管理文化上的差异也导致其劳动关系管理策略与本土制度产生诸多不适应, 这在劳资纠纷预防、纠纷案件迅速反应平稳处理和劳动关系灵活化规制方面给政府提出了更高的要求, 因此对该地区的研究在“创新社会治理”的大背景下极具典型性与研究价值。另一方面, 通过比较同一地区政府在相近环境下对待不同企业的策略选择及策略效果的差异, 更有助于探讨形塑政府治理逻辑的因素。

在研究方法上, 笔者首先通过查阅案情文字材料的方式对案件进行初步了解, 之后采用了深度访谈的方式收集资料。在调研阶段, 笔者先后对W企业和F企业两例个案中的相关人员进行了三次深度访谈, 每个案件的访谈主要分为四个部分, 包括对一线工人的访谈, 对企业工会主席及干事的访谈, 对企业HR及管理层的访谈2和对区管委会、区人社局及区工会领导的访谈, 正式访谈25例, 其中D区政府及相关部门访谈10例, F企业相关人员访谈8例, W企业相关人员访谈7例, 访谈内容围绕劳资纠纷的发生、发展及政府参与协调的全过程展开, 具体问题涉及劳资纠纷缘由、集体行动情况、企业内部协商情况、政府介入策略等多个方面。此外, 有关这两个案例的网络信息和公开材料也成为本文观点依据的重要材料。

2 政府应对集体性劳资纠纷的策略选择

2.1 W企业劳资纠纷

2.1.1 纠纷产生

W企业于2013年4月并购D区一家电子产品制造公司Q, 接盘后正式成立驻D区分公司（下文以“W企业”代指该分公司）, 主营电子产品代工业务。企业为全美资企业, 在D区共有职工1900多人, 其中签订无固定期限劳动合同的员工占到近70%, 大部分为被并购的原电子产品制造公司老职工。

2016年4月, 由于W企业在D区的唯一大客户将产业链整合至他省, 企业订单量受到严重影响, 生产线基本停滞, 由此企业计划将生产线整合至其他地区的分公司。7月30日, W企业单方面宣布停产并于当天开始转移机器设备, 此举涉及全企业1900多名员工的安置补偿问题。企业表示在停产清算期间正常发放工资及缴纳社保, 但并未明确阐明具体补偿方案。W企业部分职工于7月29日、8月1日两次到D区总工会群访, 要求区政府介入督促企业方就具体解散补偿问题给予答复, 此举拉开了W企业集体性劳资纠纷的序幕。

2.1.2 政府的应对策略

政府在纠纷发端期即开始进行稳控为主、指导为辅的介入。群访发生后, 在区政府牵头下, D区工会、人社局、公安、法援、企联等部门负责人组成的劳资纠纷处置联动小组（下文简称“联动小组”）及时启动应急预案, 赴现场进行秩疏导协调, 同时引导劳资双方进行理性沟通。区管委会领导随后召开了专题会议, 确定了纠纷调处的初步构想是“尽可能争取企业内部协商妥善处理补偿问题”,并强调各部门合力做好稳控工作。8月8日, W企业负责人约见管委会领导, 工会、人社局、贸发局、信访办、公安分局等多部门负责人参加约见, 各部门对企业负责人进行了法律政策指导, 并从集体协商的实际操作层面提出了建议。W企业负责人表示会充分考虑各方意见, 依法稳妥地做好职工安置补偿事宜。

企业管理层在8月9日公布基本安置方案后, 纠纷双方进入协商阶段。各部门进驻企业厂区开展政策答疑、协商指导、秩序维持等工作, 并在首轮协商中促使劳资双方就补偿金基数初步达成一致意见, 企业方承诺于五个工作日后就员工的其他诉求进行答复。政府的先期介入减缓了矛盾加剧的进程, 但仍未遏止其向集体行动的方向发展。8月16日的第二次集体协商并未达成实质性成果, 致使劳资双方形成僵持局面。其后企业员工分别到区管委会和区政府进行了两次百人以上集访以向企业及政府部门施压,联动小组均及时赶赴现场进行理性维权指导, 同时有公安出面维护现场人员人身安全及周边秩序稳定。区信访办根据《信访条例》下达了不予受理通知并告知职工通过仲裁、诉讼等途径解决问题后, 集访人员散去, 区管委会领导批示人社等部门继续联系W企业主要负责人回到D区处理相关事宜。在政府的压力式推动下, 劳资双方展开新一轮集体协商, 经过第三、四轮集体协商, 劳资双方就补偿金工资基数6350元、基本补偿金“N+5“计算的方式等问题达成一致。协商后, 企业方启动对补偿方案无异议的员工的签约工作, 联动小组到场进行指导、答疑、维秩以推动签约工作平稳进行。联动小组的一位负责人在访谈中提到:

“这个水平（N+5）再加上6350的基数, 高出法律规定很多, 所以这个协议是没什么问题的, 工作重心主要放在降低工人不合理期望上, 还是要通过释放一定压力防止群体性事件, 辅以正面引导, 才能实现目标。”3

