国外公共服务机构人事管理的比较与借鉴

□ 李建忠

一、国外公共服务机构管理的基本状况

国外公共服务机构统计范围与我国事业单位基本一致，以教育和卫生行业为主，涉及三大产业10余个行业部门；重要机构的设立一般有专门立法授权；法人治理因机构的法律地位不同而有差异，其政府直属机构采取行政首长负责制；预算和财务管理等遵循政府机构管理的统一规定。

（一）公共服务机构的名称由来

公共服务机构并不像中国事业单位一样是一个对政府公益服务机构的一个统一的、法定的称谓，而更像一个理论上对这类机构的统称之一。美国行政学者斯蒂尔曼在1980年出版的《公共行政学》中，认为公共服务机构的名称来自美国管理学家德鲁克。1973年，德鲁克在《公共服务机构的管理》一文中认为，学校和学院、研究实验室、公共设施、医院和其他保健单位，各专业、工业和商业协会等服务性机构在当前社会中日益占有重要地位，“这类公共服务机构——姑且给以这样的总称——是现代社会的真正发展部门”[1]。

（二）公共服务机构的统计范围

作为国家或政府直接设立的承担公共职能的专门机构，公共服务机构属于公共部门的一部分。所谓公共部门，根据联合国统计委员会、经济合作发展组织、国际货币基金组织等1993年发布的《国际账目体系》，又称为一般政府部门，由以下机构和组织组成：一是所有的中央、省（州）或地方政府机构；二是由各层级政府支持的社会保障基金机构；三是所有由政府控制并主要由政府财政支持的非市场、非营利机构，但不包括国有企业（公共公司，即使其所有产权都属于政府），也不包括由政府所有或控制的准公司，但是政府所有的非股份有限企业（实体），如果不属于准公司，则属于政府部门或公共部门。所谓的准公司，在欧美国家主要是指依法授权从事市政建设的公司。

这一界定是国际劳工组织公共部门雇员统计的指标设置依据。而公共服务机构实际是除公共管理机构和国有企业以外的公共机构，与我国事业单位的范围大致相当。

（三）公共服务机构的行业领域

公共服务机构涉及的行业领域十分广泛，三次产业均有涉及，但主要集中于教育、卫生等服务性行业。在国际劳工组织关于公共部门雇员的统计中，公共服务机构雇员分布的行业包括农林牧业（A）、渔业（B）、采矿业（C）、制造业（D）、水电气供应（E）、建筑业（F）、批发零售和汽车修理业（G）、宾馆餐饮业（H）、交通通信仓储业（I）、金融服务（J）、房地产和住房租赁（K）、教育（M）、卫生和社会工作（N）、其他社区服务（O）。

（四）公共服务机构的分类

根据职能、法律地位等的不同，公共服务机构可进行多种分类。

在英国，依据职能，将非部公共机构（nondepartmental public body，NDPB）划分为行政执行机构、事业机构、准司法机构、咨询机构等，其人员身份有所不同，但管理方式基本一致。

在美国，联邦层面的公共服务机构在法律地位上分为三类：

一是按非营利组织管理的机构。如美国公共广播公司（以下简称CPB），法律规定其为非政治、非营利性（Nonprofit and nonpolitical Corporation）机构，采用私人公司的组织形式（A Private Corporation），不作为美国联邦政府（行政部门）所属的一个机构或实体。除联邦公平就业管理机构外，任何联邦部门、机构及其官员和雇员等，都不得对CPB及其捐助人、合同商，公司的课程、节目、人事，以及所属学校、公共通信机构等进行指导、监督和控制。这类机构属于公共服务机构中的特例，为数极少。

二是国家信托机构。如美国史密森学会（以下简称SI），其自我界定为美国国家信托机构（a Trust Instrumentality of the United States），属于联邦政府的独立机构之一。独立机构是存在于联邦行政部门（由内阁部长领导）之外的那些机构，属于行政机构的一个分支，如美国人事总署也属于独立机构。而国家信托机构，又称公法信托机构，实际上是政府公共服务机构的一种组织形式，是西方国家中一种典型的“事业单位”形式，主要从事国家博物馆、展览馆、图书馆、国家公园、文物、艺术品等公共设施和资产的管理与服务提供。

三是部属机构。如美国商业部国家标准和技术研究所(以下简称NIST)，为商业部直属，其描述的自身性质为联邦非监管机构（A Nonregulatory Federal Agency），与中国人事科学研究院地位、职能和性质类似。

（五）公共服务机构的设置

公共服务机构必须依法设置。美国联邦三类机构均依据国会通过的专门法律设立。如《NIST法》详细规定了研究所的研究目的、范围、主要研究项目以及博士后招收、实习生使用等具体问题。依据专门的机构法设置的公共机构，即法定机构。在我国事业单位改革中，近年来一些地方开展法定机构设置试点，认为法定机构是某种特殊的不同于事业单位的组织，事实上这类组织就是依专门法设置的事业单位、国有企业或行政组织。

但公共服务机构的设立并非全部需要专门立法授权。如英国规定，新设立的由政府部委提供长期开支（比如两年以上）的机构，且其开支并非微小的，必须有准确的法律依据。而不必提供法律依据的“微小开支”机构的界限是每年150万英镑，但其设立务必确保获得财政部对于新建机构免予提交法律依据的批准。如果新机构利用部委的膳宿或设施支出价值超过25万英磅，就需议会的批准。

