当代韩国反腐败的制度建设

[韩]宣玉京

[内容提要] 在当代韩国，随着经济的高速发展，政治权力与经济权利更加紧密地联系在一起。贪污腐败随之产生，并通过与政府、官僚、政治权力的结合和联盟方式不断加剧。面对严峻的腐败形势，韩国历届政府逐渐有了清醒的认知并不断加大力度进行惩治。经过50多年的阶段性实践和调整，韩国如今已经建成一整套反腐败的制度，为扫除国家经济发展的障碍、推进民主建设发挥了十分积极的作用。

自1948年5月18日摆脱了日本半殖民地命运后，韩国经历了军事政权(特指朴正熙时代至卢泰愚时代)、平民政治(金泳三时代至今)的不同政治阶段，其间每一次政权更替都与腐败问题不无干系，每届新政府上台后尽管在政策目标、执政风格上颇不一致，但都提到治理腐败的问题，尤其在执政初期都把反腐败作为治国理政的主要任务。例如，1961年5月16日军事政变中上台的朴正熙总统在其六项革命公约中曾三次强调“要杜绝一切腐败和旧恶并振兴清廉之风”。[注]1961年5月16日军事政变时军事政府的改革公约http://www.ohmynews.com/NWS_Web/view/at_pg.aspx?CNTN_CD=A0001568794. (上网时间：2018年4月19日)金泳三总统在1993年2月25日的就职演说中提到：“腐败问题是我国社会最大的公敌。(我们要)坚决杜绝一切该杜绝的、铲除一切该铲除的腐败现象。”[注]金泳三总统在1993年2月25日的就职演讲内容，http://cafe.naver.com/smartnewroad/206. (上网时间：2018年2月16日)通过如此政策宣示呼吁治理腐败、表达清廉政治决心以巩固政权，是历届韩国政府的共同特征。事实上，韩国历届政府的确制定并实施了一系列反腐败政策，既在一定程度上遏制了腐败势头及其负面影响，又促进了反腐败的制度建设。即便如此，贪污腐败仍未能完全杜绝。本文从考察韩国政治腐败现象及其缘由入手，探讨韩国反腐制度的建设及效果，进而窥见韩国现代政治发展的经验教训。

一

韩国现代史在某种程度上就是政府被腐败污染、侵蚀的历史，其间出现了接连不断的腐败问题。每任新总统都会在就职演说中强调，反腐败是国家行政运作与改革的基本策略。但是每次政府换届后，原执政者及其周围人的腐败即会曝光。新政府借此机会揭露并抨击前政府的腐败问题，以树立自身的良好政治形象。韩国从“8·15光复”至今经历了多次政权更迭，各种政府腐败问题无以计数。[注][韩]金王修(Kim Wangsu)：“关于韩国社会的腐败原因与理论考察”，《社会发展研究》，1998年，第12页。全斗焕、卢泰愚因为秘密资金问题被处以罚金并判刑，在任时以清廉执政为旗帜的金泳三、金大中因亲戚腐败等问题受到调查，卢武铉更因涉嫌腐败而自杀。最近的则是朴槿惠因滥用职权与行贿受贿等问题被罢免总统职务并遭拘留、判刑，李明博因腐败与贪污等问题被拘留。

2018年2月，世界上反腐败的著名非政府组织——透明国际(TI)发布了2017年世界腐败指数。其中，韩国在满分为100的统计排名中得分54，在180个被调查的国家和地区中排在第51位，在经济合作组织(OECD)35个成员中排名靠后、为第29位，在亚洲的排名中居新加坡、香港、日本、台湾之后。另外，韩国在全球清廉指数(CPI)满分为100的统计排名中得分53，在全球176个国家和地区中排在52位，为历史最低点。[注][韩]李恩宰(Lee Eunjae)：“关于韩国的腐败认识指数变动”， https://blog.naver.com/legaltimes/221213864516(上网时间：2018年3月1日)；“Trading Economics,” http://www.tradingeconomics.com/south-korea /corruption-index.(上网时间：2018年3月16日)此前20年中，除了2003年，韩国在CPI排名中一直保持在第30～40位。最新的排名剧降，主要是因为朴槿惠时期“崔顺实门”曝光与朴槿惠遭弹劾事件。[注]“透明国际韩国分支机构的调查”， http://cafe.naver.com/bikecargogo/1860307.(上网时间：2018年2月26日)

