国民政府时期选举制度的现代化发展

【摘 要】 文章梳理了国民政府时期国共两党在选举制度方面不同的做法。在国民政府统治时期，国民政府以法律的形式规定了民主制度下的选举形式，促进了民主选举方式的完备。然而，在被推举的代表当中，存在着职业和阶级的限制，而且还有一部分代表是由政府指定的，并没有充分体现选举的民主性。中国共产党领导下的选举制度，抗战时期，在抗日根据地采用“三三制”，实现了民主选举；在土地革命时期以及解放战争时期，采取直接和间接选举并存的方式，老百姓都具有选举权；召开各界人民代表会议，这些人民代表会议的代表是在真正的民主基础上选举产生的，具有广泛的代表性。为战后的选举方式的发展完备提供可以借鉴的经验，促进了民主选举制度以及民主政治生活的不断发展。

【关键词】 国民政府时期；国民党；共产党；选举制度；现代化

国民政府统治时期，国共两党各自领导下的选举制度，呈现出不同的发展态势，对当时国家的民主政治生活产生影响，并对国共两党的发展前途起到了一定的决定性作用。

一、国民党领导下的选举制度

在经历了北洋军阀混战时期后，民主政治名存实亡，在民主制度下建立的民主选举制度更是空有虚表。在南京国民政府取得北伐战争的胜利之后，在形式上统一了全国。而后南京国民政府改变北洋政府统治时期的政权组织形式，颁布《训政纲领》。国民政府的委员由国民党员担任，任期没有期限，于是随着国民政府组织法每修改一次，委员就全体修改一次。[1]这实际上反映了当时政府用人制度和政府组织的随意性和不确定性，容易导致政府运行的混乱。更加严重的是，以党治国的形式最终被表现出了一种专政独裁的意味，实际上阻碍了选举的民主化。

选举经过训政时期，在外敌入侵和共产党不断发展壮大的影响下，国民政府不得不采取一系列措施去实现所谓的“宪政”。在1936年5月，国民政府先后颁布了《中华民国宪法草案》、《国民大会组织法》及《国民大会代表选举法》。根据当时的法律规定，国民代表大会的代表除了当然代表之外，名额是这样制定的：区域选举665名，职业选举380名，特种选举155名，剩余240名代表则由国民政府指定。除此之外，国民代表大会代表选举以直接的无记名单记法行之，而国民代表大会代表的候补人员则由得票多少来决定。[2]从现代化的角度来分析当时的选举法，它的选举方式采取了无记名投票的方式，是一種体现公正和民主的方法，促进了民主选举方式的完备。然而，在被推举的代表当中，存在着职业和阶级的限制，而且还有一部分代表是由政府指定的，这就可以看作是选举的缺陷，是一种非民主化的方式。这种选举制度在当时对于国民政府统治来说也许是非常必要的，有利于国民党紧紧掌握政权，但是就现代化下的民主选举制度来说，这就是一种非民主化的选举形式，它违背了民主选举制度的原则于理念，会阻碍选举制度的完备，最终可能会导致一党的独裁专制，影响到整个社会的民主政治发展。

随着抗日战争的全面展开，国民政府对于民主选举只是在形式上允许其存在，在实践中没有很大的发展与进步。直到1946年底，蒋介石的独裁统治引起民众不满。面对岌岌可危的国民党统治，蒋介石宣扬还政于民，在1947年颁布了《国民代表大会选举罢免法》。这个法律规定了选举人的范围，与民主选举的规定相似，符合一般民主选举的原则，但是却又限制了选举人的竞选机制，比如它规定选举人在成为候选人的时候，需要有500民候选人的签署，或者需要有政党的提名，登记者为候选人，非经登记者，不得当选。[3]这样的选举制度限制了参选的民众范围，并且严重的影响了民众参与选举的积极性和主动性，从而使民众对国民政府所宣传的还政于民和普选感到极致失望。