公共服务机构的设立同时遵循了公共服务理论所确立的基本原则。如英国规定，设立新的公共机构需提交包含以下问题的专门报告：服务或功能由政府提供是否必要、服务对象对此是否有足够的要求、花费纳税人的钱来提供该项服务是否合理、若不提供该项服务可能付出什么代价或产生什么影响、与提供此服务相关的潜在风险是什么、是否可以将其外包、市场和私营机构能否提供服务、公私合营或由志愿组织承担是否更好等。

（六）公共服务机构的职权

公共服务机构的权力因法律职能和地位不同而存在差异，通常由法律明确授权。资料表明，这些机构往往“政事不分”，特别是“事企不分”。在英国，NDPB有的拥有行政许可权、强制权甚至准司法权，有的同时拥有收费权、自主决策的能力、订立合同的能力、拥有及处置资产的能力、雇佣员工的能力、从自己的账户支付的能力。在美国，CPB有执照发放权和政府基金分配权，可获得私人捐助；SI拥有所属博物馆和公园的餐饮服务许可权，还拥有企业（如史密森杂志集团、IMAX 影院、电视频道HDTV的运营等），可获得捐助收入；NIST可销售标准资料，并收费，还可接受委托研究项目。在运行模式上，这些机构与中国事业单位相似。其中，作为非联邦政府实体的CPB，还拥有资产管理处置权、融资和投资权、对外捐赠权等。

（七）公共服务机构的法人治理

公共服务机构的法人治理因机构性质而不同，独立机构一般设理事会，而政府直属机构则实行行政首长负责制。在美国，CPB和SI拥有强大的理事会，理事会均分设各类常设委员会，以确保职能运行。其理事会成员十分注重行政区域等方面的代表性，并明确规定了理事会成员的职责和纪律。

1.英国NDPB的治理结构

在英国，NDPB通常应设立董事会，内阁部长对公共机构董事会的任命应依照《公职人员任命专员专业守则》的规定进行。董事会成员则应遵守《公共机构董事会成员实务守则指导》和《行政和咨询NDPB董事会成员实务守则示例》的要求。董事的待遇适用财政部颁布的关于设立和管理董事会成员退休金及补偿安排的分类指导《董事会成员和公职人员：退休金及补偿指导》的规定。

2.美国CPB的治理结构

CPB理事会包括9名成员（后改为15名），由总统咨询并经参议院同意任命；总统任命的成员中，来自同一政党的不得超过5名；理事会成员应该来自在教育、文化、民权事务以及艺术和广播电视领域的杰出的美国公民，并不得为美国政府的定期全职雇员；理事会人选应尽可能具有广泛的代表性，能够代表不同地区、不同专业、不同职务，使他们具有多样的才能和经验，实现公司的功能和职责。理事会下设6个委员会，具体负责各专项事务，理事会成员的任期是6年，连任不超过两届。理事会成员至少每年需参加50%的会议，否则将会失去理事会成员的资格。总统在理事会主席确定理事职位空缺后的30天内任命一个新的成员。

理事会的成员不能由于这一身份被认为是美国政府的官员或雇员；他们参加理事会的会议，执行理事会有关的其他活动，有资格领取报酬，每天150美元，包括旅行的时间。在每一个财政年度，每个理事会成员所得的报酬每年不得超过1万美元；理事会成员离开家或常住办公地出差可以报销实际合理的必要费用。

CPB设总经理。理事会负责总经理（the President and CEO）的任命及绩效评估，并决定其任职期限。总经理负责对公司常务副总经理（Executive Vice President）、总运营官（Chief Operating Officer，COO）、财务总监（Treasurer/Chief Financial Officer，CFO）和总顾问（General Counsel）等高层管理者的提名和任职期限的建议，最后由理事会决定。总经理和其他高层管理层人员必须是美国人，同时对理事会负责。公司可雇用和接受顾问专家、咨询委员会的志愿服务，以协助实现公司的目标。

3.美国SI的治理结构

史密森治理结构的特点是包括了一个具有较高权威地位的理事会，其法定成员包括了行政、立法（国会两院）、司法、公民代表等所有权力主体代表，可以说是“三权”合一的治理模式。同时，史密森理事会下属9个常设委员会，以实现对学会事务的经常性管理。

理事会是经国会授权管理SI的组织，按规定每年至少召开4次会议，决定协会重大事项，如战略规划、财政预算、重要人事任免等。理事会实行集体负责制，所有成员除非得到授权，否则其行为并不代表理事会。

理事会委员会下设9个常设委员会（Standing Committees）除行政委员会外，各委员会必须包括非理事会成员身份的委员，组织专家顾问咨询，在秘书长（Secretary）和工作人员协助下工作。委员会成员不得因其专长或所花费的时间而获得报酬。理事会有权决定史密森秘书长的薪酬。

4.美国NIST的组织结构

NIST作为部属机构，其治理结构较为简单，机构虽然拥有若干咨询委员会，但不具管理权。NIST的领导包括主管、3个助理主管（或副主管，分别负责实验室项目、创新和产业服务、管理资源）、幕僚长（研究所办公室主任）和首席法律顾问等。NIST的主管兼任商业部副部长（Under Secretary）。

