民办高等教育的“陕西现象”

杜林杰

改革开放四十年，陕西民办高等教育实现了“从无到有、从小到大、迅速崛起”的跨越式发展，民办高校数量之多、规模之集中，曾经是陕西教育事业发展的一大亮点。据《中国民办大学报告2010》研究成果显示：中国民办高校社会贡献在各省市排名中，陕西省位居第一名。有人称这是民办高等教育的“陕西现象”。

据《2017年陕西省教育事业发展统计公报》，陕西有普通高等学校93所，其中民办高校18所，约占全省普通高等院校的五分之一；全省普通高等学校在校生1069374人，民办高校与独立学院本专科在校生200860人，约占全省高校在校生的五分之一。陕西民办高等教育在陕西教育事业中的分量可见一斑。

率先起步

20世纪80年代，中国社会百废待兴，教育版块长期缺失，人们如饥似渴期望教育回归。但是教育资源太少，单一的公立教育显然不能满足社会需求。面对巨大的教育市场需求，民办教育悄然萌生。

1982年11月26日，时任全国人大常委会委员长彭真在第五届全国人民代表大会第五次会议上所做的《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》中提出“两条腿”办教育的方针，第一次在宪法中对社会力量办学作出原则规定。

1984年，陕西省第一所真正意义上的民办高校——西安培华女子大学经陕西省人民政府批准成立。此时，陕西省民办高等学校及民办高等教育机构主要集中在非学历教育领域，以开展文化补习、职业技能培训、函授教育、高等教育自学考试助学等教育活动为主。

1992年，社会对高等教育的刚性需求突显，民办教育进入空前活跃和发展阶段，有人笑称这一时期“社会办学火爆，一天一所学校”。陕西也已涌现出一批热心高等教育事业的民办教育家，西安外事学院的雏形便在此时应运而生。西安外事学院董事长黄藤说，他在办学之初的愿望，是为国家建设一所3000人的大学。当然，此后学校的发展超出他的预期，如今的西安外事学院有2万多在校生，规模最大时，达到过3万多人。

办学资金需要自己去筹，这曾经把黄藤压得喘不过气。他为此拿出了自己多年的积蓄，后来又将亲朋好友的借款也投了进去。扩校的问题也同样棘手，黄藤租来闲置的鱼化寨公园办学，使西安外事学院的校园一开始有湖光山色、水榭楼台。但是当时尚无相关政策，拿地盖楼的手续办不下来，刚开工就被勒令停止不说，一位干部还曾拍着桌子训斥黄藤：“你这样做是要被关起来的。”但是黄藤说服了这位干部：“我用自己的钱建学校，建成就是社会和国家的，我们只是建设者，政府应该予以支持。”

事实上，陕西民办高等教育能够率先起步，也的确与陕西省有关部门的宽容和积极促进密不可分。1996年，陕西省通过绿色通道的形式，彻底解决了包括西安外事学院在内的十所高校的土地问题。也是这一年，陕西正式颁布实施《陕西省社会力量办学条例》，揭开了陕西民办高等教育发展的新篇章。条例确立了民办高等教育的合法地位，也更坚定了民办教育举办者的办学信心。此后，陕西民办高校普遍由条件简陋、租借校舍为主向大规模自建校舍、增加教学设备投入等方面发展。2000年，陕西省人民政府下发了《关于进一步办好民办高等教育的决定》，按照“积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理”的方针，结合陕西实际，提出了鼓励民办高等教育发展的十条措施。这些政策为陕西民办教育的繁荣奠定了基础。

从1992年到1995年，西安外事学院从800人发展到6000人，堪称西部教育发展的奇迹。而后，黄藤受“高等教育规模过大必然造成生源质量下降”这一说法影响，为了保持学生质量，将招生人数控制在4500人左右。遗憾的是，控制生源不仅没有带来预期的高质量，反而被大规模发展的其他民办院校甩在了身后。

直到2000年，黄藤方才领悟：在当时招生政策的限制下，民办大学与公办大学处于严重的不公平竞争之下，民办大学所录取的学生绝大多数是高考落榜生，在此分数区间中无法用限制人数的办法来提高录取分数线，反而因自我约束失去了扩大学校规模的机会。是年，西安外事学院调整方针，大胆扩招，次年便达到2万人的规模，迅速摆脱了资金紧缺的困境。

那几年，是全国高等教育快速发展的时期，但是，民办高等教育依然面临着严峻挑战：生源短缺、管理不善、师资力量薄弱、办学经费紧张及办学亏损依然威胁民办高校的生存。

内涵建设

2002年，《民办教育促进法》及其实施条例颁布，明确了国家促进民辦教育的方针和原则；到2008年，陕西省已批准设立了18所民办高校，充分奠定了陕西民办高等教育健康、规范发展的总体格局。2009年起，陕西省教育厅每年设立100万元专项奖励资金，用于扶持民办高校走内涵建设、特色发展的路子。

