完善金砖国家合作平台的思路和路径设计

赵春哲

2009年6月，中国、俄罗斯、印度和巴西四国领导人举行首次会晤之后，金砖组织正在逐步实现从经济投资概念向国际合作机制的实质性转化。目前，金砖国家组织成员增加到5个，来自亚欧非美四大洲，金砖国家合作已经形成以领导人会晤为引领，以安全事务高级代表会议、外长会晤等部长级会议为支撑，在经贸、财政、金融、农业、教育、卫生、科技、文化、禁毒、统计、旅游、智库、友城、地方政府合作等数十个领域开展务实合作的多层次架构。与此同时，以金砖国家为代表的新兴经济体国家在现有全球治理体系中拥有的制度性权力，与其经济实力和现实贡献还很不相称。随着新兴国家的群体性崛起，全球治理体系权责不对称的现象更加凸显，国际制度的代表性与有效性日益不足，明显影响了治理效果。在以往的治理平台无法充分适应全球治理任务变化的情况下，以金砖国家为代表的新兴国家有必要密切加强合作，建设新的更为有效的国际治理平台。

一、当前金砖国家合作主要存在的问题

当前，全球性挑战突出，国际形势错综复杂，不稳定因素增加，给金砖国家合作造成了一定的挑战，金砖国家合作面临着一些发展中的问题。金砖国家合作平台建设已经开展了很多工作，有了一些成果，但仍处在非常初级的阶段，还存在不少突出问题。

(一)金砖国家合作仍处于非正式阶段

金砖国家合作目前仍以论坛形式为主，务虚成分居多，缺乏稳定正式的长效性机制，深化相互合作缺乏有效平台支撑。比如，仅有领导人峰会等高层会晤机制，但没有设立秘书处等常设机构，领导人会晤的成果缺乏足够的约束力和执行力。各领域和各层级合作平台之间缺乏有效整合和协调，难以发挥协同作用。

一些具体合作平台虽然已开始运作，但在某些关键问题上仍不成熟。例如，金砖国家新开发银行以及应急储备机制的结算方式、储备货币、汇率政策、组织结构等都还没有具体的规定。

作为推动金砖国家合作最为积极的国家，中国国内目前也存在经验不足、人才缺乏、战略资源有限等问题。中国传统外交和国际合作以参与原有国际组织、遵守原有国际规则为主，缺乏主导建立国际合作机制和规则的经验。最近10年开始有所尝试，但还处在探索和积累经验阶段，实际能力尚有所欠缺。同时，无论专业外交人员、研究力量还是民间力量，合作能力和领导素质也都远远不适应金砖国家合作等新兴平台建设的需要。此外，在目前的“一带一路”建设总体外交布局下，金砖国家合作平台所处的位置尚不清晰。在国家总体战略资源有限的约束下，金砖国家合作平台所能得到的份额也受制于大环境的发展趋势。

(二)金砖国家经济发展遇到困难

在国际金融危机后全球经济复苏乏力的大背景下，金砖国家部分成员经济发展面临较大困境。经济增速显著降低，结构性矛盾突出，金融风险不时爆发。特别是俄罗斯和巴西两个资源型国家，遇到的困难最为明显。不仅产业经济、就业受到明显影响，还引发国际收支危机和金融汇率危机，并进一步演化为社会政治危机。巴西罗塞夫总统遭到弹劾，是经济危机转变为政治危机的典型案例。这些因素，都对金砖国家合作深化形成不利影响。

表1 2008—2018年金砖五国各经济体GDP增长率

金砖国家的崛起与全球化密不可分，是经济全球化的直接受益者。当前国际上逆全球化潮流方兴未艾，在全球化遭遇挫折情况下，金砖国家合作的经济基础也在削弱。世界各国特别是发达国家正在竞相吸引外国投资，试图引导制造业和就业机会回流。美国大幅放松了对传统化石燃料开采的限制，给俄罗斯的油气产业带来巨大竞争压力。这些都弱化了金砖国家原有的国际竞争力基础，对其发展国际合作形成制约。

