中国“三北”防护林工程建设现状及思考

赵子夜

摘 要：1978年11月，为了治理生态恶化，带动经济发展，党中央、国务院作出了在我国西北、东北、华北地区实施“三北”防护林工程建设的重大战略决策。40年来，“三北”防护林建设取得了令人瞩目的巨大成就。生态方面，“三北”地区沙化土地和沙化程度呈现双降趋势，荒漠化面积逐渐减少。同时，水土流失和土壤侵蚀得到极大改善，区域内的河流淤泥量得到减轻。经济方面，随着风沙灾害、水土流失的减少，粮食产量得到了极大的提高。同时，由于用材林、薪炭林和经济林的建设，林业产量呈现了翻番增长，也带动了林副产品的发展。生态文明方面，极大地推动了林业知识的普及和林业教育的发展，提高了我国生态文明的国际地位。但是由于经验的缺乏和自然条件等因素限制，工程建设也产生了不少的问题。例如，由于“三北”地区薄弱的经济基础以及物价的上涨等因素，工程建设所需资金的缺口逐渐增大。此外，由于恶劣的自然环境，病虫害以及干预失当等原因造成的林地退化也逐渐严重。因此，后续的工程建设必须要拓宽资金渠道，加大资金投入；必须要加强林地修复，改造退化林地；同时要加强科技创新，提高技术支撑。

关键词： “三北”防护林；生态治理；生态文明；林地退化；林地修复

1978年11月开始实施的“三北”防护林工程是党和国家为应对日益恶化的生态环境，满足人民群众生活需求，带动经济发展而进行的规模浩大的生态治理工程。

一、 中国“三北”防护林工程建设实施的原因

“三北”防护林工程建设的实施有其特殊的历史背景和原因，是在一系列因素的共同带动下酝酿而生的。

（一）治理生态恶化

众所周知，“三北”地区是我国自然环境最恶劣的地区。1977年，由于生态环境的持续恶化，宁夏回族自治区的沙尘暴发生的次数越来越多，持续时间也越来越长，波及范围也越来越广，造成的危害也逐渐加重。“以往平均2年～3年发生一次，每次大约1小时～3小时，近十余年平均每1年～2年发生一次。每次大约3小时以上，沙尘暴严重时，对面看不见人，天昏地暗，日月无光，沙尘暴中心，人、畜刮走，树倒屋塌，损失惨重。”1据《内蒙古自治区伊克昭盟林业志》记载：“1970年至1973年连续4年的第3次大开荒，沙地植被多被破坏。伊盟3次大开荒导致1 000多万亩土地开始了沙漠化，流沙由解放初期1 575万亩增至5 250万亩，水土流失面积增至32 000平方公里。”2

表1是“三北”地区几个主要地区不同年代年平均总扬沙日数的统计。3可以看出，20世纪60年代到70年代，北京、银川、西宁、兰州等地年平均扬沙日数都有所增加。其中，北京由20.8 d增加到22.3 d，银川由34.2 d增加到37.1 d，兰州由16.7 d增加到21.4 d，乌鲁木齐由18.0 d增加到25.6 d，西宁扬沙日数变化最为严重，由1961—1970年的31.1 d骤增到1971—1980年的57.8 d。

综上所述，无论是西北地区、华北地区还是东北地区，生态环境的恶化均已经到了亟待治理的地步。

（二）带动经济发展

20世纪70年代，“ 三北”地区恶劣的环境严重制约了“三北”地区经济的发展，阻碍了“三北”地区农民脱贫致富的进程。

生态环境的恶化给农业造成了巨大损失，制约了农牧业的发展。位于阿拉山口的新疆维吾尔自治区精河县，在1972—1983年间，“历年平均受灾约355 ha，占同期播种面积的21.2%。其中风害面积135.8 ha，占受灾面积的35%。历年来，因碱害、大风造成的死亡面积约242 ha，占总播种面积的13.2%。每年因风灾损失的粮食有15万—30万kg（它是1983年总产的5.3%-10.6%）”4。对于内蒙古自治区伊克昭盟来说，生态环境不断恶化对农业生产造成的影响也是令人震惊的。“1964年，全盟因受风沙而毁种的农田达230万亩。鄂托克旗公卡汉公社1973年耕种土地9万亩，粮食产量7 815万公斤，平均亩产不到1公斤。伊金霍洛旗苏泊汉苏木哈布池村，1973年播种3 000亩。毁种3次，用种1.5万公斤，收获粮食18 500公斤”，“由于土地沙化，牧场面积缩小，草场质量变劣，牲畜的商品率、出栏率、肉乳产量以及大畜比例显著下降。1956年，全盟大畜头数为54.6万头，到1980年下降29.9万头，比1956年减少了44%，其中牛的数量减少70%”1。