在国民政府统治时期，国民党在民主选举方面做了一定地贡献，这是不可否认的。国民政府以法律的形式规定了民主制度下的选举形式，使其具有法律效率。从现代化的角度来说，就是使民主选举制度法律化，带有法律效力，促进选举制度的民主化、普遍化和法制化。但是，好的法律需要有安定平稳的社会环境来实施，才能得以发挥其最优的能效。在国民政府统治时期，社会的混乱与日本的侵略，加之国民党和政府的内部缺陷，都使得这个时期下的民主选举制度成为形式，不能落实到实践，从而导致民主生活中存在严重的一党独断专裁，影响政府工作的运行，不在乎民众意愿，最终使国民党失信于民，失去民心。

二、中国共产党领导下的选举制度

1、土地革命时期的选举制度

第一次国内革命战争失败以后，中国共产党坚持领导工人阶级和其他的劳动群众进行革命，但是随后的城市武装斗争相继失败，共产党不得不从中吸取经验教训，最终决定走农村包围城市的工农武装割据道路。共产党将目光转向国民党统治薄弱的地区——农村 。在农村建立革命根据地，建设工农民主政权。当时的苏维埃共和国先后在根据地颁布了《中华苏维埃共和国的选举细则》、《选举委员会工作细节》、《红军及地方武装的暂行选举细则》、《苏维埃暂行选举法》以及《中华苏维埃宪法大纲》。

在当时的这些暂行选举法令中，可以看出，当时的选举法也是带有一定的局限性的，是不全面的，但是对于革命根据地这一区域的选举来说，却是带有一定的民主性的。结合当时的战时需要，共产党在革命根据地的试行选举，将选举权交给了劳动群众，包括工人、农民、战士以及广大的劳苦大众，其中红军战士及其家属拥有非常优越的选举权，这种做法的目的就是为了团结在当时中国有巨大革命力量的无产阶级来参加革命战斗。同时法令规定这些拥有选举权的人是没有男女、宗教、民族区别的，没有男女之分的选举在当时是一种巨大的进步，在以往的选举中，妇女是没有选举权和被选举权的，那是对女性的歧视，但是当时在根据地提出这种想法，并加以实施，是妇女第一次获得和男子同样的参加投票的权利，这是将选举的民主化在行动上的进一步落实。除了在选举和被选举人的范围方面给予法律规定，当时在根据地的选举方式也有一定的变化，采用直接和间接选举并存的方式，通过举手表决来进行选举，选举方式的变化表明在当时苏维埃政府开始注重选举方式的选择关乎选举的民主性程度。直接和间接的选举方式促进选举范围的扩大，让广大的劳动群众都能感受到自己的利益和权利。在当时的选举法令中，还有一个很重要的方面就是对选举代表进行监督，如果人民代表无作为或是胡作为，那么选民后者是原单位有相应的权利收回自己赋予代表的权利，对其进行罢免。这种选举的监督机制可以有效的制止代表为己谋私利，享特权现象出现，使选举民主化在根据地有所体现和行动落实，从而为现代的民主选举制度和政治生活的有序进行提供了有效经验。

2、抗日战争时期的选举制度

随后在1937年，抗日战争的全面开展，国共开展合作建设抗日民族统一战线的政权。共产党在根据地中采取“三三制”原则对人员进行分配，以保证抗日民族战线的统一。在抗日战争时期，由于抗日政权的性质，使抗日根据地的选举制度也发生变化。根据当时颁布的各个地区的抗日根据地的选举条例来看，首先由于国情的变化，选举的范围也发生变化，取消了在土地革命时期给予红军战士及家属的特别选举权，在一定程度上实现选举的人员的平等化。其次，在选举的方式上几乎都采用了直接的无记名的投票选举方式。在抗日根据地中，直接选举基本实现，保证了选举的普遍性。但是由于当时选民中村存在较多的文盲，选举的普遍性是依据无记名的投票方式实现的。“识字的人用票选法，识字不多的人，用画圈法、画杠法、画点法；不识字的人，采用投豆法。”[4]在现在看来，这些选举方式也许是不科学的，但是对于当时的环境来说却是选举方式的巨大创新。这些方式的采用使选举更加有可行性，更加民主化。它不僅保证了抗日民族战线的巩固与团结，而且还是共产党对其具有领导权。