韩国贪污腐败现象不是暂时的，也不是偶发的，而是随着历史发展和政治社会结构的演进逐渐形成并加剧的。其根本原因是，韩国1945年从日本殖民统治下解放后至今没有确立起全民族整体的自律精神。韩国一大批官僚、警察以及亲日企业家和地主势力在日本帝国主义统治时期沦为剥削和压迫国民的帮凶，解放后仍有许多人在国家机器里占据重要位置，并为了自身利益而一直相互抱团；在日本殖民物资的没收拍卖以及美国救援物资和军事物资的处置过程中，韩国新兴的政府精英与企业家之间又逐渐结成紧密关系，埋下了此后官商勾结的基础。以1961年5月16日通过军事政变上台的朴正熙政府时期为例，当时韩国国民的年平均收入仅为82美元[注][韩]金宝恩(Kim Boeun)等：“关于政府的反腐败制度变化”，《现代社会与行政》，2011年8月，第2号，第174页。，为世界最贫穷国家之一。为了改变这种状况，朴正熙政府大力发展经济，力图尽快从农业社会转向工业社会。朴正熙政府实施了外向型经济政策，但贷款资金的分配不均以及财政金融上的各种优惠措施给腐败现象留下缝隙，政府特权与财团之间在这个时期建立的“蜜月关系”使腐败现象愈演愈烈。再加上财团企业的扩张及对商品市场的垄断造成整个社会发展不平衡的结构性问题。其结果是腐败问题逐渐集团化、大面积化，反过来加剧经济社会的不平等并引起基层民众的不满和反抗，进而助推财团与政府更加紧密地勾结在一起，形成恶性循环。具体地说，现代韩国的腐败问题之所以愈演愈烈，主要有以下三方面的原因。

第一，在朝鲜半岛南北长期对峙的僵局下，韩国政治权力过于集中，各级政府的行政人员缺乏监督和约束。这是腐败滋生的政治缘由。在朝鲜半岛南北对峙的大背景下，韩国实行中央集权的政权架构，以便高效地处理各种相关和衍生的问题。韩国在1987年民主运动之后，民间团体急剧增加，提出了权力分散改革方案，努力防止权力集中，将中央集权改革为多地区分权制。但是，韩国社会受以往历史的影响以及地方政府权力的独立性不足所造成的集权化，导致腐败问题持续不断产生。

第二，随着经济的高度发展，政治与经济的联系越来越密切，官僚与工商界形成相互紧密连接的关系网络和利益共同体，这在加速资本集中的同时，导致权力与资本的结合。简单地说，官员给予企业家各种特惠，企业家回报给官员一些政治资金。政府的执政与管理的过程中与商人相互勾结，两者之间通过利益交换而产生典型的政治腐败问题。值得注意的是，这种企业与政治权力机构相互勾结的腐败现象又会引发金融政策操作者的诸多腐败问题，并直接导致各种名义的特惠体制资金及其衍生的腐败问题。上述状况最终使得有关政府部门或机构在决定是否发放贷款时考虑的不是投资的可能收益和企业发展潜力，而是政治因素和利益交换的程度。这肯定会对贷款效率和效益造成很多负面影响，还会带来巨大的投资风险。这就不可避免地导致政府、官商结合的经济形式，同时使处于权力核心的官僚组织滥用特权，涉及所有的政策实施、管理、资金分配和利益划分方面，特权与金钱相互勾结的腐败在此过程中日益加深。这种倾向在全斗焕时期和卢泰愚时期尤为严重，当时发生了多种大型腐败案件，显示贪污腐败问题已经集体化。如此一来，腐败问题已经遍及个人意识和整个社会结构层面，与贪污腐败有关的问题更是超越社会局部的形态和意识，升级为与整个社会相关联的普遍性和结构性的问题了。正是制度不完善以及政客、商人甚至部分国民之间为了私利而相互勾结，导致了韩国贪污腐败现象的产生和蔓延。