经济发展对林业建设也提出了更高的需求。根据1993年中国统计出版社出版的《中国生产资料市场统计年鉴》的统计（见表2）2，1957年到1978年，我国木材资源生产量随着生产力的发展逐年增加，但是木材消耗量增长的速度远高于木材生产量增长的速度。不仅如此，1958年开始，我国木材资源年初年末库存差额达到-74万m3，1962年达到-62万m3，1970年，甚至达到-148万m3。这代表着我国木材资源年初年末库存差开始呈现负增长，即我国木材供给量开始小于木材消耗量。在这样的情况下，植树造林，加强经济型防护林建设，进而缓解我国林业资源与经济建设供需之间的矛盾逐渐提上了日程。

二、中国“三北”防护林工程建设的现状

40年来，“三北”防護林工程建设经过了平原农区型防护林体系工程、生态经济型防护林体系工程、区域经济型防护林体系建设工程、高标准防护林体系建设工程的发展，已经逐步完善并取得了巨大的成就。但是由于经验缺乏、自然条件等因素制约，工程目前依然存在一些问题，亟待进一步改善。

（一）“三北”防护林工程建设取得的成就

“三北”防护林工程自1978年实施以来，“建设区域内的森林覆盖率由1977年的5.05%增加到2010年12.40%”3。可以看出，“三北”防护林工程建设已经取得了显著成效，工程建设带来的生态、经济、社会效益正在日益增长。

1. 缓解了生态环境的恶化

荒漠化和沙化得到遏制。“三北”防护林工程建设实施40年来，区域内27.8万km2的沙化土地得到了治理，沙化土地和沙化程度整体呈现“双降”态势。根据2015年的《中国荒漠化和沙化状况公报》，2015年同2000年相比，“三北”防護林工程区内的各省沙化土地面积均有所减少。其中，内蒙古、甘肃、陕西、青海分别减少3 432、742、593、570 km?，其中，极重度沙化土地面积减少7.48万km?。2015年同2000年相比，“三北”防护林工程区内的各省荒漠化土地面积均有所减少。同比之下，除轻度荒漠化土地面积增加了8.36万km2外，中度荒漠化土地面积、重度荒漠化土地面积和极重度荒漠化土地面积分别减少4.29万、2.44万以及2.83万km2。

水土流失和土壤侵蚀得到遏制。2014—2015年，中国科学院水利部水土保持研究所会同黄河水利委员会黄河水利研究院等单位采用遥感解译、模型模拟、现场考察等方法，对黄土高原地区生态工程的生态成效进行了评估。评估显示：截至2012年底，黄河流域潼关以上地区人工林面积747万hm2，林地面积自2000—2010年逐年增加，2010年后趋于相对稳定。2000—2010年，黄土高原重点水土流失区土壤侵蚀强度以每年1 ～ 3 t/hm2的速度减少。

2. 促进了经济的发展

提高了粮食产量。根据《三北防护林体系建设30年发展报告》的统计，1978年至2007年间，三北地区农牧防护林共保存272.3万hm2，保护农田面积也由1977年的485.43万hm2增加到2 248.65万hm2，保护牧场面积由1977年的395万hm2增加到2007年的1 333.49万hm2，农田林网化程度由1977年的14.53%提高到2007年的68.58%，粮食单产产量由1977年的117.82 kg提高到2007年的311.44 kg。截至2007年，“东北平原共营造农田防护林70.022万公顷，庇护农田776.16万公顷，林网程度达到72.24%……粮食单产由过去的84.9千克提高到现在的323.4千克，总产由0.14亿吨达到0.70亿吨”1。

提高了木材产量。“三北”防护林工程建设在建设防护林体系的同时，兼顾生态效益和社会效益，大力发展了一批商品林。根据国家林业局统计，2007年，三北工程区域内乔木面积翻了一番，达到2 433.21万hm2，乔木林蓄积量达到138 731.51万m3。其中，商品材产量由1977年的269.65万m3增长到了2007年的2 034.23万m3，商品材产值由39 175.23万元增长到了404 414.2万元。农民自用材产量由1977年的140.31万m3增长到427.19万m3，产值也由7 784.43万元增长到了306 626.7万元。经济林面积由1977年的43.69 hm2增长到了2007年的345.81万hm2，产值也由11.45亿元增长到537.09亿元。