（八）公共服务机构的预算和财务管理

公共服务机构的预算和财务管理与其他政府机构基本一致，需遵循政府预算和管理的规定，但公共服务机构一般有自己的收入或基金，一般法律对其用途、资金来源作出了专门规定，立法机构对其预算和绩效保持了直接的监控。这些机构通常设有相应的政府拨款基金，同时还可以获得各级政府及其部门的委托项目和拨款，并从私人机构获得捐助；有的机构还拥有服务社会收益。在预算程序上，独立机构一般直接向议会提出预算请求；政府部门所属机构的预算一般与主管部门一起向议会提出预算申请。

1.英国NDPB的预算和财务管理

NDPB年度报告与结算应正式提交给议会。如NDPB拥有自己的成立法规，该法规中须包含关于如何准备年度报告与年度结算的规定。这些规定须与财政部、核算审计部门及两者在议会的代表批准的、与内阁颁发的指导意见相一致。NDPB开支在部委的预算之内，因此，对于部委预算的原则也同样适用于NDPB。

2.美国CPB的预算和财务管理

法律规定，根据CPB的业务需要，建立公共广播基金，由财政部长监管，按年度拨付。联邦政府不向公司支付超过拨款法所规定的资金额度。CPB下一财政年度行政经费增长一般为4%或等同于CPI，最高不得超过5%。CPB公布的年度收入来源数据显示，自2001年以来，来自联邦政府的拨款占其收入的比例最高不到1/5，其他为非联邦财政支持。具体包括：一是州和地方财政支持，包括州和地方财政支持的大学和其他机构，所提供的合同资金总体占21%～25%；二是私人机构和个人捐助、项目，是CPB收入的主要部分，历年来占其收入的比例为55%～70%。CPB必须向总统提交上一年财政年度报告，并在每年的5月15日或之前转交国会。

3.美国SI的预算和财务管理

史密森作为独立机构每年直接向国会提交预算申请。2013年，史密森申请的人员和运行经费总额为85680万美元；其中工资和相关的人员费用66030万美元；设施投资为19650万美元。SI同时设立信托基金，包括不限定使用方式的一般信托基金、特定捐献和赞助以及政府和项目拨款。基金所支持的项目受到捐献、拨款和项目等的规模大小的影响，并随着参观人数和经济环境而上下起伏，如经济环境可能会影响捐助的回报、短期利息收入以及学会所拥有的餐馆、杂志、博物馆商店的收入。2011年学会信托基金的收入为37580万美元，其中特定捐献超过50%。

表1 SI信托基金构成和收入单位：百万美元

4.美国NIST的预算和财务管理

NIST作为商业部的直属机构，其所有资产属于商业部，商业部对其财务进行管理监督。NIST需遵守商业部所制定的费用支出、标准销售、资金往来等有关的财务规定。

二、公共服务机构的人事管理

公共服务机构人事管理一般适用公务员管理的法律制度，或参照实行公务员制度；其人员身份一般为公务员，但也有参照公务员管理的其他身份人员；其人员招聘、职位分类、职务晋升、绩效管理、工资和福利制度、人事争议处理制度，除特别授权，一般实行与行政部门一样的管理制度。

（一）公共服务机构的人员规模和结构

根据国际劳动组织统计分类，公共部门就业实际可以分为公共管理和公共服务两大门类。公共服务机构的人员数量和规模在多数国家都超过了公共部门就业的总量的一半以上，与我国（45%）相近。其中，教育和卫生部门又是公共服务机构就业的主体。

在美国，2008年公共部门就业人员总量为2221.83万人，其中公共管理、国防机构为936.9万人，占总量的42.2%，其他公共服务机构为1284.93万人，占57.8%。在美、加、澳、英、意、丹、西、土、日等国中，公共服务机构就业比例占总量最高的是丹麦，其公共部门就业人员总量为92.56万人，其中公共管理、国防机构为13.5万人，占总量的14.6%，其他公共服务机构为79.04万人，占85.4%；最低的是土耳其，公共部门就业人员总量为295.4万人，其中公共管理、国防机构为136.4万人，占总量的46.2%，其他公共服务机构为159万人，占53.8%（2007年）。

图1 部分国家公共管理与公共服务人员的比较

在公共服务就业中，教育和卫生人员所占比例占有绝对优势。例如，美国教育人员占公共服务机构人员总量的80.19%，卫生人员占9.9%，共占90%多；英国教育人员占33.86%，卫生人员占46.8%，共80%多。除土耳其、加拿大外，其他国家教育和卫生人员占公共服务机构的比例都在80%以上。多数国家教育人员多于卫生人员，但英国和丹麦则相反，说明了两国在卫生服务方面的独到之处。

（二）公共服务机构的人事法律适用

在英国，公共机构应采取符合公务员最低标准的人力资源管理措施。公务员管理准则应被采纳或者根据资助部门的要求加以改编。不同类别的NDPB人员身份可能有所不同，但都适用公务员管理的基本法规和制度，包括招聘规定、国籍规定、保密规定、行为规范、培训、绩效管理、薪金管理、养老保障、公伤抚恤等制度的规定，其中少数机构和某些规定在具体法律的适用上存在例外。

在美国，不同法律地位的机构法律适用存在一定的差别。

CPB作为按照非营利组织管理的机构，高度自治，在人事管理法律适用方面，法律只规定其理事会有权决定有关职位和人员的任期和报酬，同时限定，没有任何一名公司雇员和官员的年度工资能够超过美国法典第五卷第5312条所规定的行政职位薪级的第一级（部长一级），此外，公司在人事管理方面必须严格遵守公平就业法定的要求。其他人事制度法律未作规定。