第三，在社会文化层面，东方式的人际关系网为韩国贪污腐败现象的滋长提供了土壤 。受其影响，在处理公事上，比起客观性的处理方式，首先会掺杂一些个人感情，从而产生负面的结果。同时，儒教思想在韩国社会根深蒂固，关系网在韩国社会占据了重要的位置。既有地缘、学缘等关系，更有亲族的利益优先的关系。这样的关系网现象延伸至政府及其核心机关，在缺乏监督和制约机制的情况下不可避免地导致假公济私和权力寻租等腐败现象。行使公权的人物为了报答别人的恩惠，在决定和处置公事时给予对方一些便利与优惠，并且自认为是理所应当的。例如，在职的法官、律师通常都是以血缘、地缘、学缘等关系为中心形成关系网络，法官与律师、检察官相互勾连，很容易委托特殊的关系户律师代理某些案件让其获得收益。[注][韩]金昇宰(Kim Seongeon)：“关于法律腐败”，《韩国刑事政策研究》，1999年，第129～131页。

二

在韩国历史上，不同背景下上台的历届政府在执政初期都会把加大力度治理腐败作为国家行政改革的主要任务，并借此建立起一系列制度。即便如此，贪污腐败仍旧不能杜绝。其中一个原因就是，新政府难以摆脱前政权和既有制度的影响。反腐败制度的建设所受的限制来自各种政治经济性危机、意识形态、创新能力以及政权更替等，因而在不同时期显示出不同的特点。根据韩国反腐败制度建设的历程及其脉络、架构，大致可以按照政权更迭、制度的相似性与差异性划分出阶段性，包括反腐败制度初建(朴正熙及全斗焕时代)、反腐败制度的调整与加强 (卢泰愚及金泳三时代)、反腐败制度的深化与发展 (金大中、卢武铉、李明博及朴槿惠时代)等三个历史阶段。

第一，反腐败制度初建。朴正熙通过军事政变上台执政的时期(1963年12月～1979年10月)，在韩国历史上是实现经济现代化的关键时期。随着工业化的推进，韩国经济逐渐增长，其间一些商人与官僚开始勾结，通过刺激官僚的物欲使其将公权力作为累积个人财产的手段。经济增长带来的生产过剩和物质富足滋生了官员腐败。[注][韩]金宝恩(Kim Boeun)等：“关于政府的反腐败制度变化”，第183页。1972年朴正熙发动维新政变，实施宪政中断的紧急措施，宣布全国进入紧急戒严状态，解散国会、中断政治活动，出现了完全由总统一人掌权、决断的政治局面 。当时，各地民众纷纷举行民主运动，反对独裁政权。政府强制镇压，接连采取紧急措施，禁止民众发表任何有关反对独裁政权、批评政府的言论。这种军政权的独裁统治加剧了腐败现象的滋生和蔓延，并带来其他诸多负面政治影响。[注]J. P. Dobel，The Corruption of a State, APSR，1978，p.72.尽管独裁政权严厉控制舆论，腐败仍然被视为社会的公害和毒瘤，由此逼迫政府出台新的反腐败措施，以缓解执政危机。

为了反腐败，政府颁行了《治理非法财产处理法1961》，据此没收政府人员与高级公务员非法所得的财产，并建立了对非法选举与军事渎职等进行处罚的司法制度，开除腐败无能的公务员等等。为了调查涉嫌腐败的公务员，朴正熙政府特别设立“公职腐败特别调查班”，并将政府组建的宪法审计院和政府组织法中的监察委员会于1963年3月合并为监查院，而实际上监查院是监察委员会的扩大。朴正熙政府还组建了“行政改革调查委员会”，通过整顿政府机关作风，加强腐败问题的治理。[注][韩]吳錫泓(O Seokhong)：“韩国政府行政革新的有关研究”，《行政论丛》，1997年，第69页。此后，1975年又爆发了反腐败的“庶政刷新”运动。韩国中央政府以及地方各级政府部门都成立了专门组织，覆盖全部的政府部门及其行政环节。随着运动的深入，标准越来越严格，在1977年3月的“一齐肃清”(约400名官员被赶出官场)中，当局以《总理指令》公布了12种整肃对象，其中包括拥有豪华住宅者、包养情妇者、懒惰和没有时间观念者等等。而且一旦被清除，就永不复用。统计显示，在1977年的反腐风暴中，遭惩处的行政人员多达51468人。朴正熙政府为了遏制腐败现象的发生对公务人员实行行政制裁，并实行“系列连带责任制”和“政务革新财务商法记录簿”两种制度，由于是通过行政措施实行，这些均没有法律约束性，反而引发许多法律问题。[注][韩]尹泰範 (Yun Taebeom)：“对历届政府的反腐败政策评价的有关研究”，《地方政府研究》，1998年，第19页。当时朴正熙政府的大部分反腐败制度建设都是为了维持和强化维新体制而采取的手段。因此这种政权下并没有出台真正有效的与反腐败有关的策略与制度，也未开展反腐败的运动、建立反腐体系、组建腐败调查机关、完善法制、实行行政制裁等方式来杜绝腐败现象的发生。但是有些措施与方法毕竟为以后的反腐败制度奠定了一定的基础。

