共享单车的政府规制：一个分析框架——基于15个城市的政策文本分析*

程波辉 奇飞云

伴随共享经济的迅速发展，共享单车在短时间内得到迅速发展。然而，作为一种新型业态，共享单车自兴起以来也引发了一系列问题。“共享单车在回应公民需求，带来出行便利的同时，也出现了停放秩序、用车安全、交通规划、市场竞争、押金管理风险等问题。”①郭鹏等：《共享单车：互联网技术与公共服务中的协同治理》，《公共管理学报》2017年第3期。对共享单车的政府规制备受关注。由于共享单车是晚近发生的事，尚缺乏对其进行规制的经验借鉴。本文拟对共享单车政府规制的分析框架加以建构，为系统开展共享单车政府规制问题研究提供理论基础和方法论支撑。

一、相关文献综述与分析框架建构

建构共享单车政府规制的分析框架，核心要解决的是“规制什么”。因此，需要对共享单车政府规制的相关文献加以梳理，从中归纳出共享单车政府规制的对象或范畴。

（一）共享单车政府规制的相关文献梳理。从国外文献来看，有关共享单车政府规制的研究主要聚焦于公共自行车的规制，具有以下三个方面的突出特点。第一，重视对用户的行为约束和用车安全管理。如运营首都华盛顿公共自行车公司规定，对于车辆丢失，最高需要客户支付1200美元。②Accela,“Sharing Economy, Marijuana and Drones Top List of Emerging State and Local Government Regulatory Concerns for 2017”，Politics & Government Business, Nov.3, 2016.美国法律还对自行车的安全设计有严格规定，如夜晚自行车行驶要开车灯、使用者要戴安全帽等。第二，注重车辆维修及用车环境管理。如法国巴黎市政府每年支出400万欧元用于自行车更新及维修。①Ahmed El-Geneidy, Dea van Lierop and Rania Wasf i,“Do People Value Bicycle Sharing? A Multilevel Longitudinal Analysis Capturing the Impact of Bicycle Sharing on Residential Sales in Montreal, Canada”，Transport Policy, vol.51, 2016.德国为保护和改善用车环境还设置了专门的自行车警察，其职能主要是维持自行车交通秩序（包括公共自行车），对违规者进行记录、罚款及教育，进行自行车驾照考试培训。②Ahmadreza Faghih-Imani and Naveen Eluru,“Determining the Role of Bicycle Sharing System Infrastructure Installation Decision on Usage: Case Study of Montreal BIXI System”，Transportation Research Part A:Policy and Practice,vol.94, 2016.第三，注重车辆使用过程中的沟通、协商与合作。如荷兰巧设“自行车市长”负责倾听有关自行车使用过程中的各方意见和建议，在政府、民间组织和民众之间搭建沟通桥梁。③Iderlina Mateo-Babiano, Richard Bean, Jonathan Corcoran and Dorina Pojani,“How Does Our Natural and Built Environment Affect the Use of Bicycle Sharing？”，Transportation Research Part A:Policy and Practice, vol.94, 2016.从国内文献来看，关于共享单车政府规制的研究主要集中于以下五个方面。一是共享单车的协同治理。主张形成政府正当干预、市场自我调节、社会辅助应对的共享单车协同治理模式。④秦铮、王钦：《分享经济演绎的三方协同机制：例证共享单车》，《改革》2017年第5期。二是共享单车的押金处理。主张从企业自身和政府监管两方面入手保证消费者押金安全，防范“资金池”风险。⑤马广奇、魏梦珂：《“互联网+”时代下我国共享单车市场的现实困境与应对策略》，《企业经济》2017年第12期。三是共享单车的使用安全管理。主张从年龄限制、企业责任和监护职责等方面提高共享单车的使用安全。⑥梁鹏：《共享单车与未成年人保护》，《中国青年社会科学》2017年第5期。四是共享单车的停放及畅通管理。主张从公益性和经营性的双重角度对城市共享单车的停放及畅通进行规划设计和依法管理。⑦吴沐暄、程楠、李玲：《从租金和押金看共享单车的公益性和经营性》，《价格理论与实践》2017年第5期。五是共享单车的用户信息及信用建设。即对共享单车等新型共享经济产业面临的合法合规、交易和信息安全、隐私保护、信用体系建设等问题提出因应之策。⑧李真：《共享经济的勃兴与挑战——经济学和法律视野下的分析》，《当代经济管理》2016年第8期。