可见政府在此阶段的工作思路仍以强化稳控为主, 兼用柔性策略培育工人的理性, 逐步推进矛盾的消解。

然而, 双方纠纷并未因协商程序结束而告一段落。在首批共245名职工完成离职补偿协议签署后, 9月12日,150余名职工因在工龄计算、社保续缴等方面存在不满而到T市政府门前集访, 联动小组会同市公安、法援等部门符现场进行疏导, 鉴于仍有因个别利益诉求发生集访的可能, 联动小组启动针对尚未签订协议的员工的逐一沟通工作。管委会在最后阶段的工作部署中, 要求公安对未签约员工中的重点人员保持高压态势以防止煽动集访等言行出现, 同时要求工会、法援等部门约谈重点人员进行关怀、教育, 正向引导未签约职工理性维权。在联动小组疏导协调之下, 截至9月28日, 未签约人员仅余31人, 转向仲裁、诉讼等途径解决问题。随后, 管委会牵头监督员工退档、保险关系转移等工作, 并在W企业厂区主持两场招聘会, 此次集体性劳资纠纷调处告一段落。

2.2 F企业劳资纠纷

2.2.1 纠纷产生

F企业注册成立于上世纪90年代, 主营汽车电子产品及相关零部件制造、加工与销售、修理及相关服务。企业建立之初为中日合资, 后经中方撤资, 成为全日资企业, 公司生产经营期间未发生过规模以上劳资争议。

2017年4月10日、5月8日, F企业高层两次约见D区管委会领导报告情况, 称受市场萎缩、订单减少等影响,股东决定提前解散, 此举涉及企业内近600名职工（其中包括200多名劳务派遣人员）的安置补偿问题。5月10日,企业召开管理职员会议, 初步提出了管理层的解散安置计划, 并建立了10人的解散安置工作筹备小组（包括7名日方管理人员、1名中方管理科长、1名中方人事科长和中方工会主席）。当天从非正式途径获知企业解散消息的10名员工（包括7名执长、1名技术员和2名有过工伤经历的一线员工）找到工会主席, 要求工会就具体的安置赔偿方案向全体员工下达正式通知, 随后员工建立起近200人的微信群将消息进一步传播。次日中午, 部分员工以围堵的方式向总经理讨要说法, 总经理承诺在5月12日早会上公布初步方案。涉及解散进度安排、补偿细则、协商日程等问题的第一版方案公布后, 大量员工拒绝回到工作岗位上以示不满。第一次劳资沟通的低成效, 成为集体性劳资纠纷对峙局面形成的开端。自此, 小范围的生产线停工开始在企业内频繁发生, 在执长（生产线基层管理人员）的协调之下, 停工持续时间不长, 大部分员工情绪稳定后选择继续开始正常工作。

2.2.2 政府的应对策略

在劳资纠纷正式展开前, 区管委会就已经开始联合区人社局和区总工会有意识地介入。在5月8日企业高层第二次向管委会汇报情况时, 管委会领导首先对F企业进行了挽留, 并就企业坚持解散后应做好的后续工作进行了叮嘱, 强调要在保证安全稳定的情况下重点处理好职工的安置补偿问题。关于这次约谈中区政府的主要工作思路, F企业工会主席在访谈中谈到:

“董事长最初到区里拜访的时候（4月10日）, 第一次去的是管委会, 之后他再去的时候（5月8日）三方都出面了, 在这个场合下人社和工会就跟他说了必须通过集体协商的方式来解决。”4

从该表述中可以看出, 政府在劳资纠纷尚未正式显现的阶段, 在策略选择上依循了“企业自决为主”的逻辑, 主张以企业内部的集体协商化解矛盾, 实现企业解散的平稳化运作。在工人获知消息并向工会讨要说法后, 区人社和区工会相关领导就如何答复员工、安抚员工情绪等问题对F企业工会主席进行了简单的培训。同时, 就“讨说法”过程中出现的1名职业病职工家属围堵、威胁日方管理的突发事件, 区三方会同公安、法援等应急部门及时介入对重点人员采取警示措施, 并制定了应对规模以上集体行动等突发情况的预案。

在区三方推动下, 劳资双方集体协商进程有序展开。鉴于并未发生规模以上的集体行动, 管委会有意识地降低公安等维稳部门的介入力度, 以防止劳资双方压力过大进而影响协商的进行。5月12日, 劳资双方首次沟通以员工的不满告终后, 区三方开始介入劳资集体协商的准备工作,在员工意见征集、谈判方案制定、谈判技巧选用、集体行动预防、应急保障等方面对工会及员工代表进行了指导。在区三方的监督下, 5月18日, 工会将汇集整理好的员工意见反馈给企业管理层, 双方开始进行第一次预协商交换意见, 公司对员工提出的部分问题进行了答复, 但并未给出具体的补偿方案。在之后的第二次协商中, 工会代表员工提出“NX”式补偿金计算方式, 但管理层表示反对并坚持以往的“N+X”式补偿金计算方式, 致使第二次预协商仍未就关键的补偿金问题达成一致意见。此后, 为防止僵持状况的产生, 区三方介入并在协调会上向劳资双方提出了指导性意见, D区管委会一位参与此事件的领导在访谈中的表述:

“……后来跟人社局开会的时候, 我说这个（NX方案）是之前K电池企业用过的, 你们（企业管理层）应该考虑,其实公司也愿意多劳多得, 这个方式就是多劳多得……除了这个1.6N, 职工还提出了多种方案, 比如Q企业的方案,包括‘6350（工资基数）方案’, 如果职工说按照这个方案确定, 你们（企业管理层）就亏的更多了, 其实职工提出XN还是很好的, 给了企业多种选择, 多了一种工作思路。”5

这一意见在推动集体协商顺利进行上发挥了显著作用, 经过前两轮预协商后, 第三轮正式协商中, 企业方与工会就补偿金计算问题很快达成“1.7N”的一致意见, 并对工资基数、附加补偿金、奖励金等次要项目进行了确定, 最终方案使员工补偿金倍数的平均水平达到2N, 这一方案后经员工大会表决通过。

正式协商结束后, 劳资纠纷的处理进入后续工作阶段。区三方对企业与员工一对一签署劳动关系解除协议的过程进行了监督。针对三期、伤病等社会困难员工, 企业工会根据D区政府制定的审核标准对全部申报进行了筛选, 与符合条件者进行了单独沟通并签署协议。协议签署工作结束后, 管委会于F企业厂区组织了三场招聘会。至此, F企业的集体性劳资纠纷得以平稳而顺利地解决。

2.3 解构政府策略选择: 全方位递进式逻辑

综合两起集体性劳资纠纷案件来看, 政府在应对策略上有以下相似之处: 其一, 在两起案件的处理上, 政府既没有单纯地以公安力量强行镇压, 也没有仅依赖劝导、许诺等安抚性手段缓和矛盾或是一味地藉由“办事流程”的制约效应促使纠纷自行化解, 而是更倾向于管委会牵头,人社局、工会、公安、法援、企联等多部门联动, 从意见给予、政策解读、协商指导、安防稳控、流程监督、后期保障等多方面介入, 发挥不同部门的职能共同推动事件的平稳解决; 其二, 从事件发展的时间线来看, 政府在不同阶段的策略选择均有变化, 针对事件的不同走向在全方位介入基础上对各部门工作进行取舍, 强化或减弱介入水平,以突出重点职能的发挥。对此, 本文试图从案件发展阶段及政府职能定位两个维度, 具体描绘政府应对集体性劳资纠纷的逻辑, 如下表所示（见表1）:

在发展阶段维度, 本文试图将政府介入集体性劳资纠纷的发展并予以调处的过程划分为三个阶段, 即劳资纠纷显现阶段、劳资纠纷调处阶段和纠纷后续协调阶段。具体而言, 首先, 在劳资纠纷显现初期, 政府为避免在处理劳动争议时可能产生的庞大资源耗费而提前行动以预防劳资纠纷爆发, 即事前干预（肖竹, 2014）。其次, 在劳资纠纷爆发后, 政府鼓励劳资之间进行对等谈判, 将集体性劳资纠纷引向企业内部集体协商的解决途径（闻效仪, 2012; 蒋婷,2014）。在集体协商过程中, 政府回归“监督者”的角色,在协商筹备、商谈阶段发挥辅助作用的同时, 对协商过程各阶段的行为进行规制（蒋婷, 2014; 王黎黎, 2014）。当调解、协商、谈判等机制无法有效化解纠纷时, 劳资双方出于自我保护或胁迫对方以推动集体谈判的目的而采取产业行动, 此时政府直接介入对产业行动进行干预控制, 促使劳资双方回到协商或谈判过程（常凯, 2017）。最后, 在纠纷调处的末期, 政府对集体协商等交涉机制所达成协议进行审查, 并就其的签署、履行过程进行监督（王黎黎,2014）。对于仍未化解的劳资纠纷, 则在政府的监督指导下通过仲裁、诉讼等程序解决。