与此同时，新一轮技术和产业革命正在快速进行，发达国家凭借其技术优势仍处在领先位置，而包括金砖国家在内的新兴市场国家总体不占优势，存在再次落后的可能。在新的技术条件下，全球分工和贸易体系可能重构，原有的原材料、劳动力等生产要素禀赋和价格优势可能不再有经济意义，金砖国家的经济地位和发展潜力存在很大不确定性。

(三)金砖国家之间合作基础不稳固

尽管金砖国家合作具有战略意义，但由于诸多因素的存在，金砖国家内部合作的基础并不稳固，合作平台建设任重而道远。以下几个方面的问题仍有待解决。

1．金砖各国合作所依赖的经济一体化基础比较脆弱

欧盟国家的经验证明，地区经济一体化的程度决定了区域合作的程度。而金砖国家从地理空间上看，分布在亚、非、拉美、欧四大洲，一体化程度不可能像欧盟那样紧密。而且，各国的经济增长方式主要还是外延型的，而不是内涵式的发展，经济结构不合理状况比较突出，缺乏可持续性动力。

由于各国处于相似的经济发展阶段，在合作的互补性方面还存在一定局限。金砖国家的发展方式相似，经济对外依赖性强，同处于国际产业价值链的中低端，面对着相同的发展诉求，利益争端也屡见不鲜。例如，中国劳动力价格和劳动生产效率的优势，使中国产品在巴西市场上屡屡遭到巴西的反倾销调查。另外，金砖国家在石油、铁矿石等大宗商品的定价权上也争议不断。比如中国和巴西进行的铁矿石价格谈判、中国和俄罗斯就石油和天然气价格的谈判过程相当艰难。

2．内部经济发展不均衡

一个组织的发展依赖于其稳固的基础，而稳固的基础要求成员间地位基本平等。但在金砖五国中，存在多方面的不均衡、不平等。从经济总量看，中国一家独大，这也使得各国对中国始终抱有戒心。从人口看，中印最大且规模相当，远远超过其他三国。从国际影响力看，俄罗斯在政治领域仍是全球大国，中国在上升但实际影响力有限。从人均收入和发展水平看，巴西是介于中等收入和高收入水平之间的国家，且进入中等收入水平已有很多年；俄罗斯是从高收入国家滑落到中等收入水平的国家，很多方面保持着高收入国家的水准；中国是进入中等收入水平不久的国家，正在努力克服中等收入陷阱；印度则处在从低收入国家向中等收入国家攀登的阶段。

图1 2006—2017年金砖国家GDP规模走势数据来源：国际货币基金组织(IMF)网站。

此外，金砖五国虽然都称为新兴市场国家，但从二战以来的中长时间段看，其实在经济实力方面，中国和印度是上升型国家，俄罗斯和南非是衰落型国家，巴西是相对停滞型国家。不同的历史背景和发展态势，使得各国的国情、心态和政策存在较大差异，都给金砖国家合作增添了难度。

3．内部政治关系复杂制约合作机制的完善

有别于以经济共同体形式出现的欧盟，和以政治联盟为目的的北约，金砖五国虽然有能力有意愿通过经济力量的联合，促进国际政治话语权的提升，但成员间的利益分歧会严重制约金砖国家未来的发展。尤其是中国与俄罗斯、中国与印度之间长期以来存在地缘政治上的分歧，近期内也有事件发酵，目前看金砖国家在国际舞台上还难以形成合力。例如，2017年6月18日，印度边防人员在中印边界锡金段越过边界线进入中国西藏自治区的洞朗地区，阻挠中国边防部队在该地区的正常活动，直至8月28日印方将越界人员和设备全部撤回，洞朗事件持续两个多月。目前中印之间的利益矛盾和政治互信基础薄弱，是制约金砖国家合作发展的最重要因素。中俄目前关系较好，但由于历史和地缘政治因素，也存在一些潜在矛盾。