3、解放战争时期的选举制度

在解放战争时期，在共产党的领导下，解放区继续追寻了抗日战争时期的选举制度，秉承其民主集中制的原则，将民主选举的范围不断扩大。当时除了国民党反动派没有选举权和被选举权，其他的一切反对国民党反动统治的国民群众都拥有选举权和被选举的权利。然而，随着解放区根据地的不断扩大，在抗日战争时期采用的民主选举制度继续被应用到不断扩大的根据地中。为了使更多的人民群众获得了民主选举的权利，在这一时期，民主选举在形式和内容上沿袭前一时期的选举制度。在解放战争全面推向全国的同时，各个解放区也在准备、召开各界人民代表会议。这些人民代表会议的代表是在真正的民主基础上选举产生的，具有广泛的代表性。这种选举制度加强了解放区的政权建设，巩固发展了革命统一战线，为解放战争在全国的胜利起到了一定的推动作用，也为战后中国在政权组织形式建设和选举制度的发展完备提供了经验。

在共产党领导下的民主选举制度在新民主主义时期的三个阶段中不断发展，虽然在一定的时期内是区域的选举，是应战时需要和团结一切有效力量的选举，但是这种选举在根据地实现了普选，加强了人民群众对党的认识，巩固了根据地建设，促进了民主选举的实质落实。同时，当时的选举方式多样化，为战后的选举方式的发展完备提供可以借鉴的经验，促进了民主选举制度以及民主政治生活的不断发展。

三、比较国共两党领导下选举制度的现代化发展

国民政府时期中国选举制度与民主结合，才能是选举制度的现代化发展。而这种结合，要求不仅是在形式上体现民主选举的含义，而且要在行动上落实民主选举的各项明文规定。在国民党的统治下，民主选举制度并没有与国民实际接触，只是在资产阶级范围内的选举，代表的是资产阶级的利益，与全体国民没有直接的利益关系，也没有代表广大的人民群众的利益。换句话说，在国民党统治下的民主选举并没有充分体现选举的民主性。

而中国共产党的成立，代表了无产阶级，体现了广大人民群众的利益，具有广泛的群众基础。所以在共产党的领导下，选举制度与人民群众直接接触，关乎到人民的利益，让人民切实感受到当家作主的感觉。同时，在共产党的组织下，选举采取了更加多样的手段和方式，使得选举具有一定的代表性和公正性。在共产党的领导建立的民主选举制度在这一时期经历了三个阶段，即土地革命时期、抗日战争时期以及解放战争时期。面对不同时期，为了达到一定的目的，选举制度也会相应的发生一些改变。

总之，国民政府时期，中国的选举制度在国民政府的统治之下不断发展，虽然这种发展缓慢，但是在这期间政府都以法律的形式对选举和选举制度进行规定，实现了形式上的民主选举，是选举制度带有现代化、民主化、法制化的性质，促进了民主选举制度的发展。而真正民主选举是在中国共产党的领导下，在区域的根据地实现的。从现代化的角度来看，在解放区的选举，虽然没有实现全国范围的选举，却为其做了准备，在区域内实行的普选，直选等选举方式，从举手表决发展到无记名投票的各种手段，都保障了民主选举的普遍性和平等性，体现了代表的代表性和群众基础的广泛性，极大的促进了民主选举制度的现代化发展，并且为新中国后的政权建设、民主制度发展和民主选举制度的不断完善提供了经验。

【参考文献】

[1] 张皓著.中国现代政治制度史[M].北京：北京师范大学出版社，2004.128-129.

[2] 郭维民.《中国宪政问题》附录：《国民大会代表选举法》.1946.108-109.

[3] 陈端云.现代中国政府[M].吉林：吉林文史出版社，1988.338.

[4] 许崇德，皮纯协编著.选举制度问答[M].北京：群众出版社，1980.22.

【作者简介】

张邢宇（1992.5—）女，汉族，河北张家口人，天津商业大学马克思主义学院硕士在读，研究方向：中国共产党与中国现代化.