（二）共享单车政府规制的分析框架建构。综上所述，有关共享单车政府规制的对象或范畴主要应包括进入规制、价格规制、安全规制、环境规制、信用规制等五个方面。具体而言，所谓进入规制，是指政府为防止产业内部的过度竞争，依据共享单车产业的供求状况及发展趋势设置的相应市场准入条件，以优化产业内部结构，促进产业协调发展。其观测值主要包括：车辆标准、人员配备、数量限制。所谓价格规制，是指政府为实现资源有效配置、供给平衡、企业与消费者双赢的目标，对共享单车产业的价格体系进行规范管理，使其内部维持正常的价格水平。其观测值主要包括：计费标准公示、押金处理。所谓安全规制，是指政府为了维护消费者的生命安全权、财产权等，对共享单车产业的产品与服务的质量、性能、规格、资金，以及安全、外部性等方面的规制。其观测值主要包括：设备安全、消费者保险、年龄限制。所谓环境规制，是指政府基于环境污染的外部不经济性，对共享单车企业的经济活动所实施的处置措施。其观测值主要包括：停放管理、车辆回收。所谓信用规制，是指政府为了防止共享单车交易各方的欺诈行为而实行的旨在提高个体诚信度的制裁措施。其观测值主要包括：信息平台建设、信用体系管理。有关共享单车政府规制的分析维度详见表1。

二、数据来源与研究方法

（一）数据来源。本文主要以2017年一线二线城市共享单车政府规制的政策文本为研究载体，数据的获取途径为：一是从各市政府及其委、办、局的官网，查询相应的“政务信息”或“政府信息公开”板块，获取其中有关共享单车政府规制政策的有关数据；二是从相关数据库进行收集，以“共享单车”或“互联网租赁自行车”为检索词进行搜索。经过样本筛选，最终确立了北京、上海、广州、深圳、天津、杭州、南京、成都、武汉、西安、福州、石家庄、合肥、南昌、昆明等15个城市的共享单车政府规制政策作为文本分析的样本。

表1 共享单车政府规制的分析维度

（二）研究方法。本文主要运用QSR NVivo11质性分析软件进行文本编码，具体操作步骤如下。首先，将共享单车政府规制的5个维度定义为树节点，也即作为一级节点在NVivo软件中建立起来。其次，在每个一级节点上再分别建立次级节点，也即将12个可操作性定义作为5个树节点的子节点。最后，把15个政策文本导入NVivo软件中，对每一个文本进行逐字、逐词、逐句阅读，将反映子节点的字、词、句（即参考点）归入相应的节点，由此形成“参考点—子节点—树节点”的编码层次。NVivo质性分析软件的作用在于能够清晰的观测“材料来源”对“节点”的支撑度，也即本文的15份“政策文本”对12个“可操作性定义”的支撑度。参考点和覆盖率是衡量文本对树节点和子节点支撑度的标准。其中，参考点是指政策文本中能够体现子节点的数量，覆盖率是指政策文本中已编码的文字占整个文本的比率。一般来说，参考点越多、覆盖率越大，支撑度就越高。