各国对金砖国家概念和合作前景的认同度并不是特别高，投入的诚意不足。金砖国家间这些错综复杂的矛盾，使得相关合作平台不得不按照成分照顾各方利益和考虑方式进行，在制度建设上存在一定的先天不足。例如，为各国的基础设施建设提供融资服务是金砖国家新开发银行成立的直接动因。世界银行自成立以来，其话语权由西方发达经济体操控，以金砖国家为代表的新兴市场正值基础设施密集投资的发展阶段，但难以从世界银行直接获取资金。金砖国家期待更多样化和有效的金融支持政策，这催生了金砖国家新开发银行的设立，为金砖各国大兴土木提供贷款。但在随后长达两年的谈判中，金砖各国的出资额及股权比例一直悬而未决。有美国在世界银行主导国际金融秩序的前车之鉴，有的金砖国家担心中国资金实力一家独大而主导金砖银行，各国都希望建立一个拥有平等公平话语权、开放包容机制的新金融平台。最终金砖银行的出资额、股比、总部地点和人事安排是各方妥协下的一个产物，例如总部设在中国上海，各国等额出资、均等享有话语权等形式。但是这种按照国别平均分配的平等合作方式也损失了一部分效率，即平等与效率无法兼顾。在缺乏主导者的情况下，如何维持金砖银行高效运作将是一个新的挑战。

(四)金砖国家合作面临严峻外部挑战

1．发达国家经济复苏

金砖国家代表的新兴市场国家在过去10年的兴起，与发达国家的相对衰落形成鲜明对比，也是其影响力持续上升的重要原因。但在国际金融危机10周年即将到来之际，全球经济形势正在加速发生变化。经历了危机后的漫长衰退和调整，美国为代表的发达国家经济正在出现明显复苏迹象。而且由于发达国家过去几年市场出清和结构调整更为彻底，在新一轮技术和产业革命大潮中仍占据领先地位。在这一背景下，发达国家开始试图夺回全球经济领导权。一个典型的现象是，作为国际金融危机后发达国家与新兴市场国家合作应对经济挑战的平台，二十国集团(G20)的影响力开始显著下降，发达国家传统合作平台七国集团(G7)的影响力则在快速恢复。由于发达国家全球治理合作有着悠久的历史经验和成熟的机制，相对于新兴市场国家具有明显优势。金砖国家合作机制等新兴国际治理机制，很难与传统发达国家合作机制竞争。

此外，金砖国家为代表的新兴市场国家有一个明显的弱点，这就是金融体系相对不发达，抗风险能力较弱。在美元主导的国际金融体系下，随着发达国家特别是美国经济的复苏，美元已逐步进入加息周期。这不可避免地导致全球货币环境趋于紧缩，从而容易在新兴市场国家引发因资本回流发达国家而形成系统性的金融危机，金砖五国也不例外。如果出现这种局面，将对金砖国家新开发银行和外汇应急基金等合作机制形成严峻挑战。

表2 2008—2017年金砖国家货币与美元的年末兑换汇率

2．新的国际政治格局

随着中国经济保持快速稳定发展，中国的综合国力正在显著上升。中美日益成为决定全球治理格局的主要国家，全球治理格局正在从美国一家独大，向中美共治的G2方向发展。由于美国不愿意退出其全球领导者地位，而中国在国际舞台上又日益积极主动，双方的复杂博弈将对金砖国家合作等新兴治理平台带来很多不确定因素。

例如，美国对亚洲基础设施银行的成立始终采取消极态度，试图阻止其盟友加入，直到最近才略有改观，但仍很难放弃遏制立场。在历史上，英美等发达国家历来擅长“分而治之”的统治策略，一贯对发展中国家采取分化离间、制造矛盾的遏制措施，防止其团结起来形成统一的国际力量。因此，金砖国家为代表的新兴市场国家合作，未来也可能面临类似的阻碍和挑战。

二、金砖国家合作平台建设总体思路

(一)背景和出发点

金砖国家合作平台建设的总体思路，应从两个角度加以考虑。

一是从全球实力对比变化和治理体系改革的角度。金砖国家的人口总数占全球总人口近50%，外汇储备占到全球的2/5，经济总量占到全球的1/5，而金砖国家在国际治理体系中享有的投票额、话语权却极其不对称。虽然金砖五国普遍面临各种挑战和不确定因素，但各国对合作的前景抱有充分的信心，并且积极共同寻求合作中分歧的解决之道。金砖国家机制不会走向衰落，仍然具有强大号召力和生命力。做专、做优、做强合作机制是金砖五国共同的意愿。金砖国家应进一步创新合作方式，丰富合作的内涵，为各国人民带来更多切实的福利。合作机制建设的关键在于探索新兴市场国家间战略合作互动，在合作机制建设中顺势而为、乘势而上，在国际舞台上凝聚声音提高话语权。