随着民主正义党上台，并通过选举推举全斗焕少将担任总统，全斗焕政府时期(1980年9月～1988年2月)拉开了帷幕。 这个时期维新政权已经衰落，但是与通过军事政变上台的朴正熙政府一样，为了维持其政权统治，官商勾结的腐败现象依旧存在。[注][韩]尹泰範(Yun Taebeom)等：“政府官僚制的形成历史和制度变化”，《政府学研究》，2004年，第15～19页。军事体制下的全斗焕政府加强了警察和军队的力量，警察和军队为了满足膨胀的个人欲望，对公务员等行政机关实施了高压的反腐败政策。因此，人们普遍认为，全斗焕政府时期因高压的反腐政策诱发了许多公务员的不安全感，导致多数公务人员无所事事和无所信仰。所以，为了恢复政府受损的威信和正当性，全斗焕政府通过果断的改革和经济的稳定与发展来整顿旧政府遗留的政治问题，并制定了治理贪污腐败的有关战略和措施。1980年11月1日设立国务总理直属的社会净化委员会，进而开展社会净化运动[注]1998年9月制定的《80年代社会净化基本政策方向》确立了加强诚信公职风气建设；确立公正补偿体系；重建合理社会制度；确保明朗的生活环境；培养国民正确价值观等五个不同领域的目标，作为社会净化的基本推进方向，以实现铲除贪污腐败之风和支援国民运动这两个中心目标。，力图通过全民参与清除包括授受金钱物品、给好处费等商业贿赂行为。[注]Jun Jongsup, “The Paradox of Development，”Public Administration and Development，Seoul: Kyobo，1985.这些都是为反腐败运动提供了基础。为了使其更加制度化，政府1980年12月制定《公务员伦理宪章》和《公职人员伦理法》。尽管朴正熙政府实行反腐败是为了维持其维新政权，全斗焕政府为标榜其正义廉洁而只是从形式上遏制腐败，但也稳固了反腐败政策的基础。正是这些政策和措施确立了现代韩国的反腐败制度。

第二，反腐败制度的调整与加强。在卢泰愚政府、金泳三政府时期，反腐败制度的建设进入调整与加强的实质性阶段。随着从独裁政权到民主主义政权的转变，政府反对与治理腐败问题的有关理念及目标也已经从强化政权合法性与统治能力而转向实质性地根除腐败问题。

卢泰愚政府时期(1988年2月～1993年2月)也对反腐败问题表现出了很积极的态度。[注][韩]尹泰範(Yun Taeheom)：“对历届政府反腐败政策评价的有关研究”，第21页。1990年，为了治理腐败便以“新秩序、新生活运动”[注]“新秩序，新生活运动”的主要内容是管理公职纪律，宣传公职意识和强化特别教育、职场教育和各部门的谈话教育，国务总理室主导下的整顿贪污腐败和组建政府联合特监班，对容易滋生腐败行为的业务实行日常监察制并在各个高级机关设立活动专案组，并加强最高检察院贪污特殊部门的行动力。等改革运动为开端强化公职人员伦理制度，扩大公职人员财产登记、纳税的范围，并要求高级公务员以身作则，以加强清洁廉政之风，相应地全面改善公务员保障制度。与此同时，政府严格执行期货申报制度和公职人员财产登记制度，并实施严格的事后管理，社会净化委员会还设立了国家保卫安全对策委员会、特命情报班等体系化的组织，政府联合特监班也是在这个时期成立并运行。政府通过这些机构宣布紧急措施，对许多腐败问题官员进行立案调查，且强化“行政改革调查委员会”“社会净化委员会”等机构，对在公职人员在道德规范方面加强制度监督。另外，为了查禁腐败问题还成立了许多临时机构，但对于反腐败没起到真正有力的作用。