三、数据的描述与分析

通过对15个城市共享单车政府规制政策的文本编码（见表2），可以清晰发现目前我国共享单车政府规制的现状及存在的问题。

（一）进入规制分析。车辆标准的参考点来自于14份政策文本，总数为28，在进入规制中占据最大比例。其中杭州、成都的参考点与内容覆盖率相对较多与大，西安没有关于车辆标准的参考点。综观车辆标准的参考点，可以发现：一是强调共享单车的车辆要符合国家标准和行业标准；二是注重车辆具备卫星定位功能和智能锁；三是提出类似于杭州的车辆强制更新年限3年、武汉的第三方检测机构出具共享单车合格检测报告等创新做法。人员配备的参考点来自于14份政策文本，总数为21。其中上海、杭州的参考点与内容覆盖率相对较多与大，武汉没有关于人员配备的参考点。综观人员配备的参考点，可以发现：一是强调共享单车企业应配备与车辆规模相匹配的管理人员；二是人员配备方法存在差异性，如福州每300辆共享单车配一名管理人员、南京每1万辆共享单车配备不低于50名管理人员、深圳按照不低于车辆投放量5‰的比例配备管理人员。数量限制的参考点来自于11份政策文本，总数为25。其中北京、福州的参考点与内容覆盖率相对较多与大，天津、成都、西安、南昌的政策文本中没有关于数量限制的参考点。综观数量限制的参考点，可以发现：一是共享单车数量规模控制主体要求不一，多数由政府部门负主责，涉及的主体主要有区政府、市城管委、市交通委；二是强调投放规模应以企业发展能力和市场存量为标准，但实际上缺乏衡量标准；三是对数量限制要求模糊，缺乏类似于深圳暂停新增车辆投放之类的具体限制措施。

（二）价格规制分析。计费标准公示的参考点来自于11份政策文本，总数为11，每个政策文本仅各有一个参考点。其中杭州的内容覆盖率最大，西安、福州、南昌、昆明没有关于计费标准公示的参考点。综观计费标准公示的参考点，可以发现有三种计费标准公示类型：第一种要求实行明码标价，将企业的计费标准进行公示；第二种要求公示符合国家规定的计费方式和费用来实行明码标价；第三种按照国家相关规定公开计费方式和费用来实行明码标价。虽然三种计费标准公示要求看起来相似，但实施起来有较大差别。押金处理的参考点来自于12份政策文本，总数为35。其中上海、广州的参考点与内容覆盖率相对较多与大，成都、西安、南昌没有关于押金处理的参考点。综观押金处理的参考点，可以发现：一是强调设立押金专用账户，实行专款专用；二是对押金具体退还期限做出界定，如杭州的退还时效自承租人提出申请之日起不得超过七日、昆明的退还时效不得超过两个工作日；三是政府鼓励企业实施免押金服务、实时退押金服务，最大限度保护消费者权益。

表2 共享单车政府规制的编码效果举例

（三）安全规制分析。设备安全的参考点来自于7份政策文本，总数为13。其中天津的参考点最多、内容覆盖率最大，广州、深圳、成都、西安、福州、石家庄、南昌、昆明没有关于设备安全的参考点。综观设备安全的参考点，可以发现：一是多数政策文本强调企业要负责车辆安全，满足安全骑行要求；二是少数要求政府参与安全监管，如上海的质检部门依法对投放车辆进行安全风险检测；三是将责任落实到消费者身上，要求用户在骑行时进行车辆安全性检查，不得载人和加装儿童椅。消费者保险的参考点来自于12份政策文本，总数为17。其中上海、成都的参考点与内容覆盖率相对较多与大，天津、西安、南昌没有关于消费者保险的参考点。综观消费者保险的参考点，可以发现政府对消费者保险的要求和态度分为两种：一种是强制性态度，认为企业应该为消费者购买人身意外险和第三者责任险；另一种是非强制性，鼓励企业为消费者购买人身意外险和第三者责任险。其中，石家庄的政策文本中兼具两种，指出企业应当为消费者购买意外伤害险，具备条件的企业鼓励购买第三者责任险。年龄限制的参考点来自于12份政策文本，总数为17。其中昆明的参考点最多、内容覆盖率最大，成都、西安、南昌没有关于年龄限制的参考点。综观年龄限制的参考点，可以发现：在年龄限制上各城市要求大致相同，禁止企业向12岁以下未成年人提供服务，此项要求对企业和消费者同时适用。