二是从中国自身完善国家治理体系和提高国际领导力的角度。对中国来说，加强金砖国家合作将有助于中国进一步引领全球治理体系变革的进程。首先通过金砖国家平台引领新兴市场国家的国际治理，然后通过金砖国家推动G20在全球治理当中的作用，再进一步推动全球治理，这样的效果更好。中国通过引领金砖国家制度化建设在国际规则制定包括国际标准制定过程当中发挥作用，也是利用这一机制非常有效的做法。

“一带一路”建设是我国目前对外关系的顶层设计，推进金砖国家合作要在这个顶层设计之下考虑。目前，金砖国家均参与了“一带一路”建设，巴西、俄罗斯、印度、南非都是亚投行创始成员国。但是，这并不意味着“一带一路”合作机制可以取代金砖国家合作机制，后者仍然具有独特的战略价值。“一带一路”建设涉及的国家主要在欧亚大陆和非洲，既包括大量发展中国家甚至贫困国家，也包括不少发达国家，带有更多的地缘政治色彩。金砖国家则主要以经济性质为聚合点，涉及全球主要区域的新兴市场大国。因此，金砖国家合作机制与“一带一路”机制并不完全重合，可以发挥互补和协同作用。

另一方面，目前金砖国家合作机制仅包括5个国家，相互联系较为松散，从国际合作实力来说也显得较为单薄。2017年9月3日，习近平总书记在出席金砖国家工商论坛时指出：作为具有全球影响力的合作平台，金砖合作的意义已超出五国范畴，承载着新兴市场国家和发展中国家乃至整个国际社会的期望。金砖国家奉行开放包容的合作理念，高度重视同其他新兴市场国家和发展中国家合作，建立起行之有效的对话机制。下一步，如果能扩展成员国范围，将主要新兴市场国家都纳入，将会形成一股重要的国际政治经济力量。目前，全球新兴市场国家还缺少自己的共同合作平台，还没有联合起来维护和促进自己的利益。金砖五国的合作为新兴市场国家合作开了个好头，从长期来看，完全有可能以金砖合作机制为基础，拓展为全球新兴市场国家合作平台，使我国成为全球新兴市场国家团结协作的引领者。

按照上述分析，加强金砖国家合作平台建设的基本思路应该是：在“一带一路”建设总体外交布局下，与“一带一路”和G20等合作机制相互补充，逐步扩大规模，构建常设机构，丰富合作内容，加深合作程度，为建设全球新兴市场国家合作平台打下坚实基础。

(二)基本目标和方向

按照上述基本思路，金砖国家合作平台建设可以设定短、中、长期目标序列。其中，短期目标应该是健全现有金砖国家合作平台，增强协调性和执行力；中期目标应该是在现有合作平台基础上拓展和延伸，搭建多层次、多领域的金砖国家多轨合作平台架构；远期目标应该是以金砖国家合作平台为基础，形成我国发起和引领的全球新兴市场国家合作平台。

在发展方向的选择上，金砖国家合作平台可以从联合国、欧盟、经合组织(OECD)和G7等国际合作平台的历史中吸取经验，按照多轨合作的思路，打造综合性的合作平台架构，覆盖政治、经济、社会、人文等主要领域，为成员国共同发展提供更有效的国际合作支撑。

美国学者戴蒙德和麦克唐纳在《多轨外交》一书中，以美国国际治理实践为基础，提出了由9个方面交流合作渠道构成的多轨外交体系，即官方正式外交、非政府专业人士、商业、平民、研究教育、社会行动、宗教、慈善、传媒。金砖国家合作平台建设，可以参考这一体系框架，以现有合作平台为基础加以构建。目前，金砖国家“一轨”合作平台已初具形态，下一步需要更加完善和制度化；“二轨”合作平台已有智库理事会等形式；“三轨”合作平台有金砖国家新开发银行和工商理事会，都可以继续扩充完善；其他6个轨道的合作平台还基本上是空白，未来可逐步构建起相关合作机制。

