高等教育中外合作办学质量保障体系建设的国际比较研究

孙玮 陈兆武

摘要：高等教育中外合作办学质量保障体系建设，是保证和提升中外合作办学人才培养质量的核心任务，对促进中外合作办学的可持续发展具有重要的作用。本次研究从中外合作办学质量保障体系的内涵要求以及现状及存在问题入手展开论述，通过梳理高等教育质量保障体系建设的国际经验研究与实践，比较分析了中外质量保障体系建设的差别，在此基础上提出了借鉴建议，以期能对建设我国中外合作办学质量保障体系起到促进作用。

关键字：中外合作办学;质量保障;体系建设;认证制度

2005年12月，由联合国教科文组织UNESCO和经济合作与发展组织OECD制定的《保障跨境高等教育办学质量的指导方针》（简称《指导方针》）指出，跨国界高等教育指的是在教师、学生、课程、机构或办学者跨越国家管辖边界情况下开展的高等教育。《中外合作办学条例》（简称《条例》）指出，中外合作办学是外国教育机构同中国教育机构在中国境内合作举办的，以中国公民为主要招生对象的教育机构的活动。因此，中外合作办学属于跨境教育范畴。

国际高等教育质量保障机构网络组织INQAAHE，将高等教育质量保障定义为“一个为利益相关者建立信心的过程，使他们相信教育提供能够达到所期望的或最基本的要求”。各国通常通过立法颁布准则规范、采用质量审核、开展评估认证和强化教育机构自我保障对跨境国际教育实施质量保障。

一、中外合作办学质量保障体系的发展与现状

（一）中外合作办学质量保障体系的发展与内涵

自2003年开始，我国陆续发布了《中华人民共和国中外合作办学条例》（以下简称《条例》）、《中华人民共和国中外合作办学条例实施办法》（以下简称《实施办法》）、《教育部关于做好中外合作办学机构和项目复核工作的通知》《教育部关于当前中外合作办学若干问题的意见》《教育部关于进一步规范中外合作办学秩序的通知》《教育部办公厅关于开展中外合作办学评估工作的通知》《教育部办公厅关于加强涉外办学规范管理的通知》等系列文件，从法规政策、立项审批、资源引进、教育教学、学位证发放、质量监管等方面提出了合作办学质量保障体系的内涵要求。在立项审批方面，严格控制项目人口质量，《条例》明确了省、部两级审批权限。目前中外合作办学是教育部仅保留的9个行政审批项目之一。在资源引进方面，《条例》明确要求，“国家鼓励引进优质教育资源的中外合作办学，鼓励中国高等教育机构与国外知名的教育机构的合作办学。鼓励中外合作办学机构引进国内急需、在国际上具有先进性的课程和教材”。此后在《中外合作办学条例实施办法》、教外综[2007]14号文件、教外办学[2013]91号文件中一再强调突出优质资源导向，坚持优势互补实质合作。

在教育教学方面，教外综[2006]5号文件明确指出，“要加强培养过程的管理”，并对实施本科以上高等学历教育的中外合作办学机构，在教育教学计划、培养方案、学制年限做出了相应的规定。对实施外国教育机构学士学位以上学历学位教育的，要求“共同制订的教育教学计划和培养方案、课程设置、教学内容应当不低于外国教育机构在其所属国的标准和学术要求，并对课程门数、学时数提出了具体要求。以该外国教育机构名义在国际上招聘的教师，其水平应当获得外国教育机构和中国教育机构的认可”。

在学位发放方面，《条例》明确规定中外合作办学机构颁发的外国教育機构的学历、学位证书，应当与该教育机构在其所属国颁发的学历、学位证书相同，并在该国获得承认。教外综[2006]5号文件明确规定，“同时实施中国高等学历教育和外国学历学位教育，并颁发中国学历、学位证书和外国教育机构学历、学位证书的，其培养目标、培养要求、课程设置、教学内容等应当满足双方学术要求”。

在质量监管方面，《条例》要求“实行省、部两级日常监督与管理，组织或者委托社会中介组织对合作办学机构的办学水平和教育质量进行评估，并将评估结果向社会公布”。教育部采取相关措施加强中外合作办学的行政监管，2009年启动评估工作，随后开通了合作办学监管工作信息平台。通过评估督促中外合作办学坚持引进优质教育资源的法规原则和政策导向，增强我国教育机构吸收、利用优质教育资源和创新能力，维护学生及其他相关主体的合法权益。通过评估和监管工作信息平台，推动形成办学者自律、社会监督、政府监管相结合的中外合作办学管理机制，逐步建立具有较广泛社会公信力的中外合作办学质量标准和保障体系。