表1 政府应对集体性劳资纠纷的策略选择逻辑

在职能定位维度, 汪建华（2018）通过对珠三角地区的集体劳资纠纷的分析, 将政府在纠纷化解机制中的职能概括为监控预防、纠纷调解、欠薪补偿和强制维稳四个方面。借鉴这种归纳方式, 结合W企业与F企业集体性劳资纠纷案例的分析, 笔者将政府及其领导下联动工作的各部门在具体事件中的职能面向依其主力部门进行整合, 提取出维稳控制、建议指导、疏解协调、监管督促和制度制约五项内容。就其职能在劳资纠纷不同阶段的具体运作逻辑而言, 在维稳控制方面, 政府调动公安等部门在常态监控机制下迅速对可能发生的群体性事件进行反应并制定稳控预案, 在纠纷产生及劳资集体协商阶段适当调用警备力量保护当事人安全, 并以劝阻、教育等手段对工人集体行动进行干预, 必要时对有煽动行为的个人及诱导性事件进行纠正处理, 在协商后协议签订阶段维持秩序, 在纠纷未解决而转向仲裁、诉讼后严防有害社会稳定的事件发生;在建议指导方面, 政府领导下的人社、地方工会和企联（商会）, 在纠纷预警期及时约谈劳资双方, 对纠纷化解提供思路上的指引, 在协商阶段以第三方协调人角色介入协商过程, 号召工会及人社在协商策略、沟通技巧方便提供技术支持,并对协商达成一致后协议签订、手续办理等向劳资双方提供针对性指导; 在疏解协调方面, 以工会、法援等为主导的多部门对先行反映问题的工人群体进行安抚性回应以防止事态恶化, 在集体行动爆发及劳资协商阶段进行政策法规宣讲及认识纠偏, 通过心理疏导缓和员工情绪,对重点人员进行教育引导其理性维权, 在后续工作中注重困难员工关怀、失业人员招聘会组织协调的事宜; 在监察督促方面, 劳动监察为主导的各部门在纠纷显现阶段负责对企业用工行为进行调查, 排除违规情形以搭建劳资协商的平台, 并在全程对各部门职能发挥进行监管督促, 尤其关注协商过程、协议签订、特殊情形（如工伤等）认定及补偿等过程, 同时对劳资双方在法规政策适用方面的误解进行澄清; 而在制度制约方面, 政府通过地方性政策、法规的制定, 就争议的解决方式向劳资双方提供基本的行动指引, 在集体协商过程中明确规范化流程, 为双方诉求水平的确定提供标准, 在后续的三期、困难员工认定等特殊问题上提供参考依据, 同时在政府协调下, 劳动仲裁委、法院等部门接手争议后续的审理、判定工作。

该逻辑下, 一方面, 政府能够从事件发展的各个面向及时做出反应, 全方位防控可能使纠纷扩大的各种诱因;而另一方面, 这种递进式逻辑使政府在不同阶段的职能发挥上有所侧重, 避免出现不当介入的情况, 例如在纠纷还未显现时调动公安力量布防布控对劳资双方施压, 或是在劳资双方缺乏预先沟通的情况下主导集体协商的开展, 此类“越阶”介入将会在很大程度上影响劳资双方的积极性与协商效率, 进而降低平稳化解矛盾的可能性。

同时值得注意的是, 在W企业和F企业劳资纠纷调处过程中, 政府虽然采用了相似的应对逻辑, 但在各阶段具体的策略选择有不同侧重, 如政府在W企业案例中强调以“维稳强控”为主线, 在事件发生之初倡导劳资自主协商,之后则逐步将重点转向教育引导; 在F企业案例中政府则始终以“劳资自决”为工作理念, 协商前注重双方主体协商能力的培育, 协商正式展开后重点转向协议内容的建议指导和协商进程的适度干预。在全方位递进式逻辑下, 究竟是哪些因素促使政府在应对具体案件的策略选择上有所侧重地进行取舍？这一问题的解答有助于探清政府逻辑的由来, 本文将在下一部分对此进行阐述。

3 政府策略选择的影响因素

如果将集体性劳资纠纷的调处视为权利的博弈, 那么其涉及的参与主体——劳、资、政三方则是剖析这场博弈的重要切入点。孟泉（2013）的研究表明, 政府治理劳资纠纷乃是遵循“一种卷入了地方治理传统的和策略且基于经济效率、社会稳定与国家合法性的平衡逻辑”, 而除政府以外, 参与劳资纠纷调处这场博弈的工人、工会和雇主同样拥有各自的行为原则, 而博弈的最终结果, 则是在“四个主体不同的逻辑碰撞”之后, “各方主体在一定的政治空间下实现最终的相互妥协”。由此看来, 政府的策略选择一方面源于对包括政府自身在内的各方主体能力、地位、需求等客观要素的考量, 另一方面也受到另外三个主体行为逻辑的影响（徐景一, 2015）。因此, 本文将从参与劳资纠纷调处的各个主体的客观特征、意识形态和行为逻辑等方面, 结合W和F两家企业的劳资纠纷案例, 具体分析影响政府策略选择的因素。

3.1 政府

首先, 政府在集体性劳资纠纷调处上的经验丰富程度直接影响政府的策略选择。D区人社局一位领导在访谈中提到:

“D区是T市重要的经济功能区, 企业众多且分布密集, 纠纷发生频次也高, 管委会在处理类似问题上经验丰富, 平时常态监控很全面, 出现问题很快就能出方案, 各部门之间联动工作效率也很高。”6

D区在经历过大量类似案件之后, 积累了相当丰富的经验,建立起了相对健全的监控、预防、反应、联动工作机制,因而无论是在应对W企业还是F企业案件的策略选择上,D区政府都并未在纠纷产生之初进行直接的、强控式的干预, 而是主张优先通过企业内部协商解决问题。

其次, 政府的行为逻辑在“劳资自决”优先的策略选择上也起到了一定作用。自2015年起, D区政府开始在全区企业重点推广“X项目”,旨在推动企业内部劳资沟通渠道的建设, 强调企业方“真诚地倾听员工的声音”, 重点关注员工的诉求, 及时针对员工所提合理事项进行改善以减少劳资摩擦, 并定期向区工会汇报工作开展情况。到2016年, 该项目已取得一定成效, D区企业内部常态沟通机制覆盖水平逐步提升, 劳动争议数量有所下降。区政府有意继续推进该项目落实, 并将企业内部劳资沟通视为矛盾预防与化解的重要手段, 因而在W企业和F企业的纠纷案件调处之初更倾向于依循内部协商的路径。