作为联邦独立机构的SI和作为商业部直属机构的NIST完全适用美国法典有关公务员管理的规定，并遵守联邦人事总署的有关命令。但在议会和人事总署批准下，其某些具体制度可采取特殊措施和政策。如NIST的职位分类和工资制度等作为试点项目，已经法律通过并在该机构永久实行。

（三）公共服务机构的人员身份

在英国，NDPB由于大多属于非常设机构，执行特定使命，其人员来源和人员身份较为复杂。从人员来源看，在机构成立时，有关部委可能会直接派出公务员进入NDPB工作，他们的管理则由派出部门负责，公务员身份不变。其他来自社会招募的员工，身份因机构不同而有所不同。一般而言，除了咨询安抚与仲裁机构健康与安全委员会的员工，其他公共机构的员工不是公务员，但适用公务员管理的有关规定。

在美国，CPB不属于联邦政府的机构，其人员身份属于非公务员或非政府雇员。

SI拥有超过6000名雇员，包括大约700名科学家和学者、管理人员、研究人员、历史学家和各类专家，以及6500名志愿者。除志愿者，史密森雇员分为两类：一是联邦雇员，具有联邦政府公务员身份，但史密森没有政治任命职位。联邦雇员占史密森人员的2/3。二是信托基金职位人员，是史密森特有的职位类别，其工资报酬由史密森的基金支付。信托雇员不属于公务员，也不能直接获得联邦公务员身份，但是其工资大体与联邦职位水平一致，在多数情况下，信托雇员和联邦雇员一起工作，信托雇员拥有自身的福利计划，但与联邦雇员相类似。

NIST拥有2900多名科学家、工程师、技术人员和支持人员，其人员均为联邦公务员。

其他如欧洲大陆国家，公立大学教师、公立医院医务人员、中小学教师、政府科研机构人员等也都享有公务员地位。

（四）公共服务机构的人事权限

所有公共服务机构都通过法规授权由其理事会或主管人员在法律规定基础上自主进行人事安排和人事管理。但必须遵守统一的法律规定和机构设立时相关的人事规定，重大人事变动需向立法机关和主管部门报告。

在英国，公共机构招聘及管理员工的能力被认为是使其保持与行政管理相对独立的重要因素。通常公共机构应被允许建立其自己的人力资源系统，并有权雇佣非公务员为其员工。资助部门应与公共机构在人力资源事务上保持联系，特别是当涉及重大的员工安置问题时，应对公共机构提出的要求予以回应。

在美国，根据1987年授权法案，NIST建立了人事管理示范项目，作为联邦政府可选择性的人事管理制度。1996年3月7日，根据1995年《国家技术转化与促进法》，这一示范项目已经成为一个永久性制度，成为NIST可选择性人事管理制度（以下简称APMS）。APMS在工资、职位分类、人员招聘、资格考试、人员保持、绩效管理、雇员发展和雇员关系等方面都采取了相应的措施。

（五）公共服务机构的人员招聘

现有案例表明，所有公共服务机构的人员招聘和任用，都需遵守公职人员招聘任用的统一制度和规则，在英国，公共机构招聘应遵守政府招聘的人事安全基准线；在美国，需遵守人事总署的统一规定；在法国等欧洲国家，公立大学教授等高级职位招聘甚至由教育部直接组织。

在英国，以执行、调节和商业为目的设立的公共机构，如NDPB或公共社团，通常有权雇佣非公务员为其员工，并应复制或仿效资助部门本身的（公务员）招募制度。NDPB还可以从资助部门借调公务员。但大量或长期使用借调人员将会削弱公共机构的独立性，因此，这种方式应被视为是例外。NDPB新岗位的招募应秉持公开、公正竞争的原则，并遵守政府公务员招聘的“人事安全标准基线”。

在美国，史密森的招聘完全遵守联邦公务员法和人事总署的有关规定，如在招聘时间上，人事总署提出简化招聘流程，提出了45天招聘程序，即在招聘公告后45天内完成招聘。史密森有自己的招聘网页STARS及与美国联邦机构招聘网站USAJOBS一致的史密森跟踪和申请提交系统，求职者可以在USAJOBS网站上建立简历。NIST则经人事总署批准，建立了自己的申请人登记网站，可不使用人事总署的网站，通过直接招聘解决难以招募的职位的招聘难题。

在法国，大学每年都要向教育部上报他们对新职位和空缺职位的要求，在国会每年批准的职位数和职业类别的总体限度内，教育部部长负责将其分配给各大学。教育部要发布一份职位清单，包括职位的类别、用人单位和学科，并据此组织竞试。竞试要在正式的政府出版物上予以公布。教育部组织的全国性选拔专家小组——全国大学理事会负责考试，每一次竞试结束时都要向部长或共和国总统提交一份聘任建议，然后，大学设立的招聘委员会从具有大学理事会批准的“资格”的候选人中选择空缺职位人选。

（六）公共服务机构的职位分类

在美国，除特定的例外情形，联邦机构均适用统一的职位分类。但NIST因实施APMS项目，适用专门的职位分类，并由此确定员工的职业通道和工资带，替代一般GS工资等级。职业通道是对工作、资格条件、工资幅度、职业发展相近的职业组的分类，共分为四类：科学和工程（ZP）、科学工程技术人员 (ZT)、行政（ZA）、支持（ZS）。