金泳三政府时期(1993年2月～1998年2月)是韩国对反腐败制度进行重大调整的时期。金泳三是民主选举的总统，他组建的国民政府在大韩民国政权建设的历史转变中意义非同寻常。金泳三政府为了提高行政效率与民主性，确立了人称“小而强的政府”的行政改革目标，客观而具体地了解国民对政府的要求，吸引国民对政府政策的关心与支持，以提高国民对政府的信任度。为了建设新韩国党，金泳三政府确定了铲除贪污腐败、清除负面残留物、稳固实际性民主化、宣扬适应21世纪潮流的创新性改革的四大主题和“实行社会公平、公正、不贪污腐败的廉洁政府”的目标。金泳三在总统就职演讲中多次提到反腐问题，指出了腐败的危害，尤其是腐败加剧对国家政权的践踏与破坏等。[注][韩]尹泰範(Yun Taebeom)：“我国腐败防止体制的评价和发展方向”，《腐败防止法制定10年纪念大论坛》，2001年，第116～119页。金泳三还多次强调，其政府的核心目标就是反腐败。这些措施和理念使金泳三政权与历届政权有很大的不同。金泳三政府为了加强执政的公开透明性，首次实施《行政程序法》《行政信息公开法》等等。为了显示政府反对腐败的态度、意志及整治腐败的决心和力度，金泳三政府对涉嫌腐败的前任总统卢泰愚、全斗焕进行拘留调查。

金泳三政府在上台初期为实行强硬而广泛的反腐败政策，出台了治理腐败的国情课题及指标，其方式完全摆脱了形式主义，更接近制度改革和反腐败制度的完善。其中，为了提高行政效率和加强民主性、增强国民对政府的信任，金泳三政府开展了“清理上游运动”[注]清理上游运动：高级公务员的道德性问题被认为是国家性质的问题，高级公务员的行为对基层公务员以及公职人员整体产生重大影响，故国家开展此项运动，以倡导高级公务员以身作则，建设清正廉洁的公职社会。，以期从根本上解决腐败问题。1981年12月颁行《公职人员伦理法》，将财产登记确定为公职人员的义务；1993年6月、8月颁行《公职人员伦理法》和“金融实名制”，1994年3月颁行《公职人员选举和选举不公防治法》，1995年3月颁行“不动产实名制”，1996年12月颁行《信息公开法》等，这一系列法律条例的颁布和实行在广泛范围内建起了反腐败的法制体系结构。应该特别指出的是，1993年修订后的《公职人员伦理法》对1980年的《公职人员伦理法》中公职人员道德性义务的提案作出修订，扩大财产登记、纳税的范围，加大对财产登记弄虚作假、违反就业规定等行为的处罚力度，并且赋予公职人员伦理委员会对登记财产的审查权力，使其内容更加具体化。金泳三政府与其他政府不同的是，通过首次颁布《行政秩序法》《行政情报公开法》等法律条例，提高政府执政的透明度。

第三，反腐败制度的深化与发展。20世纪90年代末，韩国同样遭遇了国际金融危机的冲击，因而首次引进IMF管理体制并且开始实行宏观结构调整。为此，韩国市场引入国际市场的标准、规则。政府由之前的“大政府”向“小政府”进行职能转换与接轨。这个时期，腐败问题已经对国家的国际化和经济发展造成了阻力。