3.2 工人

由于企业的停产解散在很大程度上影响工人未来的生计, 而为了尽可能弥补长远来看劳动关系解除而带来的巨大成本, 大多数工人都会热切地参与到争取更大短期利益的行动中, 因此工人成为了形构政府策略选择的重要因素。而通过比较W企业和F企业两个案例可以发现, 工人主体上的差异在很大程度上影响了了政府策略选择的倾向,这些差异主要包含以下三个方面:

其一, 工人数量。W企业在D区非劳务派遣职工有1900名左右, 而相比之下F企业则只有400名左右, 这意味着政府在W企业劳资纠纷调整中面临的工人集体行动风险较F企业来说大很多, 而一旦W企业工人采取大规模集访、游行等行动, 将会给社会稳定带来极大负面影响,因此政府在前者的处理上更注重稳控策略的采用。

其二, 法规政策知识水平。据D区工会一位先后参与两起案件处置工作的干部所述, W企业的大多数员工对劳资纠纷调处的相关法规政策等制度性内容了解较少, 因而“在企业还未公布补偿方案的情况下, 就开始集访表示抗议”, 部分工人在其后的协商过程中“漫天要价, 提出很多找不到法律依据的不切实际的诉求”, 而F企业员工则在获知企业解散决议后, 选派工人代表组建10人小组催促资方制定补偿方案, 虽然在集体协商开始前“也有小范围的抗议行为”, 但能够在协商过程中“提出很多关键问题, 比如工资基数、实习期工龄计算”。F企业的员工“十分了解补偿金的法律标准, 提出的很多计算方案都是可行的”, 这在很大程度上提升了劳资双方的沟通的效率, 因而政府倾向于以建议、指导的形式参与到集体协商中; 而W企业员工相关知识的低储备, 则导致了工人过高的期望与劳资沟通的不畅, 政府则需要一边通过劝导、教育等手段降低工人期望, 一边采取强有力的干预控制手段推动劳资协商的持续进行。7

其三, 行为逻辑或诉求手段。W企业的员工中, 被并购的原Q企业老员工占一半以上, 这部分人员在企业并购的过程中, 通过工龄买断获得了一次性补偿, 该补偿计算的基数采取“低于社平工资按社平工资计算, 高于社平工资按实际工资计算”的确定办法, 相较于当时D区的补偿金平均水平, Q企业给予的补偿金十分可观。在过往协商经历的影响下, W企业员工在反应诉求时自然而然地以Q企业做法而不是法律标准作为参照, 同时抱有在工作年限计算上“接续在Q企业期间工龄”的侥幸想法, 认为“只要集体抗议, 就能实现诉求”, 而一旦企业以相对较低的法定标准作为还价方案, 员工极易爆发不满情绪并采取集体行动进行抗议。因而政府在对待W企业员工的态度上,较少侧重安抚而更多地倾向于施压、教育和引导。相比之下, F企业员工因为担心“日方管理员跑路”而得不到补偿,其行为逻辑则更显保守, 包括对于补偿方案的试探性询问,采用范围小且持续时间短的停工来宣泄不满, 在协商过程中有策略地退让等等, 因而政府在F企业员工的态度上,则尽量避免施压行为, 以协调人的身份介入集体协商进行建议、指导来推动纠纷的解决。

3.3 工会

从案例的比较中可以发现, 工会的建立与否是决定政府策略选择方向的重要客观因素。W企业并未建立工会,在纠纷处置过程中, 员工的诉求主要通过员工代表向企业管理层传达, 而由于员工缺乏协商经验, 员工代表与管理层的协商过程效率低下且易受情绪化因素影响, 政府便需要不断介入协调以维持协商的继续进行。F企业已建立工会, 并设立专职工会主席, 工会主席在整起事件中成为将工人动态及时告知管理层并向工人转达各类通知的重要媒介, 工会带领下的会员代表作为全体员工利益的代言人与企业方进行协商。F企业工会主席指出, 出于对工会的信任, 员工愿意在不掺杂个人情绪的情况下理性地提出诉求,并认可工会及会员代表作为其代言人在协商中代为发表意见。8相对规范的协商秩序与相对平和的协商氛围使政府进一步降低稳控力度, 给劳资双方留出更大的自由协商空间。作为同样受到企业解散影响的部门, 工会对员工境遇表达了充分的理解, 藉此拉近了与员工的关系, 进而通过组织员工召开协商筹备会议等形式发挥一定的安抚与引导作用。从政府的立场看, 企业的内部安抚与引导降低了采取外部柔性策略的必要, 同时结合松弛的稳控措施, 可以说政府对F企业劳资纠纷的干预是浅层次、低水平的。

3.4 企业

通过将W和F两家企业的劳资纠纷与同时期D区企业的由大规模人员裁减引发的劳资纠纷案例进行比较, 本文发现, 企业（或资方）的经营状况与给付能力上在很大程度上影响了政府策略的倾向。如D区人社局劳动监察科一位负责人在访谈中所述:

“两家外资企业在D区都只是分公司, 或者说只是一小部分生产线也不为过……相似的一点是, 两家企业面临的主要问题都是业务转移而非经营困难, 其总部和集团企业资本实力都不弱……员工们提出的方案, 除去完全没有依据的遣散费等部分, 即使是最初的报价方案, 企业也是能够轻松接受的, 简单来说就是‘不差钱’。”9

在资金实力雄厚的背景下, 两家企业在补偿金上均有较强的给付能力, 因而相比于同时期D区其他生产经营发生困难的企业, 政府对W和F企业通过内部协商达成让大多数工人满意的一致方案充满信心, 因而在纠纷显现之初,政府的策略选择均向倡导“劳资自决”的方向倾斜。

此外, 企业的管理传统与劳资纠纷应对意识也是较为突出的影响因素。W企业管理层承袭集团企业在类似事件上的处置惯例, 在企业做出停产决议后, 立即向全体员工通告计划关厂时间（通常是通告日期的2个月之后）, 并同时启动政府报备、停产清算、设备转移、职工补偿方案筹划等多项进程, 这种在职工补偿方案初见眉目前便开始转移生产线的办事传统, 难免使员工因担心“人去楼空”而产生恐慌, 而事先报备的缺失也使得政府的介入相对滞后, 两方面因素共同作用迫使政府在介入之初就必须采用强有力的稳控方略。在纠纷的应对意识上, W企业管理层在前两轮协商中未对员工的不满情绪予以足够的重视, 直接导致了多次集访的发生, 刺激政府强化稳控力度, 提升对集体协商的干预水平。而在F企业, 受到日企中“春斗”、“秋斗”传统的影响, 日方管理者对集体协商的接纳程度较高, 促使企业在2006年建立了集体协商机制, 经过十年的运作, 通过集体协商解决问题已在企业上下达成共识。在纠纷显现之初, 管理层便开始有意识地提出方案并同时征询员工意见, 以预协商的形式增进彼此沟通, 此种情况下政府更倾向于弱化稳控力度, 降低对集体协商的干预水平,依靠企业内部机制逐步化解纠纷。

综合工人、工会、企业及政府自身四个主体在影响政府策略选择上的具体表现, 本文从影响因素分类的角度提出利益底线、经验传统与策略选择三个概念作为划分依据,以此作为横向维度, 将不同主体的影响作用在W和F企业中进行对照并制成下表（见表2）:

就各个主体自身而言, 利益底线决定了其行为的最低目标, 经验传统主导了其行为逻辑, 策略选择则是其为实现目的而采取的行为方式。从参与主体之间的联系看, 各个主体间相互影响相互渗透, 在事件发展的各阶段不断参照其他主体的变化而调整自身的行动策略, 在策略选择与再选择的运动中, 推动纠纷走向解决。

在这个不断重塑的策略选择制衡体系中, 主体之间的相互关联增加了集体性劳资纠纷化解的复杂性。从各主体角度来看, 首先, 政府所捍卫的社会稳定、冲突化解与法律制度作为纠纷调处的最低底线, 直接影响了工人和企业的利益底线确定, 政府所遵循的纠纷处理经验传统, 也在地区纠纷处理实践的层面上被工人和企业纳入到策略选择的参考因素中（孟泉, 2014）。其次, 类似于政府的多主体因素考量, 力求维持有效性与合法性平衡的工会同时以劳资协调职能发挥和自身存在与发展作为利益底线, 其经验传统在企业内部来源于工人和管理层的经验传统, 在外部则受到政府经验传统的影响, 其策略选择则在对政府维稳、对企业维序、对工人维权的多重面向下被政府、工人和企业三方策略所形塑（陈维政, 任晗, 朱玖华, 王西枘, 陈玉玲, 2016; 武雅彤, 王晶, 2017）。最后, 工人和企业在各因素上有着明显的相互影响, 一方面, 当工人和企业均以事件解决而非相互对抗为目的时, 二者的利益底线将通过集体协商等劳资沟通形式追求一种相互制约下的动态平衡,同时由于工人与企业的相互依存, 共享以往纠纷调处经历的二者有着相互对应、互为一体的经验传统, 并在策略选择上相互制衡, 同时受到工会与政府策略的调整作用。

4 讨论: 政府策略的有效性

通过对政府介入企业集体性劳资纠纷不同阶段所采用的微观策略进行描摹、归纳与审视可以看出, 有别于以往学者强调的镇压、安抚或吸纳的单一逻辑, 政府策略选择更接近于依循一种复杂的、联结各部门职能并与事件发展共进的全方位递进式逻辑。在这一逻辑建构下, 政府强化了对参与纠纷调处的工人、工会、企业各方主体及自身的多方面因素的考量, 在维稳控制、建议指导、疏解协调、监管督促和制度制约等构成的策略空间中有倾向性地制定与事件发展态势相匹配的方案, 进而予以或强硬或柔性、或直接或间接的干预, 在兼顾公平、效率与合法性的情况下平稳化解矛盾。

