内审视角下行政单位合同管理风险防控探讨

许宁宁

（中华人民共和国杭州海事局，浙江 杭州 310008）

市场经济法治环境下，行政单位作为具有民事权利能力和民事行为能力的独立法人，依法独立享有民事权利、承担民事义务。合同是单位各类经济活动中明确双方权利义务的主要载体，发挥着越来越重要的作用。加强经济合同管理，有助于提高行政单位的经济活动规范性，提升内部管理水平；有助于保障单位合法权益，降低经济风险，促进利益最大化；有助于控制经办和审批人员的廉政风险，减少职务犯罪的可能性。随着行政单位经济活动规范水平进一步提高，签订经济合同的频率和合同标的规模呈逐年上升的态势，加强经济合同管理、防控合同风险成为单位内部控制的一项重要内容。

一、合同管理流程中的审计重点关注点

内部审计作为行政单位提升内部管理水平的重要抓手，在监督经济业务流程设计和执行的有效性、及时反馈内控信息、促进完善制度体系建设等方面具有不可替代的作用，同时也是降低单位经济和法律风险、防范工作人员廉政风险的有效保障。

行政单位的经济合同以购置资产、购买服务、工程建设等内容居多，各单位流程略有差异，但总体而言较类似。实际操作中，经济合同管理，涵盖确定合同相对人（含招标）、合同起草与会签、合同签订、合同执行、合同变更、合同结算、合同归档等工作。行政单位的内部审计部门不仅要对合同执行结果进行审计，更需将审计关口前移，使审计监督贯穿合同管理的始终，从源头上防范风险（详见图1）。

（一）合同内容与招投标结果是否一致

项目金额达到国家招投标规定或者各单位内部制度要求时，应当通过公开招标方式确定货物、服务或工程的合同相对人。为防止中标单位与经办部门或个人串通，通过较低价中标后，以与中标不一致或明显存在法律漏洞和权利义务瑕疵的内容签订合同，内部审计在合同签订阶段应关注合同内容与招投标结果是否一致。如有条件，内审部门还应介入招投标各环节的监督。

（二）重大合同是否领导班子集体决策

图1 行政单位合同流程图

单位经济合同管理是否根据合同金额或其他重要因素实行分级管理，区别一般合同、重大合同、特别重大合同。对于金额较大、内容复杂的合同是否经单位领导审批；对于特别重大合同是否经相关专业技术论证并由领导班子集体科学决策，决策记录是否齐全，并在单位制度层面有“三重一大”等长效机制保障。同时，需关注是否存在将重大合同拆分成多个小合同以规避有关规定、导致经济活动存在违法违规风险的情况。

（三）合同签订人是否经授权

经济合同经一定审批程序后，对外签订。关注合同签订人是否经合规的书面手续授权或经制度批量授权，防止部门和个人未经授权或超越授权权限以单位名义对外签订经济合同、或违反规定以单位名义签订国家财经纪律禁止行政单位签订的合同（如行政单位不允许签订担保合同），导致单位经济利益受损。

（四）合同印章保管是否规范

合同印章保管不规范，将导致存在发生经办人员未经授权或超越授权权限擅自对外签订合同谋取个人不正当利益的可能，使单位面临较大的法律风险和经济风险，致使单位利益、信誉、形象受损的严重后果，尤其是行政单位一定程度上代表了国家和政府形象，对外行使权利义务应特别谨慎。

（五）合同履行中重大变更手续是否齐全

关注对合同条款未明确约定的事项是否及时协议补充，合同履行过程中发生重大变更是否按规定程序办理合同变更或合同解除。重大变更不能以执行部门口头或简单的通知为依据，不仅要签订补充协议，补充协议仍需经合同会签程序严格把关。对于重大追加支出项目，追加部分如达到政府采购或招投标等国家有关规定的，应严格执行相关手续，不可擅自简化操作。

二、行政合同管理的制度设计

内部审计不仅要监督单位经济合同管理执行的有效性，同时需关注经济合同管理制度设计的合理性和有效性。经济合同的签订往往涉及法律、财经、合同主体资信、专业技术标准等诸多内外部因素，行政单位宜采取多部门联合会签流程，严把审批关。

经济合同管理一般涉及以下部门职责分工：1.经办部门，负责经济合同前期谈判、合同条款草拟、合同执行等工作，主要包括合同订立前履行必要采购手续，对方资信调查，合同标的的数量、质量、价款和相关技术标准等合同具体情况把关。2.法务部门，负责审核经济合同是否存在违法、违约风险，主要包括合同签订是否符合法律法规要求，条款的运用是否平等，是否存在违法风险等。3.财务部门，负责对经济合同资金支付及执行情况把关，主要包括合同价款支付合理性、可行性、合规性，履约保证金、质量保证金、违约赔偿等条款的合理性。4.监督部门，内审、纪检部门等，负责对经济合同签订、执行的全过程监督。5.归口部门，根据单位实际情况，设立合同归口管理部门，负责审查合同会签程序是否完备，修改意见是否落实，合同档案管理和合同印章管理等。