金大中政府(1998年2月～2003年2月)通过制定各种法律、制度方案和伦理对策等，对反腐制度做出改革。首当其冲的一项举措就是政府行政办公的网络化，进而是构建公职人员内部信息网以实现公职人员之间的信息共享，增加了公职人员的行政透明度。同时，政府加强“公职人员伦理委员会”的审查职能，通过设立“反腐败特别委员会”和“腐败防治委员会”调查腐败问题的现状和认知度，以使反腐制度的改革更加符合客观实际和民众要求。最高检察院1999年1月设立“公职人员反腐败特殊调查总部”，6月以国务总理令的形式颁布“公职人员十大遵守事项”，9月全国53个地方检察院和基层检察院设立了“公职人员腐败举报窗口”。为了保证军队不受腐败问题的侵害，确保军队的战斗力，防止男性逃避义务兵役，1999年5月颁布关于兵役事项的申请和公开的有关法律，以此确立兵役实名制。国务总理秘书室也于1999年8月颁布了“防治违法综合政策”。2001年9月颁布了《反腐败基本法》、《腐败防止法》与《反洗钱法》。为了提高公职人员的财产登记与审查工作的效率，金大中政府努力施行个人信息网络化，还将“政府公职人员道德规范委员会”直接审查对象的范围予以扩大，对负责审查的公务员进行特别培训，通过制定公务员行为规范强化公职人员道德规范制度。监察机构同时将制度更加具体化，实行了“市民监察申请制度”、“市民监察官制度”、“检举者保护奖励制度”等，大大强化了市民监督。让市民参与其中从而保障其有效性，是这一时期反腐败制度建设加强的重要特征。

卢武铉政府时期(2003年2月～2008年2月)与其前任政府一样，初期都是按照既定法律法规处理腐败问题，不同的是树立起杜绝腐败社会、开展福利行政的旗帜，并从外部引入反腐败监察人员，加大基础设施建设以便发挥电子系统的监察功效。卢武铉政府特别对与腐败有关的《腐败防止法》《政治资金法》《公职选举和选举不公防治法》提出修订方案，增加了“股市保密信托制(2005)”[注]为防止公职人员出售跟职务有关的股票，或者将股票转为保密信托从而在执行公务的过程中与特定企业发生个人利益冲突而设立的确保其公务执行的公正性的制度。，“金融机关客户注意义务(2005)”， 增设“直系亲属与后裔告知拒绝允许制(2007)”。不仅在政府内部设立了公正透明公开的人事管理体系，同时为了铲除包括检察院、法务部、行政自治部等部门存在的不正之风而设立了专案组，并对国家预算实行透明化管理，完善财政预算体系 ，有助于消除其间的腐败现象。这一时期所建防治公务员腐败的各种机制，为巩固反腐败制度打下了坚实的基础。卢武铉政府在此过程中提出“参与政府”的口号，既加大了政府反腐败的力度，又促使普通国民群众积极参与反腐败运动，比如对行政公务人员在工作中犯的错提出说明与解释及要求，从而参与对行政部门的行政监督，以助于各种相关法律法规和措施的修改，促进了反腐败的公共活动和制度建设。

李明博政府(2008年2月～2013年2月)上台后，将“杜绝公职人员贪污腐败”的课题作为政府的重要课题来解决。之前的政府都是把防治腐败的重点放在制度和体系建设上，李明博政府则聚焦于“务实性政务”“先进化”等与具体行政管理有关的方面，在反腐败问题上除了部分抽象的观点并无战略性政策，但实际反腐败工作的总体力度加大了。李明博政府在这方面的突出举措包括改善预防性制度和加大对腐败犯罪的处理力度，制定与加强了《对内部举报者和对侵害公共权益的举报者的保护力度的反腐败公约》。[注][韩] 金宝恩(Kim Boeun)等：“关于政府的反腐败制度变化”，第191页。特别是李明博政府还在2008年由总理室领衔组建了“特别监察团”， 2011年通过制定《公职人员举报人保护法》来保护内部举报人员，同时修改《公职人员伦理法》，并推荐选举金融货币委员，实现财产登记的公开化。这些法律法规和措施进一步完善了反腐败制度，使之更加细化，更具可操作性。

朴槿惠政府(2013年2月～2016年12月)主张以“非正常的正常化”政策为中心的反腐败制度。朴槿惠政府认识到韩国社会腐败问题的严重性，针对过去腐败揭发检举后处罚的薄弱与不力情况，着重完善预防腐败的制度体系，以提高公务员行政的透明性，故而实施了反腐的“四大预防方案”，包括对国有企业与大型企业进行实时反腐监视，对投资公司进行事前风险性管理，针对资金预算流失与浪费原因进行相关教育，从政府内部强化公正公开。[注]韩国青瓦台：“朴槿惠政府的主要政策”，http://m.president.go.kr/policy/polIc y_result/result.php?result_gb=5.(上网时间：2018年1月6日)此外还加强对历任总统与财阀间的腐败及不正之风的处罚，对前总统全斗焕的未缴赃款进行回收。为了赢得国民的认可，还制定了提倡清廉、反对公权私用的禁止不当请求与收受钱财的法案《禁止请托法》。该法案在2016年9月28日开始实行，舆论称之为提高整体社会清洁度的重要契机。