（四）环境规制分析。停放管理的参考点来自于15份政策文本，总数为179，是政策文本中参考点最多的一项，覆盖率也较高。其中西安的参考点最多、内容覆盖率最大，其政策文本中有80%的停放管理的相关内容。综观停放管理的参考点，可以发现政策文本中有关停放管理的内容主要是从政府部门、共享单车企业、共享单车用户、社会或行业部门等四个主体层面展开的。具体而言，对政府的停放管理责任要求最多，主要集中在停放设施建设、停放规划设置、停放区设置技术导则、监督企业对停放问题的管理等方面，主要涉及的政府部门有市交通委、市国土委、市城管委（局）、区管委等。对共享单车企业的停放管理责任要求次之，主要集中在停放秩序的管理、违规停放车辆的清理、消费者文明停放的倡导等方面，不同城市之间的具体要求存在差异。对个人的停放管理责任要求较少，几乎没有惩罚性的措施，主要集中在倡导规范停放方面。对社会或行业的停放管理责任要求最少，主要集中在宣传规范停放方面。车辆回收的参考点来自于12份政策文本，总数为18。其中北京、上海、西安的参考点与内容覆盖率相对较多与大，深圳、福州、南昌没有关于车辆回收的参考点。综观车辆回收的参考点，可以发现各城市对废弃车辆和不符合安全标准的车辆进行回收较为一致，但对废弃和不符合安全标准的车辆如何界定存有偏差，同时缺乏对回收车辆之后的处理要求，仅有北京提出按照环保要求处理。

（五）信用规制分析。信息平台建设的参考点来自于12份政策文本，总数为29。其中北京、上海、福州的参考点与内容覆盖率相对较多与大，成都、西安、石家庄没有关于信息平台建设的参考点。综观信息平台建设的参考点，可以发现：一是在信息共享方面要求与市级部门进行信息对接，输送企业所收集到的用户信息以及车辆运营信息，其中合肥还强调企业之间的信息共享；二是强调信息安全管理，不得擅自公开或泄露用户数据，其中上海的政策文本中提出共享单车企业所采集的消费者个人信息和生成的相关数据，只能在中国内地存储和使用，且保存期限不得少于5年。信用体系管理的参考点来自于11份政策文本，总数为23。其中北京、福州的参考点与内容覆盖率相对较多与大，南京、成都、西安、南昌没有关于信用体系管理的参考点。综观信用体系管理的参考点，可以发现：一是信用体系建设的要求较为模糊，缺乏类似信用如何评价等具体的信用要求；二是失信管理同时适用于企业和消费者，北京、合肥、深圳的政策文本中不仅强调消费者的失信行为需要追究，涉及违法经营的企业也要纳入企业信用档案中；三是消费者的信用惩戒主体不够明确，较为合理的处理方式应是政府部门负责失信曝光，企业负责建立失信黑名单；四是强调企业之间的信用共享，如广州的“推动企业之间用户个人用车信用评价”，上海的“互通共享黑名单”。

四、结论与建议

综上分析，目前各地有关共享单车的政府规制已取得阶段性的成绩，有的基本做到规制政策全覆盖；但就政策本身的质量和效果来看，仍然存在一些亟待解决的问题。一是价格规制和信用规范不够完善。除个别发达城市外，大部分城市有关共享单车的价格规制和信用规范都比较薄弱，存在计费标准不公正、不透明，押金处理程序复杂、不及时，以及信用规范模糊、信用评价缺失、失信追责困难等问题。二是政策条款的衡量标准相对滞后。共享单车的国家标准与行业标准都比较滞后，致使共享单车的政策条款缺失参照标准。三是消费者行为规制措施相对缺乏。对消费者的用车责任要求较少，远远低于政府部门和共享单车企业的责任要求。四是缺乏政企合作保障机制。尽管很多地方的共享单车政府规制政策条款中提到加强政府与企业在车辆停放区设置技术导则、共享单车技术规范、企业信誉考核评价等方面的协商与合作，但具体的合作平台、合作方式等保障合作的机制并没有建立起来。五是城市之间政府规制态度不一，“鼓励”与“强制”并存。不同城市的共享单车政府规制政策条款存在很大差异。用来表述政策实施态度的关键词主要有“鼓励”“应该”“必须”等。显然，“鼓励”相对于“应该”“必须”政策实施的强制性较弱。六是主体责任要求各异，政府与企业担责差异化。不同城市对共享单车政府规制的担责主体存在差异，也即政策实施主体的责任要求各不相同。