带动了林副产品发展，发展了地方经济。自20世纪80年代以来，静宁县抢抓三北二期工程建设的有利机遇，立足县域适宜发展特色林果业的独特优势，确立了建设生态经济型防护林体系的指导思想，依托三北防护林等重点林业生态工程，积极稳妥地发展以苹果为主的特色林果业，经过20多年的艰苦奋斗，“全县果园面积达到80万亩，挂果果园面积40万亩，果品产量45万吨，产值18亿元。农民人均果品收益2 800元，占到农民人均纯收入的80%，有14.5万人实现稳定脱贫”1。

3. 推动了生态文明建设的发展

推动了林业知识的普及和林业事业的发展。“三北”防护林工程建设是中华人民共和国成立以来一次规模宏大的生态建设的战略举措，掀起了我国社会主义生态文明建设的新篇章。三北工程启动以来，国家给予了大量的资金、政策、人力支持，培养了一批专业扎实的林业工作者，建立了一批林业院校和专业，普及了林业知识，为我国生态文明建设探索出了宝贵的经验。1999年，三北防护林建设局与江苏科技出版社合作编辑出版了大型画册《世界生态工程之最——中国三北防护林体系工程》。1979年，“辽宁省共有地、市林科所11个，县林科所11个；吉林省仅有地区研究所1个；黑龙江省则有地区研究所（或林管局）8个，县研究所（或林业局）30个”2。在研究所内，普遍存在着科研人员比例较低的问题，当时“东北地区有高等林业院校3所，中等林业学校9所，林业干部学校3所，技工学校3所”3。根据《中国林业统计年鉴》2014年的统计，2014年全国各地区林业系统单位个数4.3万个，东北三省4 661个。各地区林业系统单位年末人数合计155万人，其中东北三省约59万人。

提高了我国生态文明的国际地位。“三北”防护林工程是我国政府实施的一项造福当代、惠及子孙的生态建设工程。工程实施30多年来，得到了国际社会的普遍认可和赞誉，大大提高了我国在生态领域的国际地位。1987年6月5日 “世界环境日”，三北局被世界环境规划署评为“全球环境保护先进单位”。目前，已经有三北防护林建设局、新疆和田等多家单位被联合国环境规划署授予“全球500佳”称号。1992年，时任国务院总理李鹏在联合国环境与发展大会首脑会议上称赞三北防护林已经成为阻止风沙南侵的绿色长城，向世界展现了三北防护林的风采，在会议上产生了巨大反响。

（二）“三北”防护林工程建设存在的问题

“三北”防护林工程建设以来，工程极大地改善了三北地区的生态环境，遏制了风沙自然灾害，带动了三北地区的经济增长。然而，虽然工程取得了良好的经济效益、社会效益和生态效益，但是工程在建设过程中依然存在一些问题，严重影响了工程建设的质量和效率。

1. 建设资金实际投入不足

“三北”防护林工程建设资金依然采取多方集资的方式，即国家补助同自力更生相结合，实行国家扶持、地方自筹、多方集资、群众投劳、义务植树相结合的方式，采取多方位、多形式、多渠道、多层次的方式筹集资金。但由于三北地区自然环境恶劣，经济基础较差，以及日益上升的物价成本，建设资金实际投入不足，严重制约着工程的发展。

根据国家林业局的统计，如图1所示，“三北”防护林体系1978—2007年累计投资6 026 529万元，其中群众投工投劳折合资金占到78.11%，达到4 707 044万元，占据了资金来源的绝大部分。此外，个人社会投资占到8.32%，达到501 165万元。而国家投资818 321万元，仅占13.57%。在国家投资中，中央投资503 069万元，地方配套315 251万元。实际上，1978—2007年，国家计划投资2 197 076万元，实际到位818 321万元，仅仅完成26.85%。1

如表3所示，2008—2010年，国家投资额占完成投资额的比例逐渐降低。22011年后，国家投资额也有所增加，国家投资额所占完成投资额比例也增加到60%以上。然而，目前国家对“三北”防护林工程建设的资金支持力度依然不足，工程资金总体呈现疲软态势，远远达不到工程建设所需资金标准。“三北”地区大多是贫困县，经济条件较差，除了少数经济条件稍好的县市以外，大多数的县市根本无法提供足够的配套资金，造成了“三北”防护林工程建设中央、地方来源资金均不足的困难局面。