三

韩国反腐败制度的建设以朴正熙政权的《治理非法财产处理法》和维新运动为开端，经过全斗焕时期的《公职人员伦理法》和社会净化运动，到卢泰愚政府的新秩序新生活运动，如今日益完善和稳固。金泳三政权时期被认为是韩国反腐败制度变化和发展的关键时期，其行政透明性建设对韩国反腐败制度具有革新性的意义。金大中、卢武铉政权带给反腐败制度的最大影响是实施《腐败防止法》以及提升市民通过社会和情报信息监督腐败的能力、意识。从金大中政府以后，反腐败制度比之前更加稳定，政府在修改与制定相关法律的同时引入各种情报信息系统，强化了政府各种行政活动的透明性，并依靠国民大众的觉醒和对监督的参与，增进了反腐败制度的有效性。李明博和朴槿惠政府时期在反腐败政策上没有作出大的改动，反腐制度在稳定中趋于完善。因此，韩国反腐败制度同历史制度建设、与稳定性相通的稳定持续性、与重大过渡相通的制度性变化一样，逐渐出现持续稳定的现象。[注]P. A. Hall and C. R. Taylor, “The Potential of Historical Institutionalism: A Response to Hay and Wincott,”Political Studies, Vol. 46, No.5, 2010, pp. 958-962.概括地说，韩国反腐败制度在朴正熙、全斗焕时期逐步形成，卢泰愚、金泳三时期进行了重大调整，到金大中、卢武铉、李明博时期进一步深化和发展。尤其是从2016年9月28日开始施行关于禁止不当请求与收受钱财的法案——《禁止请托法》以来，加强了对涉嫌腐败的政治人物如高层官员、检察官、法官及新闻单位的调查与监管，推动了韩国社会向清正、透明化社会的发展。对此，韩国内外舆论总体上给予了肯定和好评。2016年10月4～6日，韩国盖洛普调查研究所对全国1009人就如何看待《禁止请托法》的实施进行了调查。其结果是，“认为正确的”占71%，“认为错误的”占15%，“保留意见的”占14%。2016年12月13日，韩国行政研究院委托韩国现代调查对普通民众和政治、新闻人物、企业家等共3562人进行的民意调查结果显示，85.1%的调查对象赞成实行《禁止请托法》，85%的人认为《禁止请托法》的积极性影响大于其负面影响。特别是随着接待现象的减少，职场人员提早下班而有更多时间与家人在一起，或提升个人能力、丰富个人生活等，让人们切身体会到《禁止委托法》的顺利实行对经济社会发展的正面作用。①“消除不满的积极舆论 政府政策调整的重要性”， http://www.asiae.co.kr/news/view.htm?idxno=2017010410580371946.(上网时间：2018年8月1日)所以，《禁止请托法》后来将适用对象扩大到民间机构如舆论机关、私立学校等，提高了它们的清廉度，对国家清廉度(CPI)的评价具有积极影响。透明国际和瑞士国际经营研究院都发表了国别透明指数和廉政指数。韩国的透明度指数(CPI，Corruption Perceptions Index)②CPI是国际透明组织发布的腐败认知指数，针对世界银行等7个独立组织对各国的公职人员腐败程度所做的问卷调查进行综合分析并作出相关评价。1997年在57个主要国家中的排位处于34位的落后位置，其后由于反腐败制度的调整和完善而不断提升，2002年居第47位；2008年在180国中居第40位, 2012年在176国中居第45位, 但2013年下降, 2014年略有回升后, 2016、2017年分别在176国和180国中居第52位、51位，呈整体下降趋势。(见附表)③[韩]李恩宰(Lee Eunjae),“关于韩国的腐败认识指数变动”， https://blog.naver.com/legaltimes/221213864516.(上网时间：2018年3月5日)这一下降趋势的最大原因是朴槿惠执政期间的国政争议问题。

附表 韩国的腐败认识指数变化情况(2008～2017)