（七）公共服务机构的工资制度

工资制度方面，除非法律特别授权，公共服务机构各类人员均采用与公务员统一的工资制度和标准。

在英国，财政部每年发布公务员薪金支付指南，规定了包括公共服务机构在内的政府机构的薪金支付审批、公务员薪金以及劳工政策信息。

在美国，SI虽然拥有众多专业机构和大量专家，但完全适用联邦职位分类和GS一般行政工资表。其志愿人员和临时聘用的专家顾问工资也适用联邦GS工资制中的日薪表。如果需要增加某类人员如专家顾问的报酬，需依规定填写联邦人事行动标准表（Standard Forms-52），向联邦人事总署提出申请。

NIST虽然属于商业部直属机构，但由于实行了人事管理试点项目(如APMS),其职位分类和工资制度都进行了改革。NIST的各职类的等级都是将GS的15级按照宽带薪酬的原则简化为5等，但不同职类由于其重要性不同，每一等级具体对应的GS等级范围不同。

（八）公共服务机构的职务晋升

美国联邦机构职位晋升资格条件由职位分类说明所确定，实行分级授权，机构对内部人员晋升拥有较大自主权。但法律规定，机构的人事行动如人员晋升、调动、降级、增减工资、身份变动等各种人事行为，均需填写人事“标准表”，向人事总署提交申请（Request for Personnel Action），并经审核。其中，人员晋升、职务变动等事项填写标准表SF-52。标准表制度的初步研究表明，在机构自主用人的情况下，人事总署代表政府对机构人事行为进行了严密的审核和监控。

（九）公共服务机构的绩效管理

人员绩效评估完全适用公务员统一规定，但规定具有灵活性。如美国，SI、NIST均采用联邦政府绩效评估方法，绩效考核指标分为关键因素、非关键因素和附加绩效因素。雇员因为一个或几个关键因素评估不合格，从而调离、辞退或降级。雇员绩效等级则分为：不满意（U）、基本完成任务（MS）、完全完成任务（FS）、超标准完成任务（EFS）和成绩优异（O）。

NIST关键因素为胜任力，以个人职位为基础。每个雇员的绩效计划包括最少两个或最多六个关键因素。由主管（Supervisors）根据关键要素的重要性或时间要求进行评价。同时，雇员还应进行自我评价。考核的等次分为两级：合格和不满意。分数为0～100。雇员如果得到40分以上为合格，低于40分为不满意。考核结果决定雇员的工资和奖励。但在最终决定等级前，应进行二次评估，工资管理人员对主管转交的建议分数进行审定，再由主管或上级决定。

（十）公共服务机构的福利和社会保障制度

各国公共服务机构的福利和社会保障体系与公务员基本一致，但有的机构人员也可选择其他保障体系。美国各联邦机构适用统一的保障制度和福利计划。

三、国外公共服务机构管理的借鉴

在协调政事关系、保持公共服务机构的独立性、强化监管、规范机构和人员行为、岗位管理、人员激励和保障等方面，国外公共服务机构的管理模式可为我国事业单位改革提供可选择性、参考性的方法和策略。

（一）公共服务机构如何保持独立性

保持公共服务机构的相对独立是公共服务机构管理的一项基本原则和发展趋势。如英国NDPB在设立文件中，就明确提出设立部门不应损害机构的独立性。其极端案例是美国CPB，法律明确其不属于联邦政府机构，任何联邦机构及其人员不得对公司进行指导、监督和控制。而SI则不设政治任用职位。

保持公共服务机构的独立性，关键是依法明确公共服务机构与政府部门之间的权责关系，通过分层授权在法规制度基础上自主管理。各国立法均对机构的预算和财务管理权、经营权（投资、融资、借贷、收费）、人事管理权、资产管理和处置权“四权”进行了明确规定。有的还包括行政许可、强制权及仲裁权等，具有一定的行政职权。如美国CPB法规定，理事会授权总经理根据相关规定对除高层管理人员以外其他雇员进行招录，决定一般职员的晋升、工资福利和辞退。

（二）公共服务机构如何保持公益性

公共服务机构一般都可以获得非财政收入，“事企不分”，是否会导致营利冲动，影响其公益目标？英美两国的经验值得借鉴。

1.英国NDPB的收益管理

NDPB可以全部或部分地以收费融资。收费适用于机构所提供的服务给特定群体带来利益且可以由该群体提供资助的情况。但在出售商品和服务的收入（与以定期服务或税收收费获得收入相对）比例在50%以上的情况下，机构就成为所谓的公营市场机构。在这样的情况下，机构将被归为公营公司，适用于一种不同的预算和控制框架。财政部出版了专门的《收费指导》对其进行规范。而NDPB对资产处置所得的收益通常应上交国库。

2.美国CPB的公益性保障

《1967年公共广播法案》规定，公司必须保持非营利、非政治性性质。“非营利”是指一个基金会、公司或者协会，其任何收益都不得分配给私人股东或个人。公司无权发行任何股票，无权支付和拥有任何红利；除了薪水和合理的服务报酬，公司的资产和收入都不得用于任何主管、官员、雇员和其他任何个人的利益；公司不得赞助或支持任何政党或任何公共职务的候选人。

公司禁止从事非公益活动。法律规定，公司的目的仅仅限于慈善、科学、文学、教育的目的。公司依法取得免税机构资格，不得从事任何违反联邦财政和税收法律所规定的、不符合免税机构要求的活动；一旦公司面临解散或清算，公司应在偿还有关债务后，将资产转给从事慈善、科学、文学、教育活动并具备免税资格的组织。

