高校依法治校若干问题探讨

摘 要 高校依法治校是我国法治的重要组成部分，是高校健康发展、保障学生合法权益的重要保障。高校行使制定规则权应该遵守法律保留原则、法律优先原则、民主原则，要依良法治理学校。高校行使具体处理权时应当事实认定清楚、证据充分，适用法律规范正确，程序合法，符合比例原则。为了保障学生的合法权益，应该进一步完善校内申诉制度、行政申诉制度、司法救济制度。法院审查高校行政权力时要审慎处理司法审查与大学自治的关系。

关键词 依法治校 正当程序 申诉 大学自治 司法审查

作者简介：陈珺珺，上海政法学院，研究方向：宪法学与行政法学。

中图分类号：G647 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.12.092

学生和高校对簿公堂的情况已不鲜见，一方面表明学生自我权益保护意识在提供，另一方面也反映出高校在治理过程中仍存在不少问题：如高校规则制定权方面、高校具体处理权方面。高校如何进一步完善依法治校，成为我们亟待解决的问题。

一、关于高校制定规则权的问题

普通高等院校（以下简称高校）根据《中华人民共和国教育》、《中华人民共和国高等教育法》的相关规定，必须要根据自身办学性质制定相应的管理规章制度、校纪校规等；而且相关规范也明确要求受教育者有义务遵守学校的规章制度。2017年9月1日开始施行的《普通高校学校学生管理规定》（教育部第41号令）第六十七条第1款规定，学校应当根据本规定制定或修改学校的学生管理规定或者纪律处分规定，报主管教育行政部门备案（中央部委属校同时抄报所在地省级教育行政部门），并及时向学生公布。高校制定相关规则实质是在分配权利义务，是一种准立法行为，对学生的权益，特别是受教育权影响重大、深远，而受教育权是我国公民的一项基本权利。

高校通过制定规则治理学校是依法治校的必然要求，一方面可以明确高校和受教育者各自的权利、义务；另一方面可以保护受教育者的权利，防止高校权力的滥用。依法治校除了要求学校有规则可依，还要制定的规则本身是良法。由于我国教育领域的立法尚不完善，滞后于教育管理实践、司法实践，高校制定的规则还存在一些问题，往往成为教育申诉、教育行政复议、教育行政诉讼争议的焦点。高校自行制定的规则应该具有明确性，让受教育者清楚地了解自己的权利、义务，进而引导自己的行为并预测自己行为的后果。高校制定的规则应该具有遵守的可能，否则也是徒有其“法”，不能得到执行。高校制定的规则还应该具有相对的稳定性，不能朝令夕改。

高校要制定出良法，必须遵循以下基本原则：

其一，法律保留原则。法律保留原则的基本含义是涉及到国家基本制度、公民基本权利等重要立法事项，必须要由法律加以制定，而不是由其他国家机关甚至组织制定。具体到高校领域，法律保留原则强调涉及公民基本权利（包括受教育权）的限制事项必须由法律规定，而不是由高校代为规定。法律保留原则对于指导高校制定规则具有重要价值。也就是说，除非有法律的授权，否则高校不能随意对受教育者的基本权利作出处分，甚至剥夺公民的受教育权。

其二，法律优先原则。在我国的法律体系中，存在着不同位阶的规范。宪法具有最高的法律效力，法律的效力仅次于宪法。高校在制定规则的时候，应该要符合法律及其他符合法律规定的其他上位法——法规规章的规定，不能与上位法抵触。在上位法规定的比较抽象或者缺位的时候，高校的规则也应当符合上位法的原则与精神。

其三，民主制定规则的原则。高校制定规则的过程中应该遵循民主的原则，让利益相关人有效参与规则制定，保障他们的意见表达渠道畅通。符合民主原则制定的规则，一方面可以使得规则的实施更加顺利、有效；另一方面也可以约束高校恣意行使自己的权力。

二、关于高校具体处理权的问题

高校除了行使规则制定这种抽象的权力之外，还可以针对具体的事项或者具体的受教育者行使处理权，包括招生权、日常管理权、处分权、发放学位证、毕业证的权力等。在依法治校的要求下，高校行使具体处理权时应当事实认定清楚、证据充分，适用法律规范正确，程序合法，符合比例原则。