金砖国家合作平台框架图：

一轨(官方正式外交)：领导人峰会，安全事务高级代表会议、外长会晤、宏观经济对话、财经对话等部级交流，友城等地方政府合作……

二轨(非政府专业人士)：智库理事会，政府前高官交流，政治、法律、经济、能源、卫生等专家论坛……

三轨(金融商业)：新开发银行、应急储备机制等金融机构，工商理事会、能源资源等商业合作……

四轨(平民)：非盈利组织合作、志愿者活动、平民交流、体育竞赛、旅游……

五轨(研究教育)：高校合作、留学生培养、交换生，联合科技项目……

六轨(社会行动)：人权和犯罪预防、反对种族主义、民族团结、环境保护、妇女儿童权益、养老、禁毒、少数群体权益……

七轨(宗教文化)：宗教对话、跨文化交流与对话、语言学习、艺术交流、出版合作、博物馆图书馆合作……

八轨(慈善)：公益基金会合作、卫生援助、发展援助、扶贫……

九轨(网络和传媒)：互联网治理及技术合作，新闻合作、新媒体交流……

(三)路径设计

金砖五国的社会历史背景不同，地理位置相距遥远，经济发展模式迥异且存在竞争关系，合作的道路注定充满考验。

新型公共产品和新的功能性合作项目应是金砖国家开展务实合作的重要路径。金砖国家通过合作提供国际型公共产品，在推动经济增长之外对全球做出更多贡献，这是国际体系的需求也是金砖未来能够持续存活和发展以及壮大的重要的立身之本。金砖国家之间要形成新的功能性的合作项目，这些项目能够实现金砖国家的共同获利，解决金砖国家相互之间因各种差异出现的金砖内聚力不足的问题。

因此，金砖国家合作平台建设的基本路径应该是，以目前新兴市场国家经济关系为依托，从扩大经贸投资合作开始循序渐进推动平台建设，逐步构建多轨合作平台，条件成熟时推动设立秘书处，形成常设组织，形成更紧密合作关系，在此基础上稳步扩大成员国规模，将合作平台从金砖成员国拓展到全球主要新兴市场国家。

金砖国家建设合作平台的路径，可以学习借鉴欧盟的经验。欧洲的一体化进程开始于法、德等欧洲大国的合作，最初的合作局限在煤钢联盟等具体经济层次，然后逐步拓展，覆盖欧洲主要国家和主要经济领域，再拓展到社会、政治等合作，最后推动全面的一体化建设。金砖国家虽然属于跨地区合作，与欧盟的区域合作存在较大差别，但基本的逻辑可以参考。可以借鉴欧盟、上合组织、OECD等国际组织的经验，设立不同层次的成员国资格结构，通过伙伴国、观察员等形式将新成员纳入合作范围。待条件成熟、原有成员国取得一致意见后，再将其正式纳入合作平台。

三、推进金砖国家合作平台建设的若干建议

(一)稳步构建多层次成员国体系

金砖合作机制始终秉持自愿协商、开放包容的合作精神。对于有意加入的国家，可以按照伙伴国、观察员的方式，与金砖组织建立先期联系。在条件成熟的基础上完善相应的体制，按照制度和标准吸纳新的成员。首先可以考虑把G20内所有发展中国家发展为对话伙伴国或观察员，特别是应尽快吸收墨西哥、印度尼西亚等中等强国参与金砖国家合作平台活动，逐步构建多层次的成员国体系。

(二)循序渐进推动设立金砖国家秘书处

金砖国家合作机制建立以来，对是否应该设立秘书处一直有争议。目前，金砖国家合作主要还是非正式的，以论坛为主要形式，各国轮流担任主席国。未来金砖国家合作机制应向更紧密的工作组织“进化”，我国应循序渐进推动金砖国家合作机制建设，常设秘书处可作为未来远期目标，中期通过经济合作机制化加强平台基础建设，短期内保留论坛式运作方式。

短期内(2～3年)，金砖组织的论坛形式更有利于我国在全球治理体系中发挥作用。尽管我国与金砖各国有较多共同主张，但也存在不少矛盾分歧。相较于G7，金砖国家内部在历史渊源、政治经济制度、意识形态和信仰方面的相似性和协同度都更低，内设永久机构的协调难度也更大。短期内采取灵活机动的运作方式有助于加强国家间沟通，能够实质推动我国与相关国家的合作与发展。