3. SI的收费管理

SI是世界上最大的博物馆和研究综合机构，拥有18个博物馆和展览馆、9个研究机构、国家动物园及其他机构。史密森所有的博物馆和动物园都是免费的，除了每年的12月25日，博物馆每天都开放。

史密森的收入主要包括财政、创收和捐献。史密森创收行为的目的在于创造不受限制的财政资源以支持其使命，其行为必须确保尊重史密森的使命，维护史密森的荣誉、诚实和独立性。史密森要求其创收行为必须符合专业标准，并与学会作为政府信托机构的目标、文化、管理模式和地位相一致，符合法律规定的免税组织的要求。

4.美国NIST的收费管理

法律授权研究所可以准备、证明和销售标准参考资料以便利用；为实现法律目的可从产业界接受研究合作、现金捐赠、设备捐赠，但研究所资产属于商业部，研究所收入划归财政部基金。

法律对研究所收费标准进行了严格管制。研究所调整收费标准应经国会两院同意。研究所主管应向国会说明标准参考资料和标准服务费用政策变化的原因，包括政策变化所带来的预期影响、资料和服务收费变化后的收入预期等。除非主管将其建议和说明呈报给国会，并经国会两院批准，否则收费政策变化无效。此外，法律还专门规定，研究所不得在没有法定授权机构批准的情况下，对使用其设施、设备的合作单位实施收费。在总统向国会递交年度预算报告的同时，研究所主管应该向国会提交研究所研究和服务、研究设施建设的预算计划。

（三）公共服务机构如何消除行政化

国外公共服务机构是否存在我们所称的行政化问题？答案是肯定的。行政化和官僚化是所有公共机构的先天性顽疾，但在不同制度下，其程度不同。特别是官本位问题，在国外得到了较好的抑制。

1973年，美国管理学家德鲁克就说过：“学校、医院、大学等机构现在都臃肿到了前一代人不可思议的地步。它们的开支预算像天文数字一样，却到处都依然处于‘危机状态’。”“每一个国家的公民都怨声载道，抱怨那些本来应为他们服务的机构管理不当，非常‘官僚化’。”[1]

造成这一问题的原因包括预算和财政管理、必需的制度监管和约束、机构目标难以捉摸、绩效难以评价、服务专业性导致的信息不对称等。如SI的目标是探索宇宙奥秘、理解美国人历史等，十分抽象，易造成监督失灵。

消除行政化需有效的制度安排。这一制度安排似乎在逻辑上存在悖论：即在政事关系上，消除行政化似乎需要加强公共机构的政治和行政监管，而不是对公共机构的行为坐视不管，放任自流。但实践或规律证明，即使监管有损效率，也不能放弃和放松。

一是保持经常性监管。在美英两国，各机构包括政府直属机构，在预算、经营、绩效等方面，必须向立法机关、政府审计监察机构报告总体和具体情况，向公众公开信息，按政府统一规定开展内部和外部审计，全面接受监督。NIST作为商业部直属机构也设有公众事务、国会事务的专门办公室，随时接受质询。

二是明确制度规范。在人事、预算、财务、经营等权力行使方面，除法律明确授权，美英两国公共机构都需遵守政府机构管理的基本规则，如公务员管理法律法令、政府预算和财务制度、审计制度、信息公开制度、保密制度、人员任免和薪酬福利制度、资产管理制度、利益冲突回避制度、竞业限制等。如在人事管理方面，英国公共机构要遵循政府统一的人事安全基准线。

三是明确机构和人员行为规则。如美国CPB拥有公共服务机构的“完美”授权，但法律明确规定，公司必须符合免税组织行为规定，不得实施业务垄断，不得阻止美国通信运营商生产免费节目，也不得阻止公共通信机构和个人制作、传播非商业性节目。公共服务机构的收费及其收益分配受到严格控制，其人员必须遵守公职人员道德和行为规范。

四是在管理技术上，强化客户服务和绩效管理，按照政府绩效管理法令，进行绩效评价和问责。

五是政事并非绝对分开。主管部门或设立部门对机构人事、财务安全承担最终责任，对其适用法律、政策和遵纪守法情况进行指导和监督，但对管理过程不一定要直接干预。

（四）公共服务机构如何消除官本位和“取消行政级别”

公共机构具有先天性的行政化倾向，官本位则和特殊行政文化相联系，是以官职大小作为行政体系的价值和资源分配的标准与依据的行政规则的产物。研究表明，至少在英美和欧洲大陆国家，公共服务机构人员身份有的直接为公务员（Civil Servant），如法国和德国公立大学教授；有的为依照公务员法管理的公共雇员（Public Servant）,如美国联邦政府的信托职位雇员。他们都适用公务员法、一般行政人员级别和工资福利制度，没有实行完全分离的人事分类体系，没有取消行政级别，为什么官本位不那么突出呢？其原因在于：

一是公职人员统一行政级别的划分不是根据领导职务层级或行政指挥层次确定的，而是与之相对分离，不同的专业职位（含行政专业）在等级划分上，都对应通用性等级体系，领导职务层级并非唯我独尊。

二是在晋升机制上，不同专业职位都可到达通用等级体系的顶层，并非只有担任行政领导职务才能晋升级别。

三是在薪酬福利待遇上，所有职位待遇适用通用体系，而不是依据领导职务的大小。有些国家和机构，经允许，管理人员可获得一定的补贴，如日本，领导职位可获得不超过25% 的补贴；在美国，NIST各职类的管理人员(Supervisory)工资比同等级其他人员工资提高6%，但当个人不再承担管理职责的时候，这一工资差别即予取消。