2. 造林工程呈现退化

我国西北地区90%以上是荒漠草原和荒漠，绝大部分地区只适合生长耐旱草灌。“三北”防护林工程建设以后，开始在西北地区进行以乔木为主的防风固沙林建设。然而，在没有正确评估造林地带的自然情况下容易造成林木成活率较低，即使勉强成活，也最终容易成为低质低效防护林。“河西走廊有1 200 km的三北防护林带，因补水困难或地下水位下降而成片枯萎和死亡；民勤县人工造林8.7万hm2，只剩下2万多hm2。”1“20世纪80年代初宁夏西吉县以小叶杨林为主建造大面积三北防护林，目前90%为小老头树或无树。”2此外，病虫鼠害也是造成林地退化的主要原因。1987年，一期工程造林的1亿多万亩林地中有7 000万亩受到了病虫鼠害，占到了总面积的77%。其中“仅油松毛虫发生面积500万亩，每年约损失木材70万立方米，尤其是枝干害虫危害逐步上升，这些害虫的发生、蔓延较食叶害虫更危险，造成的损失更大，严重威胁防护林体系的建设和发展”3。

五期工程启动时，我国因立地条件原因造成林地退化44.83万hm2，因林种选择原因造成林地退化80.56万hm2，因病虫鼠害造成林地退化60.05万hm2，因干预失当造成林地退化33.32万hm2（表4）。不难看出，因立地条件、病虫鼠害、生理过熟等原因造成的林地退化已经成为了“三北”防护林工程建设的心头大患，直接威胁了防护林的正常建设和发展。4

三、中国“三北”防护林工程建设的展望

习近平认为，森林安全直接关系着生态安全，而生态安全直接关系着国家安全，因此要大力推进像“三北”防护林工程这样的重点林业工程建设，因地制宜，实事求是地开展林业建设，为子孙后代留下一笔宝贵的自然财富。党和国家领导人的这一系列生态思想，为“三北”防护林工程建设的发展指明了方向。

（一）加大资金投入，拓宽资金渠道

资金是“三北”防护林工程建设的保障，有了资金才能为工程提供稳定的支撑。然而长期以来，三北工程资金一直处于相对紧张的状态。一期工程时，国家由于财政困难，资金紧缺，仅仅完成了规划投资的36.46%。改革开放后，随着经济状况的好转，财政状况逐渐改善，可投入的“三北”建设资金也逐渐增多。然而，由于物价的增长，造林成本的提高，建设资金依然难以满足造林的实际成本，造成了“谁造谁亏”的一种尴尬局面。因此在“三北”防护林工程未来的建设中要加大资金投入，提高补贴标准，确保资金及时到位。要在国家主导、地方共建的原则下，根据各地实际和财政状况，建立科学有效的资金投入机制。

单纯地依靠国家财政投入必然是远远无法满足工程需求的，因此还需要多元化、全方位的拓宽资金渠道。习近平曾指出，针对大型基础设施，“从长远来看，仅靠政府投资是不够的。要保持经济的持续快速增长，必须多管齐下，其中一个很重要的方面就是充分调动民间投资的积极性，扩大民间投资规模，形成经济增长的内生机制”1。因此，可以根据现行的林业政策进行制度改革，在税收、土地使用、林权等方面给予优惠政策，通过协议的方式，将某种资源的保护权作为一种与经营权类似的权利移交给承诺保护的一方。依照保护成效，每年或定期支付一定资金，这样一方面可以监测投资的有效性，还可以通过竞标形式签订协议，吸收社会闲散资金，使真正有能力的机构或个人参与保护工作，吸引社会资金进入“三北”工程。其次，“要加大信贷支持林业力度，积极拓宽林业融资渠道，广泛吸收各类资金投入三北工程建设”2。最后，要加强国际合作，争取国际资金的支持。“三北”防护林工程作为世界生态保护和生态建设工程的重要组成部分，一直都是国际社会的关注和支持对象。“截至2006年底，三北地区有德国、日本、美国、意大利等25个国家和全球环境基金、世界银行、联合国粮农组织、开发计划署等10多个国际组织和社会团体援助的林业或以林业为主体的项目58项，援助资金超过16亿元人民币。”3因此，要加强“三北”防护林工程的国际宣传与推广，加强国际合作与交流，积极寻求国际社会及组织的支持。

（二）加强林地修复，改造退化林地

2017年5月26日，习近平在十八届中央政治局第四十一次集体学习时指出，“加快推进生态保护修复。要坚持保护优先、自然恢复为主，深入实施山水林田湖一体化生态保护和修复”1。