在中期(3～5年)，应该推动金砖国家向经济合作共同体机制演化，依据以领导人峰会为重点，以部长级会晤和专门高官会为抓手，智库年会等民间渠道为辅助的框架设计，凝心聚力找准利益契合点、高举战略共同点来推进务实合作，使合作平台进一步机制化和发展壮大。在这个过场中，可在经济合作基础上，在金砖国家财金秘书处设执行委员会“尝试落地”，主任负责处理日常事务，副主任由成员国财政金融部门的副手担任并协助主任的工作，共同管理秘书处的运作，内容包括文稿起草、外事行政和要报整理等，以此作为未来金砖国家合作正式秘书处的基础，积累工作经验和人员储备。

在远期(5～10年)，机构的机制化程度随未来合作进展决定，适时推动设立常设秘书处作为处理日常事务的具体职能部门，综合协调各工作组的上传下达、会议文书的记录和整理、资料存档，以及领导人峰会共识的具体落实。金砖国家秘书处是金砖合作机制实质化的体现，能够克服金砖国家合作务虚较多、行动缺乏一致性的弱点。但秘书处的筹建设立不可能一蹴而就，其规章制度、组织架构、人员安排、驻地选址、预算开支等内容是一项复杂的系统工程。

(三)加强金砖国家合作平台与其他国际组织和机制的合作

能否处理好与其他国际多边机构和区域组织的关系，是影响金砖国家合作平台发展前景的重要问题。从G7的运作模式可以发现，G7一向注重与其他国际多边机构的对接和互动，并善于使G7峰会达成的共识摇身一变，转变为全球治理的指导方针和通行规则。如果希望进一步完善金砖国家合作平台，扩大金砖国家在全球治理的话语权和影响力，可以考虑拓展金砖国家合作平台与相关国际机构平台的沟通渠道，积极寻求强化同其他国际组织的联络。

目前，金砖国家合作平台运作中已有一些与其他国际组织互动的尝试。例如，有些金砖国家峰会当值主席国曾邀请部分国家或机构组织成员一道参与峰会。2013年3月，南非举办德班峰会，主题为“金砖国家与非洲：致力于发展、一体化和工业化的伙伴关系”，开创了“金砖+非洲”会晤的模式；2014年7月的巴西福塔莱萨峰会则开启了“金砖+拉美”式的会晤；2015年7月的俄罗斯乌法峰会有“金砖+欧亚经济联盟和上合组织”；2016年10月的印度果阿峰会有“金砖+环孟加拉湾经济技术合作组织”会晤。但这种合作模式尚不成熟，在通则共识和制度规范上还有待于探索。

下一步，可以推动建立“金砖+X”的对话合作机制，参会代表为金砖国家首脑以及各区域性组织的年度主席国或秘书处负责人，年会由金砖国家峰会轮值主席国委派相关机构承办，在合适时机将更多对象列入邀请名单。同时，随着金砖国家合作平台工作的日益完善，也可以委派金砖智库理事会或其他下设机构作为永久观察员，多方参与区域性多边组织的学术网络研讨会、技术转让和知识共享促进会、教育医疗合作等部分交流活动，共同就全球治理中的重要问题进行全面深入探讨。

(四)加强金砖国家新开发银行建设

新开发银行是金砖国家合作最具实质性内容的平台，与各国需求最为契合，应作为未来金砖国家合作的基础性平台重点加以建设。

1．为新发展银行运营营造良好氛围。相关国家权威媒体、经济学者和专家应对金砖国家新开发银行进行正面、准确地解读，重点解读“有益的补充”的角色和定位，是新型的发展中国家的银行，以及其份额相等、各国地位平等的深刻内涵，为金砖国家新开发银行营造一个良好的国际舆论氛围。新开发银行自身要设定合理的发展目标和方向，避免初始目标过高产生落差，形成不必要的压力，失去合理的发展环境。