此外, 如若进一步思考则不难发现, 即使是在相同的逻辑之下抱有相同的策略初衷, 政府策略加之于不同纠纷案件的治理效果依然存在差异。以本文所引案件为例, D区政府在前后间隔半年左右的W企业和F企业两起案件调处上所依循的基本逻辑并无变化,在纠纷显现之初, 政府都寄希望于通过企业内部自主协商推进事件平稳化解,因而在最初的策略选择过程中, 政府在全面预案的基础上,更侧重于对劳资主体进行协商方向上的引导。然而从事件的整个调处过程看, W企业和F企业两例个案却存在多方面的差异: 时间方面, 前者处置过程持续近三个月, 而后者在停产决议下达员工的二十天后即完成了协议签订; 集体行动方面, 前者调处过程前后共发生四次百人以上规模的集访, 也出现了千人滞留厂区表示抗议的情况, 而后者除生产线上的小规模短时间生产停滞外, 未发生成规模的集体行动; 集体协商方面, 前者共经历四次集体协商, 其中前三次协商均以工人的不满而形成僵持, 在政府的强力干预下, 最后一次协商才初步达成一致意见, 而后者共经历两次预协商与一次正式协商, 两次预协商就补偿金计算方法外的问题达成了一致, 正式协商则最终确定了补偿金方案,总体来说协商氛围较前者更为平和。本文认为, 这些差异表征能在一定程度上反映出, 在政府策略选择的效果预期与实际效度之间存在一定差距, 政府策略并非始终有效。

表2 基于主体的影响因素分类汇总

不可否认的是, 形构政府策略选择的政府自身、工人、工会、企业四个主体的客观、主观特征, 也在一定程度上约束着政府策略的效度区间。例如, W企业庞大的工人数量,使政府的强控制、强干预策略收效反而不如F企业纠纷调处中的弱控制、弱干预策略, 工会的建立与企业协商传统的存在则使政府推进企业内部协商的策略在F企业实行的顺利程度大大优于W企业。除前文提到的这些影响因素外, 笔者经过案例反思, 提出以下两个因素作为补充:

其一, 对利益个体性的关注。有别于部分学者强调的工人群体的阶级特征, 在现实案例中, 即使是身处集体行动组织中的工人, 其利益诉求也具有不可忽视的个体性。汪建华（2013）指出, “实用主义团结”下的工人为争取自己或小群体的眼前利益, 既有可能走向更大规模的抱团行动, 也有可能各自为政。程延园、谢鹏鑫和王甫希（2015）也持有相似的观点, 其认为政府应当避免单纯以人数界定集体争议而采用“小闹小处理, 大闹大处理”的治理逻辑,因为个体工人出于向政府行政部门施压以实现自身利益诉求的目的而可能参与到停工、怠工等形式的集体行动中。当工人在个体利益相似的基础上出于壮大行动队伍以增强抗议效果的目的, 或是单纯地效仿其他个体的行动以期获得同等利益而采取抱团行动时, 政府能否关注到工人利益的个体性, 影响着其策略实行的效果。例如在W企业中,政府起初推行的劳资自主集体协商反而成为集体行动的导火索, 而在纠纷案件发展的中后期, 政府关注到工人群体内部因利益个体性而形成的松散团结, 采取重点人员教育、劝导、施压的策略, 高效地推动了集体协议签署的进程。

其二, 劳资沟通机制建设。孟泉和刘明月（2017）认为,政府发挥职能的基础是与劳资双方形成定期、有效的对话机制, 而在集体性劳资纠纷发生后, 已有的沟通渠道也能成为政府策略落实的助力。例如在F企业中, 劳资双方依托工会、会员代表充当媒介, 建立起季度协商会议、月度劳资恳谈会等形式的沟通机制, 在发生劳资纠纷后, 工人一方面因路径依赖而更愿意首先借助已有的沟通机制而非集体行动解决问题, 另一方面也受到以往劳资沟通经历的正面影响而愿意给予管理层一定的信任, 这无疑是落实政府平稳协商的矛盾化解策略的重要保证。

综合以上研究, 在如何提升政府在集体性劳资纠纷处置中的治理能力并以此促进矛盾平稳快速化解方面, D区政府的经验与做法对其他地区的政府工作实践具有较大的借鉴意义, 本文将其概括为以下三点:

第一, 建立健全全方位递进式的纠纷案件处理机制。各地政府应效仿D区政府的策略逻辑, 严密监测辖区内的劳动关系运行状态, 及时发现集体性劳资纠纷的先兆, 从纠纷案件的萌芽期开始便着手确定整个事件的处置思路, 制定在案件发展过程中可能出现的包括集访、集体停工、谈判僵持等各种情形的应对策略。在案件发展过程中, 政府的调处工作应分成前期引导、适度干预、促成合意与后期协调四个环节: 在纠纷产生初期, 政府应激发劳资双方的沟通意识, 通过企业内外部资源的调动与整合为劳资双方搭建对话平台, 着力引导纠纷向协商解决的方向发展; 在协商的前期准备及协商过程中, 政府应综合发挥建议指导、宣传答疑、维稳维秩、监察督促等多方面职能, 对劳资主体及集体协商进行适度干预, 保证协商流程的平稳推进; 当协商陷入僵局或出现规模性集体行动时, 政府在做好局面控制工作的同时, 应当切实参与到协商中对协商内容进行把关, 同时通过斡旋、施压等有力的干预手段促成劳资之间的合意; 在劳资矛盾通过集体协商初步得到化解后, 政府应在协议签订、特殊职工安置等方面进行指导, 同时引导经协商仍未解决问题的个别人员通过仲裁、诉讼的正规途径寻求处理, 防止其出现不当维权行为。同时, 全方位递进式的处理机制还要求政府在各个环节的策略空间中保留一定的回旋余地, 切莫一味强压或一味放任, 时刻保持对案件形势的跟进进而适时调整处置策略, 以多样化的策略安排应对多变的具体情形, 做到张弛有度、对症下药。