（一）高校适用法律规范的要求

高校在行使具体处理权时，要正确适用国家在教育领域制定的法律规范以及高校自己的规章制度。在实践中，高校行使具体处理权时适用依据出现错误，主要表现在以下方面：一是适用依据性质发生錯误，例如应该适用此法，却适用了彼法。二是适用的依据本身正确，但是适用依据的具体条文发生错误。三是适用依据的条文正确，但适用的款项错误。高校在作出具体处理行为时必须引用至法律条文的最低构成元素，因为有的时候款、项可能涉及的是不同性质的违法行为，对性质认定和处理的影响较大。四是适用了无法律效力的依据。高校在作出处理决定时，适用了已经失效的规范或者尚未生效的规范。五是优先适用高校自行制定的规范，而没有考虑到该规范是否符合上位法。

高校要正确适用依据必须把事实认定清楚，选择对应的法律规范及其条款。在选择适用效力等级不同的法律规范时，要注意区分上位法和下位法。当上位法和下位法对统一事项做出了不同的规定，要优先适用上位法。在上位法对某个事项未做规定时，再考虑合法的下位法。当涉及同一事项存在特别规定和一般规定时，高校要优先适用特别规定。当高校作出具体处理行为时，遇有新的规定和旧的规定不一致时，新的规定优于旧的规定。一般情况下新的规定也不能溯及既往。特殊情况下，新的规定如果更有利于保护受教者的权利，可以采用新的规定。当同一机关制定的新的一般规定与旧的特别规定不一致时，要由制定机关决定在具体情况下如何适用。

（二）比例原则

比例原则应该约束高校的具体处理权。由于高校治理过程中所发生的事态复杂多样，具体性质、情节不一，法律规范及高校自行制定的规范不可能对高校治理过程中发生的所有事项都作出明确、精准的规范，不得不赋予高校一定的自由裁量权。高校在行使自由裁量权的过程中，应该注重学生受教育权的保护，在选择处理的方式、方法、范围、幅度等方面，符合比例原则。比例原则要求高校行使自由裁量权时应该符合适当性、必要性和均衡性。

其一，适当性要求高校采取的手段与管理的目的应该存在合理的关系。如果采取的手段与管理的目的无关，则认为高校行使具体处理权不满足适当性要求。例如，为了保证教学秩序，某些高校规定“无故不参加学校教学活动计划累计达到一定的数量，取消该门课的考试资格”。为了树立良好学风、根除考试作弊，高校普遍采取对考试作弊者予以纪律处分的手段。关于授予学位方面，一些高校将“课程重修与否”和“是否发表一定数量的学术论文”等作为学位不授予標准，这些高校规定的目的都是为了达到一定程度的教育质量和学术水平，所以，高校依据这些高校规定作出相关的学位授予决定符合目的适当性。

其二，必要性要求治理手段对于管理目的的实现来说必须是最低必要限度的，在所有可以实现目的的手段中没有比当前采取的手段更为温和的手段了，也就是说要在可供选择的手段中选择对学生权益侵害最小的手段。例如，如果学校通过警告、严重警告等手段可以达到管理目的，就不要动辄采用开除学籍的处理方式。

其三，均衡性要求高校采用的治理手段所获得的利益与给相对人造成的损失之间是否大致平衡。如果高校采用的治理手段所获得的利益小于给相对人造成的损失，那么这种治理手段就不符合均衡性要求。如果高校采用的治理手段所获得的利益大于给相对人造成的损失，那么这种治理手段才符合均衡性要求。

涉及学生的处分事项时，比例原则能有效防止高校滥用自由裁量权。具体而言，高校自觉运用比例原则对学生进行处分应该遵守几个标准：一是对于学生轻微的违纪行为，可处分可不处分的，应该不予处分，通过加强教育也可以实现目的。二是对于学生的处分，应该考虑学生违法、违纪行为具体情节轻重、性质、过错程度，做到过罚相当，不能畸轻畸重，不能仅以处分了事，特别要慎用开除学籍、勒令退学等严重影响学生受教育权的处理方式。

（三）处理程序

目前我国高校在处理涉嫌违纪学生的基本程序是：一般是先由学生本人写检讨书或悔过书，交代违纪经过，学校稍作调查后，先由学院或者系部给出一个情况说明，上报学工处或教务处，学工处或教务处再汇报给校长办公室和有关学校领导，然后经讨论作出一个处分决定，最后行文公布。 学生在整个程序中成了局外人，无法享有知情权、陈述权、申辩权等。甚至在实践中曾经出现过个别案例，例如“田永诉北京科技大学案”，由于北京科技大学没有将按退学处理、取消学籍的处理决定书送达给田永本人，田永一直在该校就读直至毕业前夕。