2．加强内部治理体系建设。新开发银行应形成完善的内部治理体系，努力打造成拥有合理的股权比例、有效的内部激励约束机制、良好风控机制的专业性机构。要引入具有跨文化管理能力的国际职业银行家与高端金融人才。要尽快公布章程等内部规则和未来工作计划，让世界更加了解其内部运行规则，以及金砖国家新开发银行开展业务的潜在受益者。尽快通过项目运行和落地，体现新开发银行的影响力和工作实效，以获得国际支持。

3．进一步顺畅机构运作机制。要处理好内部成员的关系。中国作为该机构最大的经济体，要在金砖国家新开发银行这个平台上发挥更大的作用，必须循序渐进，避免其他国家不必要的顾虑，尽可能平衡好各国之间的关系，与其他国家形成合力，才能更好地发挥作用。要处理好金砖国家新开发银行与其他国际金融机构的关系，秉承开放性的宗旨，与世行、IMF等机构形成良性互动，发挥积极引导和有益补充的作用。

4．进一步完善银行组织架构。可学习世界银行和我国国家开发银行的经验，在新开发银行下设置若干有功能区别的相对独立机构，分别完成不同的职能。如保险、担保、评级、项目咨询、债券发行等功能，都可设立相对独立的附属机构，形成矩阵式功能实体结构，增强新发展银行对成员国提供开发性融资服务的能力。

(五)加强工商和智库等专业理事会建设

经济合作是金砖国家合作的基础和重中之重，应借鉴亚太经济合作组织(APEC)等国际组织经验，拓展工商理事会的合作范围和形式。可考虑的选项包括：①组织金砖国家CEO峰会，与领导人峰会同时举行，促进各国企业家交流。②设立贸易投资委员会，负责研究交流金砖国家在关税、市场准入、标准、知识产权、竞争政策、争端调解、商务人员流动等方面的情况和问题。③借鉴跨太平洋伙伴关系协定(TPP)等自贸协定，在工商合作基础上探讨建设金砖国家高标准自贸区的方案。

智库理事会是发挥金砖国家合作软实力的最重要平台，要借鉴OECD等国际组织的经验，对金砖国际总体发展情况、国别情况、合作情况等进行定期研究和评估，为各国政府改善治理和政策制定提供建议。定期合作出版发展展望、年度综述和比较统计资料等出版物，传播成员智库的智力成果。例如，《金砖国家经济展望》，评估成员国和主要非成员经济体的经济前景，提供比较指标和国家业绩评价；《金砖国家概况》，为经济研究与政策制定人员提供参考工具；《金砖国家经济调查》，提供单独的国家分析和政策建议。建立金砖国家智库与政府部门对话机制，促进智库研究成果向各国政策的转化应用。

(六)补足多轨合作平台短板

要针对目前金砖国家合作平台“四轨”到“九轨”相对空白的现状，主动引导建立相关合作平台，补足平台短板。

在四轨(平民)平台方面，可考虑建立金砖国家非盈利组织合作论坛，鼓励开展各领域志愿者民间交流合作，组织广泛的平民交流活动，组织金砖国家运动会和体育交流，大力促进成员国民众的旅游交流。

在五轨(研究教育)合作平台方面，可考虑建立金砖国家高校合作机制，发挥各国在高等教育和科研方面的特长，加大留学生、交换生培养交流力度，开展联合科技研究项目。

在六轨(社会行动)合作平台方面，可考虑以各国社会组织为主体，开展人权和犯罪预防、反对种族主义、促进民族团结、环境保护、保护妇女儿童权益、养老、禁毒、少数群体权益保护等方面的交流合作。

在七轨(宗教文化)合作平台方面，可考虑设立金砖国家宗教对话论坛、跨文化交流与对话论坛，推动各国相互学习语言文化，加强艺术交流、出版合作、博物馆图书馆合作等，促进金砖国家文化交流。

在八轨(慈善)合作平台方面，可考虑建立金砖国家公益基金会合作机制，加强卫生援助和发展援助，开展扶贫合作。

在九轨(网络和传媒)合作平台方面，可考虑在世界互联网大会下设立金砖国家互联网治理及技术合作论坛，在相关领域进行密切合作。设立金砖国家新闻合作和新媒体交流机制，在国际舞台上客观传播金砖国家和新兴市场国家的形象，共同发出积极声音。