（二）中外合作办学质量保障体系建设的现状

自1995年开始中外合作办学，经过20多年的发展已经进入了提质增效阶段，质量保障成为核心任务。教外办学[2013]91号文件的出台对合作办学质量保障体系建设具有重要指导意义。目前，我国合作办学质量保障体系建设主要是以法规政策要求为依据，通过各级教育行政部门监管、教育部学位中心的评估、社会监督和办学者内部质量监控来展开的。2009年至今共开展了六轮评估，其中22个项目被评为不合格，申请自愿退出109个。2016年，教育部公布了停办的308个本科以下合作办学机构与项目，2018年又批准终止了234个合作办学机构与项目。初步建立了退出机制，显示了我国合作办学质量保障体系建设进展效果。截止到2018年6月，经批准设立的合作办学机构、项目共2342个，本科及以上机构、项目1090个，其中含10个具有法人资格的中外合作大学以及89个不具有法人资格的合作办学机构。由于我国合作办学发展时间短，仍处于探索阶段，加上我国教育发展不平衡，中外资源整合较为复杂，与西方教育差别较大，合作办学在与国际教育接轨过程中遇到了各种矛盾和问题。

二、高等教育质量保障体系建设的国际经验研究与实践

世界各国都非常重视高等教育质量保障体系的建设和完善。英、美作为主要教育输出国，其高等教育质量保障体系得到广泛认可。早期的教育输入国（境）及地区新加坡、马来西亚所制定的一系列准人质量标准及实践，对跨境教育质量保障建设也发挥了有效作用。

（一）主要教育输出国的高等教育质量保障体系

英国是国际上最早建立高等教育质量保障体系的国家，主要包括内部质量保障自我约束体系和由社会、媒体、政府及专业机构组成的外部质量保障体系。政府主要通过一系列的立法以及根据质量评估结果划拨财政拨款等手段引导质量体系的建设。质量保障评估则授权给独立的第三方机构，主要包括英国高等教育质量保障署QAA，英国联合拨款机构RAE和会计、医生等专业协会或认证机构。这些专业机构组织相关专家研究制定了统一的、完善的质量认证标准，现已成为保证英国高等教育质量、总体科研水平和相关职业水平的主要手段和办法。作为教育输出国，英国为了保障跨国高等教育质量，1995年颁布了《高等教育境外合作办学质量保障实施准则》，QAA据此准则定期对境外办学院校进行评估。2010年，英国形成了更为完善的《高等教育境外合作办学及灵活分布式学习的质量保障实施准则》。

美国在高等教育质量保障方面形成了一套比较完善、运行良好的体系，其中认证制度是其有效和首要的一种机制，主要由私立的非政府组织美国认证委员会CHEA来组织。目前CHEA有近3000所高校和80多个认证组织。其中有六大地方性认证机构，11个全国性认证机构和负责对工程、商科、医学等大学专业学科课程和教学质量进行评估认证的项目或机构，包括AACSB、ABET认证和师范学院认证NCATE等。某认证机构一旦被美国教育部USDE批准，就有资格申请政府财政资助，经过该机构认证的高等学校也可以申请政府财政资助。作为教育输出国，美国对跨国境教育的质量保障也主要通过认证实现。1991年，美国中学后教育认证委员会COPA颁布了《对非美国公民提供良好国际教育项目的服务原则》，对开设的海外分校或合作项目提供评价依据，提出从机构使命、教学大纲、教学资源、招生和记录到远程教育等全过程质量保障要求。2001年，CHEA颁布的《美国认证机构国际从业准则》对合作教育机构所在国的文化和教育体制，合作背景、信息资料提供、运行经费概算等提出了详细的规定。

（二）主要教育输入国和地区的高等教育质量保障体

新加坡、马来西亚是早期国际教育的主要输入国家。新加坡目前有15所公立大学、10所私立大学、4所外国大学分校和600多所提供文凭和学位的私立学校。2009年，新加坡通过新的私立教育法案及条例，对规范办学提出了具体要求。同时出台《学生利益保护计划SPS》，设立“消协保证标志教育认证计划”，要求通过认证的学校才能在新加坡招收国际学生。颁布“教育信托保障计划”，针对非公立教育机构在管理承诺与责任、内部管理架构、代理网络甄选、学生保护与服务、学术流程与生源评估及质量监督改善等方面进行详细审核。

在马来西亚，跨境教育被划为私立教育范畴，由资质管理局MQA负责对私立教育举办者提供质量标准和指南，并对其进行监控。通过对申请办学项目和对授予学位的项目进行评估、认证，保证所有院校在课程设置、课程大纲、教学设备、师资力量、管理体系等方面达到国家规定的最低标准。政府要求跨境高等教育必须与马来西亚的文化、经济要求相一致，海外高等教育提供者必须遵守马来西亚国家质量保障规定。