程序正当原则是依法治校的应有内涵。依法治校不仅要求实体合法，还要求程序正当。高校在行使处理权时应当按照正当的方式、步骤、顺序、时限等作出处理决定。程序正当至少要满足两个标准：一是自己不能做自己案件的法官，也就是说利害关系人要回避；二是在对当事人作出决定，特别是不利决定时，要听取当事人的意见，依法保障当事人的知情权、参与权、救济权等。由于“特别权利关系”理论的影响，过去人们认为高校和学生之间存在着特别权力关系，高校可以支配学生，给学生设定义务，不太注重学生权利的保障；学生要服从高校的管理，学生权利受到高校的侵害难以得到救济。在高校行使处理权的过程中，程序正当原则有助于给学生提供为自己辩护、质证的机会，让高校与学生双方进一步增加沟通、理解，进一步把事实调查清楚，保障处理结果的公正，进而保护处于弱势地位的学生的合法权益，控制处于强势地位的高校恣意行使处理权。通过正当程序作出的决定，通常更能被学生接受。

根据《普通高校学校学生管理规定》（教育部第41号令）的相关规定，高校在处理学生时，应当遵循以下程序：一是调查清楚事实，取得确凿的证据。事实清楚是高校作出正确处理的前提。高校在调查的时候，要注意取得与案件事实有关联性的、合法的、客观的证据从而认定事实。在实践中，高校缺乏证据意识，不太注重保留证据。例如在涉及学生作弊事项时，仅有监考老师的证言。一旦学生予以否认，没有其他证据辅助证明。在行政申诉或行政诉讼中，高校很有可能因证据不足而败诉。二是要履行告知程序。按照相关规定，高校作出处理决定前应该告知学生作出决定的事实、理由及依据，并告知学生享有陈述和申辩的权利。三是学校要听取学生的陈述和申辩。至于如何听取陈述、申辩，是口头，还是书面，是否召开听证会等，相关规定没有明确具体的形式。四是审查程序。对剥夺学生受教育权等涉及学生重大利益的处理，高校应该更加审慎，应当提交学校更高层级的机构集体讨论，研究决定。五是作出处分决定书。处分决定书应当包括下列内容：学生的基本信息；作出处分的事实和证据；处分的种类、依据、期限；申诉的途径和期限；其他必要内容。六是送达处理书。高校的处理决定应当送达学生本人：学生本人在场的，直接送达本人；学生已经离校的，可以采取邮寄方式送达。学生拒绝签收的，可以邀请学生家属或相关证人到场，说明情况，在送达回执上注明情况。联系不上学生的，可以采取公告送达。七是解除程序。除了开除学籍、退学之外，有关处理应该有期限。有期限的处分要按规定解除。

三、关于高校行政纠纷救济制度的问题

在我国，根据相关教育法律规范，保障学生合法权益的救济制度至少包括申诉制度，行政诉讼救济制度。其中申诉制度又分为校内申诉和行政申诉。

（一）申诉制度

校内申诉制度是为保障学生合法权益，高校根据法律规定在学校内部设立申诉委员会审查并处理学生与高校之间争议的一种救济制度。校内申诉制度是一种内部监督、救济制度，给高校提供了自我纠错的机制，是高校实现自治权的重要体现。如果这种制度有效运行，在学校范围内就能化解学生与高校的纠纷，避免双方对簿公堂，也能避免浪费行政、司法资源。但是在实践中，由于种种原因校内申诉制度的功能未能完全实现，申诉委员会往往作出维持的决定，学生的权益未能得到有效的保障，不得不再寻求校外行政申诉、行政诉讼。进一步完善校内申诉制度，可以从以下方面着手：

其一，扩大申诉范围。2017年9月1日开始施行的《普通高校学校学生管理规定》（教育部第41号令）将学校申诉处理委员会审理的范围从“受理学生对取消入学资格、退学处理或者违规、违纪处分的申诉”修改为“受理学生对处理或者处分决定不服提起的申诉。”各高校自行制定申诉规则，应该符合上述规定，不能随意限缩申诉的范围。

其二，健全申诉处理委员会。在实践中关于学校申诉处理委员会的组成上，主要存在以下问题：第一，未对组成人员的人数、比例、产生途径以及表决方式等方面作出具体的规定；第二，实践中，在组成学校申诉处理委员会时，学校校长管理人员所占比例较多，导致申诉处理委员会失去客观性及中立性；第三，存在申诉处理委员会与作出处分决定人员重合的情况，难以保证学校申诉处理委员会的公正性，也难以保证其所作决定的公平合理性。 在申诉处理委员会人员的构成方面，《普通高校学校学生管理规定》（教育部第41号令）在原规定的基础上增加了相关规定，“负责法律事务的相关机构负责人，可以聘请校外法律、教育等方面专家参加”。但对各方成员比例没有作出统一的规定，而是授权高校自主制定具体办法。高校在制定关于申诉处理委员会人员组成时，应该降低行政管理人员的比例，增加校外专业人士的比例，避免申诉处理委员会行政色彩过于浓厚，作出处分决定的人员应该回避，不能成为申诉委员，从而保障申诉决定的中立性和公平性。