鉴于此，为进一步推进和完善共享单车的政府规制，提出六个方面的政策建议。第一，促进价格规制的转型升级。一是提高价格下限。防止低价竞争势头的蔓延，消除垄断价格的形成，关键是对支付使用共享单车的价格进行控制，制定价格下限。二是加强投融资监管。造成低价竞争局面的根源之一就在于共享单车投融资的泛滥。为了分得一杯羹，各投融资主体都注入了很大的初始资本，降低车辆使用价格，甚至免费试骑、赠送红包，以期击倒竞争对手。这既损害了企业利益，又极大浪费了公共资源。必须着力增强对共享单车投融资的监管力度，从而抑制无序的低价竞争。

第二，加强信用体系建设。一是加快征信立法和制度建设。可借鉴美国等发达国家的经验，结合我国社会征信体系及各行业信用收集的状况，制定类似于《征信管理条例》的法规制度及其相关的配套细则。二是细化信用的使用设定。建立和完善信用信息使用标准和技术规范，加强使用共享单车的信用上传、失信警示和惩戒机制建设，促进消费者自觉履行文明用车的义务，提升司法公信力，推进社会诚信体系建设。要加强跨部门协同监管和联合惩戒机制建设，促进信息公开与共享，让失信者寸步难行。

第三，促进“国家标准”与“政策条款”之间的适应性。一是及时确定“国家标准”的制定部门，提高目标一致性。建议政府以自身某一部门作为标准制定的权威来源，如由交通运输部门整合各类数据资源、人才资源，制定更具说服力的共享单车“国家标准”。二是推进市场调研与大数据齐助力，提升“国家标准”的科学性。建议以企业和用户为调查对象增进市场调研，从企业收集车辆相关大数据和企业发展诉求，从用户收集满意度指数，综合加以分析，制定出更加科学的共享单车“国家标准”。

第四，强化对消费者的行为规制。一是强化共享意识的养成。私有化意识是造成消费者破坏车辆、加私锁等行为的重要原因，必须强化消费者共享意识的养成。增强消费者共享意识，关键是倡导和宣传。可组合共享单车企业、市文明办、城市管理部门等共同发力。二是增加惩戒措施。消费者既是共享单车规制的重要参与者和受益者，也是乱停乱放、涂抹二维码等的始作俑者。必须对其行为加以惩戒。可以通过完善相关条例的办法，对偷窃、毁坏车辆等行为进行具体量刑，并对具体的信用扣分做出明示。

第五，加强政府部门间和政企之间合作监管建设。一是加强政府部门之间沟通协作，提高车辆管理水平。共享单车政府规制所涉及的行政主体主要包括：交通运输管理部门、公安交警部门、城管部门、市场监督管理部门（原工商部门）以及互联网监管部门。推进共享单车的健康有序发展，亟需推进这几个部门形成相互配合、分工明确的高效管理体系。二是加强政企之间合作监管建设。作为互联网新型产业，共享单车企业具有信息和技术优势，政府在对共享单车进行监管时，必须充分发挥共享单车企业的作用，与其共同规制，降低规制成本。此外，为了发挥政企合作监管共享单车的功效，建议在我国设立国务院直属的政企合作局，可以单独成立，也可挂靠工信部，以强化政企合作的重要地位，并明确其职责、任务和权力。

第六，增强“通用性+个性化”政策机制建设。城市之间共享单车政策条款主体态度的主观差异和政策作用对象的客观差异，对共享单车企业和用户来说都是不利的。为了解决这种城市之间共享单车政府规制的差异，政府可建立“通用政策+城市个性化政策”机制。具体而言，就是对各城市的共享单车规制政策进行宏观的梳理与整合，从中提炼出通用性的政策，各城市再根据自身的状况加以个性化改造。