四是权力制约和连任限制。在法国公立大学，系主任、院长、所长，甚至校长等职位的任用都不被当作晋升，因为这些职位的任职都是暂时的，当然担任这些职位是有额外补偿的。这些职位的任期一般3～5年不等，而且校长还不得马上连选连任。额外补偿，不论是奖金还是特别津贴，都随任期的结束而终止。

五是强调公共服务机构人员特别是高层管理的人员的志愿性（at pleasure）。与民间组织相比，这种志愿性要求是法定的。如美国公共广播公司法规定，公共广播公司所有官员都应提供志愿性服务。

六是通过严密的官员行为守则限制职位关联收益和寻租行为。以CPB为例，在这个似乎不受政府管辖的独立王国，法律规定没有任何一名公司雇员和官员的年度工资能够超过美国法典第五卷第5312条款所规定的行政职位薪金级别表第一级（部长一级）；在本公司服务期间，任何官员都不得接受公司之外的薪水或报酬；官员担任其他组织理事会、委员会或其他类似机构的职务，应当每年提前得到许可，并遵守公司道德行为申明的条款。

（五）公共服务机构理事会如何发挥作用

法规分析表明，国外公共服务机构并非都设理事会，如作为政府直属机构的NIST,虽然有2900名雇员的庞大规模，但实行行政首长负责制。

在设立理事会的公共服务机构，理事会如何有效运作而不是流于形式？美国CPB和SI的模式可资借鉴。

一是理事会具有重要法律地位和职权。理事会直接代表立法、行政、司法机构和社会公众对机构进行全权管理，不仅具有重大决策职能，还负有监督职权，如两个机构均未像商业机构一样设立独立的监事会。这意味着理事会实际是代表国家或政府对机构进行监管，是政事关系的一种处理方式和机制。

二是理事会人选产生和构成具有较充分的代表性。理事会人选分别来自国会两院、最高法院以及总统任命的社会公众等。公众代表在专业、职务、地域分布上必须具有代表性，如一州的理事只能一个。SI理事可谓立法、行政、司法、公众代表“四位一体”。

三是常设委员会履行日常监管职能。美国CPB理事会下设6个委员会，具体负责各专项事务，分别为数字媒体委员会、教育委员会、财务审计委员会、公共意识引导委员会、公司治理与薪酬委员会、PBS服务内容委员会。理事会监管全面而具体，该管的都管了，具有实质性意义，绝非会议俱乐部。

四是章程完善。理事会和常设委员会都各具章程，对职责、活动、人选、规则等进行详细规定。

五是活动安排周详。理事会和常设委员会会议及决定事项一般需提前确定日期，并依法公开全部会议记录。史密森学会甚至规定理事会会议必须在华盛顿史密森办公楼某会议室召开。

六是理事和委员职责、义务、行为规则明确。除法定理事外，理事和委员必须遵守理事道德行为规范；公众理事不得视为政府官员或雇员，政府官员和雇员不得担任理事；理事和委员必须提供志愿服务，不得因专长和花费的时间获得报酬；必须遵守利益冲突回避规则，所在单位不得接受所任理事机构的资助，也不得接受资助单位的报酬；理事会实行集体负责制，非经授权，理事个人不代表理事会和机构；理事和委员任期完成，不得连任；必须全部参加或参加50%的理事会议，否则自动离职等，确保理事成员尽责守纪。

（六）公共服务机构如何激励人才

公共服务机构实行公务员工资制度，且不能对机构赢利进行分配，其激励之道值得关注。

首先，研究这一问题的前提是机构人员对机构的非营利性和职业的法定志愿性应有充分认知。机构法律通常会对此作明确规定。在美国联邦政府，其官方招聘网站必有“服务美国人民（To Serve the American People）”的醒目提示。法定志愿性对个人职业生涯期望会产生影响。

其次，管理公平性是激励的基础。美国等国家实行各类机构一体化的管理制度和政策，落实同工同酬，减少歧视和特权，在薪酬、福利、晋升等方面没有“二等公民”，这本身就是对公共服务机构人员的激励。如信托雇员，仅在SI等少数机构才有，且为创收收入供养，但待遇与联邦雇员平衡，人事总署也经常检查过问。

第三，重视专家职位。专家或专业技术职位在职位分类序列中，地位优于行政职位。如一般行政支持职位最高GS等级为10级；专业技术（非专家）职位为GS-13级。在美国NIST，专家和工程职位起始等级可达GS-6级，一般职位要从GS-1级开始。所以，尊重人才不需另搞一套制度，而是在同一制度下，人才能有更多发展机会和享受更高待遇。而只有这样的政策导向才符合“人才优先”的原则，才能破除官本位。

第四，坚持功绩制原则。在晋升、薪酬等方面，以绩效管理为基础，将待遇与绩效挂钩，是激励的主要技术途径。我国公共机构中，人才管理主要依据身份识别论资排辈，如职务身份、海归身份、特贴身份、院士身份、百千万、万人计划人才等，左右了资金配置和评价激励导向，或可反思。

（七）公共服务机构多种用人形式是否合法

公共服务机构能否使用编外人员、如何管理？在美国，奥巴马政府为增加联邦雇佣灵活性，授权各机构“直接雇佣权”，招聘临时职位人员，是机构人员存在多种任用形式，但有严格要求。在英国，机构人员可根据绩效转为公务员。