其三，健全申诉的程序。具体包括：一是申诉申请程序。学生在法定期限提出书面申诉申请。二是申诉委员会的复查程序：高校在制定规则时可以根据事实认定的清楚程度、事项对学生权益影响的程度规定简易程序、一般程序、听证程序的适用范围、具体规则。三是申诉决定程序。根据《普通高校学校学生管理规定》（教育部第41号令）的规定，申诉委员会可以根据具体情况作出建议撤销或变更的复查意见，要求相关职能部门予以研究，重新提交校长办公会或者专门会议作出决定。四是申诉送达程序。申诉决定要送达当事人本人，并要告知向教育行政部门提出申诉的权利。

其四，健全责任追究制度。有权力就要承担相应的责任。如果相关人员滥用申诉处理权，对错误的处理决定不加纠正，侵害学生合法权益，应该承担相应的责任，否则校内申诉制度将形同虚设。

（二）司法救济制度

司法救济是学生合法权益的最后保障。学生与高校发生行政纠纷后诉诸于法院，法院可以对高校的行政行为进行合法性审查，个别情况下也可以进行合理性审查。法院可以对高校的具体行政行为进行审查；《行政诉讼法》修改后，法院对其他规范性文件可以进行附带性审查，也就是说法院可以对高校自行制定的规范进行审查。法院对高校的行政行为进行审查时，特别要处理好司法审查权与高校自治权的关系。

关于高校自行制定的规范的合法性问题，实践中存在着不同的看法。第一种看法认为，高校虽然拥有自治权，但是这种自治权是法治内的自治，其制定的规范必须在国家法律的框架内，不能抵触上位法，不能比上位法规定更严格苛刻的条件。例如在“田永诉被北京科技大学”案中，北京科技大学对田永作出的依据是该校《关于严格考试管理的紧急通知》中“凡考试作弊的一律按退学处理，取消学籍”的规定，法院认为“北京科技大学所依据的校规，与教育部《普通高等学校学生管理规定》中的法定退学条件相抵触” 。

第二种看法认为，高校依据法律规定享有自治权，有权在自治的范围，特别是涉及学术问题领域，高校可以在国家法律的基础上制定更为严格的条件。例如在“何小强诉华中科技大学拒绝授予学位案”中，法院认为：“高等学校依法行使教学自主权，自行对其所培养的本科生教育质量和学术水平作出具体的规定和要求，是对授予学士学位的标准的细化，并没有违反《中华人民共和国学位条例》第四条和《中华人民共和国学位条例暂行实施办法》第二十五条的原则性规定。华中科技大学在不违反《学位条例》所规定授予学士学位基本原则的基础上，有权在学术自治范围内制定本校学士学位授予标准。” 据此，在学术范畴，高校根据自身的定位在符合上位法原则的基础上，制定细化的标准，制定比上位法更为严格的标准，得到了法院的认可。

第三种看法认为，要注意区分高校制定的规则是否涉及学术自治范围。不属于学术自治范围的事项，高校要严格遵守法律优先、法律保留原则；属于学术自治范围的事项，高校在符合上位法原则的基础上，可以有一定的自由裁量权。

基于对高校自治权的尊重，在审查高校具体行政行为时，非涉及高校自治的纠纷，法院会从实体、程序、是否越权、滥用职权等全面审查高校行为的合法性；而涉及高校自治的纠纷，特别是涉及学术自治的纠纷，法院保持着司法的谦抑，往往从程序上对该行为进行审查。

注释：

黄厚明.高校学生管理行为合法性判决研究：基于两种法治模式的考察.高教探索.2018（2）.

中共北京市委教育工作委员会、北京市教育委员会政策研究与法制工作处编.依法治教典型案例选编.北京：中国法制出版社.2016.138，120.

最高人民法院指导案例38号：田永诉北京科技大学拒绝颁发毕业证、学位证案.https：//www.chinacourt.org/article/detail/2014/12/id/1524355.shtml[2018-10-12].

最高人民法院指導案例39号：何小强诉华中科技大学拒绝授予学位案.http：//www.court.gov.cn/shenpan-xiangqing-13223.html[2018-10-12].