第二, 积极推进劳资沟通机制及渠道建设。一方面,政府应鼓励企业建立内部的常态化、高效率劳资日常沟通机制并创设微信群、意见箱、饭桌会议等多种沟通渠道,倡导让工人在日常工作中有意识地反馈诉求, 让管理层随时倾听工人心声并有针对性地改善工作; 另一方面, 考虑到企业内部沟通可能因劳资主体不成熟、机制缺陷等原因而陷入僵局甚至起到激化劳资矛盾的反作用, 政府应妥善利用企业外部的地区或行业一级的培训、宣讲等劳资沟通机会, 引导劳资主体走向更成熟的协商层次, 从而更容易找到平衡彼此利益的缓冲空间。企业内外部劳资沟通机制相结合, 旨在将矛盾化解在日常交流与对话中, 最大程度地预防集体性劳资纠纷的发生。而为充分实现这种预防功用, 政府应在沟通机制建立、沟通结果落实和沟通氛围营造三方面加大工作力度, 具体而言, 政府应将沟通机制建立的情况纳入企业劳动监察的重点评价指标体系中, 要求企业高层对沟通结果的落实情况进行自查自纠并设立专门台账进行记录, 同时结合劳资沟通典范企业评选表彰和劳资虚假沟通、强迫沟通等不当行为的监督治理来确保企业内部良好的沟通氛围。

第三, 注重集体性事件的差别化治理方式。在纠纷案件调处过程中, 政府应对表象上的集体劳资纠纷进行深层次的考量, 从纠纷根源切入予以差别化应对, 避免仅凭人员规模决定处置策略的做法。对于与集体合同相关的或涉及工人群体既有权利实现的纠纷, 政府在做好稳控工作的同时应尝试通过调解促成合意, 调解不成后应引导双方通过仲裁、诉讼渠道解决; 对于由劳动者集体的工资增长、劳动条件改善或其他提高集体合同水平的诉求引发的集体性纠纷, 政府应在依循全方位递进式逻辑引导劳资双方通过协商解决问题的同时, 发掘工人群聚的个体性诱因, 消除工人群体内部不理性、过分激进的从众、效仿效应, 以此将已经发生的集体行动引导至协商协调机制中来, 通过集体性策略与个体性策略相结合实现对集体性纠纷的高效治理。

诚然, 本文虽然尝试从微观视角尽可能完整地揭示政府策略选择的复杂逻辑和形构策略倾向及策略有效性的因素, 但由于时间、精力及个人能力有限, 未能将更多的个案纳入到分析比对的框架, 案例数量上的不足在一定程度上影响了结论的代表性。希望本文能在此领域的研究中提供一个有价值的思考方向, 也希望今后能有更多的文章在政府应对集体性劳资纠纷的策略选择方面有更为深入的探讨。

注释

1.常凯（2017）在《我国劳资集体争议的法律规制体系建构研究》中将集体争议划分为“集体劳动争议”、“集体合同争议”和“集体行动争议”三类,他认为“集体劳动争议”本质上是“集体性的劳动合同争议”, “集体合同争议”指“因集体合同的签订和履行所引发的劳资集体争议”, “集体行动争议”或“行动型集体劳动争议”指“劳资双方通过集体行动来保障和争取权利的的争议行为”。而本文所使用的“集体性劳资纠纷”这一说法源自本文所引案例发生的T市D区劳动行政部门的话语体系, 在该话语体系中意指“企业发生关、停、并、转、迁等生产经营方面的重大变化时, 工人因在利益分配上未能与企业达成一致意见而采取罢工、集访等行动, 进而引发的劳资冲突”, 从其定义上看与常凯所指“集体行动争议”更为接近。而笔者认为, 共同发源于“劳动争议”的多种定义在具体案例上势必有所重叠, 因而本文所用“集体性劳资纠纷”与目前学界内普遍混用的“劳资集体争议”、“集体劳动争议”、“集体性劳资冲突”等说法在含义上并无本质上区别

2.在企业内访谈对象的确定上, 主要选取了在两家企业解散后仍留在D区工作或是D区本地人员

3.引自2018年7月22日D区人社局L科长访谈资料

4.引自2017年12月13日D区F企业工会J主席访谈资料

5.引自2017年12月13日D区管委会Z科长访谈资料

6.引自2018年1月24日D区人社局M主任访谈资料

7.参考2018年1月22日D区工会Z调研员访谈资料

8.参考2017年12月13日D区F企业工会J主席访谈资料

9.引自2018年7月22日D区人社局L科长访谈资料