对于病虫鼠害造成的防护林退化，首先要加强对野生动物的保护。一些野生动物是虫鼠的天敌，对虫鼠灾害具有天然的调节作用。因此，要想遏制病虫鼠害，最直接的措施便是加强对其天敌的保护，尤其是要加强对以虫鼠为食的猛禽类、鸟类、猫科动物等的保护，扩大其天敌数量，形成对虫鼠的生态遏制。其次要提高科技创新能力，加强科技支撑力度。对于病虫鼠害的防治，通过科技的手段对其灭杀是相对有效的措施，要鼓励林业科技创新，积极开发自然无公害的药剂，通过应急短促的物理、化学措施遏制虫鼠灾害。最后要完善病虫鼠害的监测体系。病虫鼠害与森林植被有着复杂密切的联系，只有加强对病虫鼠害的监测，在充分了解其相互作用的动态规律的基础上，通过科学调控，实现对病虫鼠害的自然调控。对于立地条件和林种选择造成的防护林退化，要及时调整林木种类，因地制宜地选择林种修复。对于东北华北平原农区，自然条件相对較好，则选择以杨树、油松、侧柏为主的林种进行修复；对于科尔沁沙地、毛乌素沙地等风沙区，则选择以樟子松为主的乔灌树木；对于晋西北、泾河渭河流域的黄土高原沟壑区，则选择以松、柏为主的林种补植补造；对于河西走廊、柴达木盆地的西北荒漠区则选择以云杉、杨树、沙棘等荒漠植被补种修复。对于生理过熟造成的防护林退化，要根据当地实际情况进行更新造林。修复时可采取块状、带状等方法进行修复。全面修复时也要尽量避免全部伐掉重造，而应该分批分次循序渐进地进行更新修复，对于“有望恢复正常生长的中幼龄退化林分可采取复壮改造，通过土壤施肥、林木嫁接、平茬促萌、防旱排涝、松土除杂等方法恢复林木正常生长”2。

（三）加强科技创新，强化技术支撑

习近平强调：“通过科技创新和技术革新节约成本、降低消耗，是我们国家从社会主义建设初期就形成并保持下来的一个好做法、好传统。”3“三北”防护林工程建设发展至今，取得的效益离不开科技的支撑。工程建设之初，由于三北地区气候干旱，降水稀少，导致造林死亡率较高，工程质量较低，对此，林业机构科研人员刻苦攻关，推广了容器育苗技术、钻孔深栽技术、开沟深栽旱作林技术、汇集径流抗旱造林技术等造林新技术，极大地提高了造林的存活率。“同时，在飞机播种造林上推广应用了选择飞机播种时机、种子大粒化等技术，突破了年降雨量200毫米以下不宜飞播的‘禁区”4，使飞播造林成效提高了20%。

加强科技创新，强化技术支撑，作为“三北”防护林工程建设的一条重要经验，必须始终如一地坚持和贯彻下去。首先，要把科技创新和技术支撑融入“三北”防护林工程建设的各个环节，包括规划设计、苗木选择、造林施工、维护抚育等，做到科学规划、科学建设、科学管理。其次，要加强科技的推广应用。科技的创新最终还是要应用于实践方能发挥出其真正价值，因此，在开展科技创新的同时，还要加强科技的推广使用，发挥科技推广站和基层林业工作站的作用，通过召开技术推广会、组织交流考察等方式推广林业科技知识。最后，要加强林业人才的培养。创新的关键在于人才，只有具备了相关的专业人才、科研人才，方能实现科技的创新。因此，强化科技支撑也包含着强化对林业人材的选拔、培养。要想做到如此，必须创新人才发展环境，完善技术培训机制，加强创新激励力度，以此为林业人才提供良好的成长环境，调动林业人才的科研积极性。

习近平指出，“建设生态文明，关系人民福祉，关乎民族未来”，只有“大力推进生态文明建设，努力建设美丽中国，才能实现中华民族永续发展”1。“三北”防护林工程是党中央、国务院在改革开放之初做出的惠及亿万子孙的生态工程，是党和国家领导人在生态文明领域迈出的重要一步，是实事求是指导方针和全心全意为人民服务的宗旨在生态文明建设领域的诠释。必须要一以贯之地坚持和完善“三北”防护林工程，使“三北”防护林建设真正成为捍卫中华民族永续发展的绿色屏障。

（责任编辑 朱凯）