三、中外合作办学质量保障体系建设的比较与借鉴

（一）质量保障体系建设的比较

中外合作办学是我国高等教育的重要组成部分，为保证高素质国际化人才的培养质量，需要教育要素投入，进行过程管理和质量控制。其质量指标体系应包含教育资源性指标、教学过程性指标和内外部质量监管指标。与其他国家或地区跨境教育质量保障体系相比较，我国中外合办学质量保障体系建设中还存在以下问题。

1.优质教育资源界定和质量标准不够清晰

优质教育资源的引进是保障合作办学质量的核心和关键所在。林金辉教授认为，“优质教育资源是指世界范围内具有较高水平和办学特色，具有一定领先优势的教育教学理念、人才培养模式、课程、教材、教学方法和方式、教育管理制度、师资队伍、管理团队和质量保障体系等”。这一论述值得广大研究者借鉴。质量标准是合作办学质量保障的依据，但是目前我国在相关法规政策中对质量标准所涵盖的基本要素缺乏清晰界定。加上合作办学又分为高等及中等学历教育两大类，具有众多的学科专业，而现行的质量标准设计主要是针对高等教育，没有充分考虑职业教育和高中教育的特殊性及不同的学术要求。

2.质量保障的体制和机制缺乏系统性设计

质量保障是指为使人们确信产品或服务能满足质量要求的全部有计划和有系统的活动。质量保障体系以保障和提高质量为目标，运用系统的方法，依靠必要的组织机构，把各部门各环节的质量管理活动严密组织起来，形成一个任务、职责、权限明确，相互协调、相互促进的质量管理的有机整体。但是我国在质量保障体制及机制方面缺乏系统性设计，没有具体有效的可操作性制度设计。比如，在体制方面，没有明确合作办学质量保障的主体及其法律责任与相互关系，质量保障的组织制度与总体运行与监督原则等。在机制方面也没有明确具体的手段、措施及其程序安排等。

3.质量保障体系参与主体缺失

我国合作办学质量保障体系涉及部、省级教育行政主管部门，合作办学理事会或者联合管理委员会中外委员、中外教师及教学管理人员，项目学生，中外评估、中外认证机构，社会及媒体，用人单位等多元化参与主体。目前，大多数参与主体对中外合作质量保障工作的参与深度和力度不够。2009年，我國颁布和实施了《中外合作办学评估方案（试行）》，对提升合作办学质量起到了积极的作用。但是由于参与质量保障的评估人员主要来自中方教育界，几乎没有来自用人单位、行业领域的资深入士参与，加上社会及媒体和外方人员的参与缺失，评估缺乏综合考虑相关主体的利益和本土国际化高素质人才培养的需要，在专业度、权威性和公正公开方面有失全面性。

4.中外教师聘用与建设发展体系不完善

在合作办学中，中外教师队伍的水平高低和稳定与否，对保障合作办学质量起着非常关键和直接的作用。师资队伍是落实合作办学申报时的承诺和可持续发展的重要抓手。目前，中外合作办学中教师聘用方面还存在一些问题。一方面是较难聘到开展合作办学所要求的且在培养学生具有国际意识、创新及批判性思维和跨文化交流能力等方面具有较高水平的中外师资。另一方面，组织实施合作办学教学活动的中方主体既有专业学院、国际学院、独立机构等体制差异，也有合作办学实际配备师资水平的差异。加上外方合作高校的教师流动性、签证要求、环境适应和语言文化差异等比较复杂的问题，导致了外方师资团队不稳定和投入不足等问题。

5.中外合作办学质量保障体系的国际化特色不足

国外合作高校及其教师、国外评估机构和国外认证机构等的实质性参与，对促进合作办学质量保障体系建设与国际接轨起着重要作用。尽管我国2009年实施的合作办学评估方案和2016年中国教育国际交流协会建立的合作办学质量认证标准，在国内产生了一定的社会公信力，但是由于国外合作高校系统参与度低，加上对外宣传不够，造成国际可比性较弱，国际认可度低。

（二）借鉴与建议

1.借鉴国际组织出台的相关准则，制定我国跨境教育法规

UNESCO针对跨境教育日益发展的趋势，与欧洲理事会COE于2001年制定了《关于提供跨国教育的实施准则》。2003年年底，UNESCO和OECD制定的《指导方针》的宗旨是为了保护受教育者，鼓励能够满足社会、经济和人文需要的高质量跨境教育的发展。2004年，UNESCO和亚太区域质量保障网络APQN共同开发了跨境教育规范管理框架的工具包，主要通过例证为各国发展跨国（境）教育的监控制度、形成保障体系提供指导。《INNQAAHE2006行为规范指导原则》被发送给70多个国家的160多个成员。2007年，UNESCO国际教育规划研究所REP开发了《外部质量保障：高等教育管理者的选择》教材。2008年，《亚太地区高等教育质量保障原则》公布，为亚太区域提供了共同认可的相对统一的质量管理标准和原则。随着全球化和我国经济社会的深入发展，我国教育国际交流活动已经覆盖了包括中外合作办学在内的各种跨境教育的类型和模式，上述准则、方针、原则等对我国在“一带一路”倡议背景下制定整体层面的跨国教育监管和质量保证准则，保证教育输入和教育输出质量，积极参与国际人才培养，扩大国际影响力具有借鉴意义。