不相容岗位相分离，形成相互监督、相互制约的内部制衡机制，是预防发生舞弊等行为的有效内控手段。因此，内部审计关注单位合同管理制度是否建设完善、合同管理的部门职责是否分工明确、合同授权审批程序是否有效开展的同时，还需关注单位是否做到不相容岗位相分离，实现授权审批与业务经办岗位相分离、业务经办与会计核算岗位相分离、款项结算与档案保管岗位相分离等。

三、合同管理风险关键节点及对策

经济合同管理风险包括单位的经济风险、法律风险、执行财经纪律风险、个人廉政风险等。基于长期的经济合同内部审计实践，笔者总结了经济合同管理各阶段的关键风险点，并据此针对性地提出风险防控措施。

（一）合同准备阶段

经济合同前期准备阶段，包括了合同的立项、合同相对人的确定、谈判或招投标①应招投标或政府采购的业务，未按规定程序招投标或政府采购，属于重大风险，但不属于合同风险范畴，因此本文未涉及。等环节，是做出经济活动的决策阶段，也是合同管理的起点，较大程度上决定了经济业务能否最终达到预期效果。该阶段的主要风险点：1.需订立合同的经济事项未订立合同；2.未充分了解合同相对人的主体资格、履约能力等情况，即签订合同；3.重大合同，未经集体研究决策。

针对这些风险点，防控对策有：1.单位加强法律法规及规章制度的宣贯力度，增强领导干部和经济合同经办人员的法治意识和集体决策意识；2.单位制定合同管理相关制度，明确必须要签订合同的情况或条件；3.合同执行部门加强对合同相对人主体资格、履行能力等情况的确认审核；4.单位建立科学、民主、高效的议事规则，明确需集体决策的事项；5.涉及复杂技术的合同，应聘请相关领域专家参与。

（二）合同会签阶段

经济合同会签阶段，包括合同的会签审批、合同的授权、合同的签订等环节，是合同管理内部控制的核心步骤，以确保单位权益得到有效保障，避免单位因所签订的合同面临经济和法律风险。该阶段风险点较多，主要表现在：1.合同未按规定流程会签审批；2.会签部门职责不清、把关不严，致使合同的合法性、严密性、可行性等方面存在瑕疵；3.合同内容与招投标内容不一致；4.部门或个人未经授权或超权限对外签订经济合同；5.合同印章保管不规范。

针对这些风险点，应对措施有：1.建立健全合同会签制度，明确会签流程；2.明确各会签部门职责，同时合同经办部门应对各会签部门据部门职责权限提出的专业意见进行修改反馈；3.加强合同归口管理职责，归口部门应全面检查合同会签流程是否齐全合规、相关会签意见是否已落实，对通过招投标的合同确保合同与中标内容一致；4.强化合同授权机制，建议单次书面授权，为提高工作效率也可结合合同分级管理采用不同程度的批量授权形式；5.加强印章保管和使用管理，做到不相容岗位相分离；6.推广经济合同格式范本，减少合同条款缺项等情况。

（三）合同执行阶段

经济合同执行阶段，包括合同履行跟踪、合同变更管理、合同结算支付等环节，是合同管理发挥作用、确保合同效果落在实处的重要阶段。该阶段的主要风险点：1.合同监督缺位，未对合同执行情况予以跟踪，导致合同出现履约风险；2.未按规定对合同履行中重大变更或中止、解除合同签订补充协议；3.未及时发现违约行为，并积极采取补救措施；4.未按合同约定条件付款、超额付款或提前付款；5.出现合同纠纷时，未及时采取措施减少单位损失，未恰当追究对方违约责任。

针对这些风险点，防控对策如下：1.合同执行部门加强对合同相对人后续履约能力的持续跟踪，严格监督合同执行进度和项目执行质量；2.根据合同执行过程中的变化，在出现执行与原合同出现重大差异时，及时采取合同中止、解除、变更等措施，并签订补充协议；3.合同执行部门应及时发现对方违约行为，迅速反应，第一时间积极采取措施，将引起的损失降至最小；4.严格按照合同订立的付款条件支付进度款，财务部门严格审核资金支付条件，对于存在资金风险的可拒绝支付；5.大型项目采取跟踪审计方式，执行过程各个重要环节和支付节点上内部审计把关确认；6.出现合同纠纷时，及时采取补救措施减少单位损失，法务部门参与并采取恰当方式追究对方违约责任。

（四）合同归档阶段

合同归档管理阶段，包括合同档案整理、合同追踪考核等环节，是合同管理基础工作规范化的一部分，主要工作职责在合同归口管理部门。该阶段的主要风险点：1.合同未及时登记造册；2.归档合同与具体执行合同不一致；3.合同原件未及时整理归档；4.合同归档与合同款支付岗位未分离；5.合同追踪考核缺失，致使执行效果不理想甚至造成单位损失。

针对这些风险点，防控对策有：1.设置合同管理岗位，专人负责合同档案管理相关工作，规范合同登记及合同印章管理；2.合同归口部门加强合同归档审查，全面检查合同会签流程是否齐全合规，相关意见是否已落实，合同加盖骑缝章，避免合同被更换；3.合同归口部门及时收回合同原件，明确合同管理相关要求，及时整理归档；4.按内控不相容岗位相分离原则，实行合同签订、归档与支付岗位分离，财务部门不得兼合同归口部门；5.建立合同追踪考核制度，落实合同问责问效机制，定时分析合同履行效果，避免内控程序流于形式。