说明：指数值2011年及之前以10分为满分，2012年及之后以100分为满分。

资料来源：Lee Eunjae,“关于韩国的腐败认识指数变动”， https://blog.naver.com/legaltimes/221213864516.(上网时间：2018年3月5日)

在区域内，韩国的腐败问题国际认知有所好转，其腐败指数排位相对下降。根据香港政治经济风险顾问公司(PERC)2015发表的“2014年国家腐败对企业的影响”报告，在香港等亚洲16个国家和地区的腐败指数中，韩国得分7.05(7分是“清廉国”与“腐败国”的警戒线)，比起2013年的6.98分上升了0.07分。④[韩]朱美京(Joo Migyeong)：“政治过程中政府的信任与政治领导能力”，《社会科学研究》，2016年10月，第1号，第109页。而之前，一项关于亚洲各国外资企业2000多名高管腐败情况的调查结果显示，尽管韩国经济处在全球第10位的高水准，但是韩国的政治人物、官僚、企业家的腐败程度还是比较严重的。⑤[韩]洪永善(Hong Yeongseon)：“腐败防治法与腐败防止委员会的作用”，《刑事政策研究》，2002年5月，第4号，第28页。换句话说，韩国是唯一与发展中国家存在相同、相似程度腐败问题的发达国家。如今，这种状况并无根本性变化。

事实上，韩国在当代历史上为反腐败作出了不懈努力，反复进行了制度上的调整与改革，但每次政权交替时依然可见更严重的腐败问题，特别是近一段时期以来前总统李明博与朴槿惠分别因腐败被逮捕、被判刑。国民对于这一事件作出了积极正面的评价与反思。可以看出，韩国现任政府加强了反腐败的制度建设与行政实践，国民的反腐败意识有了明显提高。事实上腐败是所有国家都面临的共同问题，而反腐败制度的建立和实行是每个政府为了预防和治理腐败问题的共同选择。韩国历届政府力图通过持续改革运动遏制腐败并取得了一定的效果和成绩，但并没有实现预期目标，要杜绝腐败更需要坚定的思想革新与果敢的制度性政策、长时间的持续行动。

韩国反腐败的制度建设与行政实践提供了不少有益的启示。它表明，要想从根本上防治腐败问题，需要通盘考虑、系统施为。首先，全体国民意识要适时跟进。只依靠制度是不可能最终解决腐败问题的。要想根治“腐败病”，就要从根本上转变全体国民的意识，赢得全体国民对反腐败的支持，使腐败现象无处藏身。否则，治理腐败就会停留在形式层面上，甚至出现一些国民见怪不怪、对腐败现象不以为然的情况，使得贪污腐败现象扎根社会土壤的深层。其次，防治腐败问题最重要的有效措施是制度性措施。虽然韩国颁行了与公务员犯罪有关的法令和法规，但现实却是无法能动有效地处治公务员的犯罪行为。更重要的措施是，反腐败制度改革中针对最终责任人的监察体系必须具有中立性。因此，检察机关为保证其政治中立和处罚公正，也有必要创立新的情报信息机关。在这方面，新西兰、香港、新加坡和美国的相关制度和做法值得借鉴。在新西兰，高级公务员的调查和起诉由特殊腐败调查处(SPO)负责；在香港，对公务员金钱交易犯罪的调查由廉政公署(ICAC)负责；在新加坡，公务员贪污罪调查机构为腐败行为调查局(CPIB)；美国也有专门负责腐败调查的特别监察机构等。此外，防治腐败有无根本性途径，取决于政府要不要放宽限制的问题。杜绝腐败仅仅靠查处是不够的，必须要消除发生腐败的可能性。其中，具有代表性的是各种行政规定的取消与放宽政策。美国国会研究局(CRS)在《对韩国市场开放的展望》报告中指出，韩国严格的经济制度设计导致了韩国官员大规模的贪污腐败案查记录。①李恩荣(Lee Enyoung)：《腐败问题如何处理》，NAMAN出版社，2001年，第121页。发达国家的国民自主更广更深入，使得对贪污腐败的揭露和查处更广更深入。故而，反腐败必须朝着减少事先限制、加强事后制裁的方向前进。换言之，韩国政府必须通过各种行政制度的改善，放宽行政规定与管理标准，从简化行政程序开始，减少企业之间自由、公平竞争的障碍。只有这样才能使韩国政府的反腐败体制得以加强和完善。○