以NIST为例，其任用形式包括：一是竞争性任命（Competitive Appointment），为常任性联邦职位，雇员经过三年的职业背景（Career-Conditional）任用后转为常任职务。二是例外任命（Excepted Appointment），包括博士后、专家或顾问、学者等。

竞争性任用包括以下形式：（1）职业（Career）任用，指的是经过连续三年的职业背景任用后，职业任用的雇员在强制机构精简的情况下，拥有无限期的复职权利；（2）职业背景任用（Career-Conditional）是对通过了竞争性考试，如直接雇佣考试、机构考试或人事总署标准测试的人，给予的永久性任命，职业背景雇员拥有多样的权利，如在强制精简时，具有优先留职权；（3）复职（Reinstatement）是对以前拥有竞争性资格和地位的前联邦雇员的任用；（4）临时任用（Temporary）是指不超过一年的任用，最长可以连续工作24个月即增加一年。临时任用可以在预定时间和任何时间停止任用，临时任用职位为短期职位，适用短期聘用需求，如机构改革、职能精简、资金减少或特别项目以及工作高峰期，或者是这个职位在短期内没有常任性雇员来补充；（5）高级行政服务任用（Senior Executive Service），指的是在科学与工程职业通道和行政职业通道中，高于管理职位5级的任用，这种任用为高级行政服务(下称SES)。SES任用的条件是被任用者是通过竞争性考试的现任或前任的SES职位人员或通过了人事总署行政管理和技术资格测试的人员；（6）ST-3104，这个职位在科学和工程职业通道中，是高于5级的非管理职位，为竞争性的公法职位；（7）定期任用（Term Appointment)是指任用期限超过1年但少于4年的任用，例如项目工作、新增的基金工作等；（8）调任（Transfer），一个职业背景任用雇员调任到另外一个联邦机构。

例外任用是根据行政命令或公法将一个人任命到竞争性职务以外的职位，包括：（1）专家和顾问（Experts/Consultants），机构由于间歇性和临时性的需要，聘用一个有资格的专家和顾问，无须竞争性考试，不适用职位分类，不适用GS工资表，专家和顾问的报酬每天最高不超过GS15级第10档的工资标准，否则需要法律特别授权；（2）学者（Faculty），NIST可以根据学术需要雇用学者团队，时间为一年，除非重新任用。其雇用时间可以经过整个夏天或一年；（3）博士后（Post-Docs），博士后在NIST的时间不超过两年，申请者必须通过国家研究委员会进行申请，博士后任用完全由国家研究委员会提供资助。

（八）公共服务机构用人权如何落实

公共服务机构独立用人是保持独立性和提高服务效率的需要。这种用人权主要表现在三个层面的授权：一是政府（或部门）行政首长、立法机构决定机构理事会；二是理事会代表立法机构、政府和公众提名和选举机构管理人员；三是机构高层管理人员自主进行人员管理，层层授权。机构在法律和授权内的人事活动，不受其他机构（如主管部门）及其人员（如权势人物）的干预。

从规则角度看，公共服务机构用人的自由裁量权是有限的。某些重要职务的招聘和晋升，在有些国家需政府行政主管部门直接组织。如德国，公立大学招聘教授，由教育部最终确定候选人，作出聘用决定，并与候选人进行“面谈”；候选人、大学和教育部就工资与工作条件进行协商，最终聘用候选人。在法国，教育部组织的大学理事会决定教授晋升资格。教育部还确定了大学的岗位结构比例，讲师与教授之比为60∶40，二级教授、一级教授和特级教授之比为50∶40∶10，二级讲师、一级讲师和特级讲师之比为20∶72∶8。

这是公共机构和其人事关系的性质决定的。如意大利，由于公立大学是一个国有机构（公立性质），公立大学教师在聘用时，被要求签署一份不同于普通劳动合同的特殊形式的劳动合同（contrat de droit public）。这类合同是依法制定的，有关各方不得讨价还价。

（九）公共服务机构如何进行人事监督

在自主用人的同时，西方国家的人事监管极其严格。

一是人事管理必须遵循公职人员招聘和任用的法律制度。如爱尔兰、加拿大等都有专门公共服务人员招聘和任用法，美国各州也有类似法律。

二是实行人事计划管理。在人员招聘、晋升、调任、工资和福利安排等方面，公共服务机构纳入公共部门的统一管理中，如法国公立大学，每年都要向教育部上报它们对新职位和空缺职位的要求，在国会每年批准的职位数和职业类别的总体限度内，教育部部长负责将其分配给各大学。

三是人事活动需申报和审核。在美国联邦政府，各机构涉及人员招聘、调岗、晋升、工资、福利等各项人事活动，基本都需要填写人事行动标准表进行申请（Request for Personnel Action），在人事管理总署进行审核后才能生效。其标准表（Standard Forms）竟达到59张，另包括6张操作表(Operation Forms)和几十张其他人事总署表。

四是重大人事行动报告。如美国NIST的法律规定，研究所内部主要的机构改革和大规模人员调整后15天内，应由商业部长向众议院科学委员会和参议院商业、科学和交通委员会及拨款委员会报告。所谓的主要的机构改革是指研究所涉及的超过25%人员调整的改革。

五是确保公平就业。所有机构都必须遵守公平就业法令。美国公共广播公司不接受任何政府部门干预，但公平就业委员会除外。