2.借鉴主要教育输入国及地区的质量保障体系，加快相关法律法规的修订

《条例》及《实施办法》已经实施了15年，在实践应用中出现了一些界定不明确和没有涉及的问题，需要在法律层面进行调整和完善。比如，外汇账户及出境问题、所得税及增值税收取与否的问题、项目审批权下放特别是专科以下项目备案制问题、优质教育资源引进量化标准的科学性问题、中介参与与合作办学营利性问题、项目退出机制规定不明确问题、地方政府参与合作办学问题和仲裁问题等。2016年2月，中共中央办公厅、国务院印发了《关于做好新时期教育对外开放工作的若干意见》，标志着教育开放进入了一个新的关键的发展期，并提出了一系列新理念、新政策和新举措。鉴于上述情形，需要在法律法规中增加新的内涵，在法制化下进行补充和完善。新加坡、马来西亚关注教育过程、教育结果，以价值增值为质量评价标准，以学生学习与发展为中心，因此在制定相关法规时在全环节、精细化和全程规范方面比较重视。例如，马来西亚通过对院校课程设置、师资力量、课程大纲、教学设备、管理体系以及授课基本原则的认证来决定是否通过授予学位的项目，这些值得我国借鉴。

3.借鉴美国质量保障体系，强化合作办学属地管理职能

美国高等教育质量保障主要依靠其健全的高等教育认证体系，其地区性质量保障机构在认证标准设计方面，允许结合地区高校和人才需求情况有所差异，值得我们借鉴。我国有34个省级行政区域，各省高校资源、学生生源、社会经济发展等差别很大。只有充分发挥和强化我国地方政府的属地管理职能，加强对本地区中外合作办学类别和学科专业的统筹与规划，才能利用合作办学平台更好地培养本土化的高素质国际人才。教、育部在审批权下放方面进行了试点改革，在河南、广东、浙江、福建、重庆等五个省、直辖市开展了省部联批工作。这对促进省级教育主管部门认真履行法律职责，加强对本省中外合作办学本科、高职高专和高中项目的规划指导，更加关注教学过程的精细化和优质教育教学资源的引进吸收，加强全环节管理等方面将起到积极的作用。

4.借鉴英国质量保障体系，发挥相关利益主体多元监管功能

英国由大学副校长委员会和高等教育基金委员会联合成立的QAA，承担着维护受教育者利益、保障并提高教育质量的任务。2012年，其发布了审查评估高校的高等教育质量准则ACHE标准。QAA在对高校审查评估过程中特别重视两大主要利益相关主体，即学生和教师在教育质量内外部保障体系中的参与度。经过选拔的学生代表能够进入QAA决策层参与相关工作。学生每年都参加全英大学生调查NSS，发表对所在院校的课程教学、考试反馈、学习支持、课程组织与管理、学习资源、个人发展和总体满意度等7个方面的看法，且对外公示。此外，Q从评估人员构成多元化，其董事会由14名专职人员组成，其中4名来自高校，4名来自高等教育基金会，6名是来自工业、商业、金融业及其他业界实践经验丰富的独立个人，保证机构管理、运行和评估审查的公正性与合理性。这些制度安排对改进我国中外合作办学质量保障体系参与主体缺失方面有很好的借鉴价值。

5.合作开展国际质量认证，提升中外合作办学国际影响力

2016年，我国加入了世界上最具影响力的国际本科工程学位互认协议——《华盛顿协议》。该协议通过双边或多边认可工程教育资格及工程师执业资格，促进工程师跨国执业。其制定的工程专业教育标准和工程师职业能力标准，是国际工程界公认的权威要求。我国加入该协议将促进工程教育的国际交流，实现国际互认。由哈佛大学、哥伦毕业大学等发起的AACSB认证，通过该认证标志着进入成为全球优秀商学院之列。目前国内独立法人的中外合作办学机构宁波诺丁汉大学、西交利物浦大学通过了QAA评估，东北财经大学萨里国际学院通过了AACSB认证。有组织、有计划地引进或合作开展此类认证，为学生参与国际公平竞争提供了条件，将有利于提升中外合作办学国际影响力。

综上所述，我国中外合作办学质量保障体系应以构建内部质量保障体系为基础，借鉴国（境）外高等教育质量保障体系所具有的多主体、正激励、全环节、精细化、使命战略导向等经验，形成“自主建设、全程规范、中外融合、多元监管”的建设体系。从而保证我国中外合作办学质量持续提升。

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