由于民办高校在办学自主权、层次定位和人才培养的适应性、多样性、灵活性等方面较公办更有优势，实施个性化教育便成为民办高校的共识。

西安外事学院的作法是实施完全学分制、“3+1”和“小学期”制等，给学生就业、创业、出国、升学四个方向的发展选择，并分别设有专门的机构、学院帮助学生们在自己选择的道路上更好地发展。

在创业教育方面，西安外事学院做到了出类拔萃，被教育部评为首批“全国创新创业典型经验高校”五十强之一，成为西北地区惟一入选高校。2009年，西安外事学院成立了我国第一个高校创业学院，选派业务水平较高、有创新精神和敬业精神的创业教育教师进修学习，同时引进和聘任一些经验丰富的成功企业家、创业者、技术专家做兼职教师，以此来优化充实教师队伍；把创新创业教育纳入课程体系、建立创业孵化园区、设立创业基金；该校创立的“鱼化龙”大学生创业节在省教育厅、人社厅的支持和直接参与下，已经成为“陕西省大学生创业节”。该校发展创新创业教育的措施收效良好，2015年6月，《人民日报》对西安外事学院创新创业教育成效及发挥的示范引领作用予以专题报道。

创业教育做得好，但要说起西安外事学院最突出的特色，黄藤首推德育教育。他认为，教育的本质是育人，个性化教育的重中之重是人格培养。

为了将教育和行为养成统一起来，西安外事学院创建了“学院+书院”育人机制，“书院”是一个大的宿舍区，来自一个学院、不同年级的学生在这里学习、娱乐、生活。教师走进书院，辅导员走进课堂，引导学生自我教育、自我管理、自我服务和自我监督。

立德树人之“魂”在于中华民族优秀传统文化，所以要实现“立德树人”的根本任务，必须要有一大批深谙传统文化、践行优秀传统文化精神的教师。有鉴于此，西安外事学院组织全校教师用三年时间集中培训学习中国传统文化、中外哲学、马克思主义、习近平治国理政思想，效果非常显著。

2017年，西安外事学院又设立了正蒙书院，发起、推动以张载关学为代表的中国优秀传统文化的学習。四百多名教授、一线干部作为正蒙导师走进学生的宿舍和日常生活，在日用常行中引导学生。

此外，丰富而有格调的艺术氛围也加强了西安外事学院德育的效果。比如建立七方书院，里面有茶舍琴馆，并且开设古琴、围棋、书法、国画、茶道等课程和技艺，供全校学生选修，集中体现了该校对中国文化的审美志趣；修建“金色小厅”，高频次地举办高质量演出，多次来外事的古琴名家巫娜曾评价：“这里将是世界最大的一个古琴培训基地。”

黄藤认为，仅仅让精品艺术文化进校园是不够的，大学才应该是诞生艺术的地方。艺术应该从大学走向社会，而不是一味地强调艺术走进大学。于是，西安外事学院自己编排演了话剧《白鹿原》，并在全国13个省市进行了近百场公演，作为“艺术出校园”的尝试。外事学院这一作品崭获多个奖项，而这一项目也被教育部评为全国优秀校园文化成果一等奖。

陕西师范大学教授尤西林在看到外事学院的努力后曾评价道：“在德育上，西安外事学院走在了公办院校的前面。”

今年4月24日，陕西省教育厅下发通知，公布陕西省普通高校“一流学院”建设单位。在全省“一流学院”建设计划中，将建成三所国内一流民办高校，西安外事学院名列其中。据黄藤说，西安外事学院已经开始重点建设自己的科研队伍，尤其在艺术、人文、商科、医学、工学等方面投入巨资，增加了很多课题，同时也引进了很多人才。在科研方面，已经与很多高精尖研究所进行了对接，计划在两年内冲击多个国家级科研项目和国家重点实验室。

体制改革

与公办大学相比，民办高校最大的优势在于管理体制和运行机制自主灵活、市场意识强、历史包袱少，但是在民办高等教育前二十年的发展中，忙于扩张规模、建立形象、积累资金和办学经验等，一直未能形成完善有效的管理体制。可以说管理体制改革的落后阻碍了民办高校的可持续发展。

2014年，已经形成办学特色和文化体系的西安外事学院，将注意力转移到了制度改革，全面推行大部制改革，大幅度、彻底化撤销原处级、科级等干部行政级别及相应行政机构，新组建设立了发展部、教学部、行政部、财审部等四个大工作部门，这一“横向大部制，纵向扁平化”的新格局有利于集中指导、统一决策，大大激发了体制活力、提高了工作效率。

陕西民办高校普遍实行的是董事会（或理事会）领导下的校长负责制，并且建立了党委，但是董事会虽名义上由出资者、办学者、社会贤达、合作单位等多方人士共同组成，但实际权力主要掌控在出资者手中，出资者一般既为董事长又兼任校长。在这种情况下，董事会的决策、议事职能实际上流于形式，大小事务均由董事长或校长说了算，董事会甚至沦为合法化其意志或行为的工具。

为了学校的长期发展，西安外事学院很早便启动了法人治理结构调整。刀刃向内搞革命，从限制自己的权力开始，黄藤这一步走得十分艰难，也遭遇了一些失败。他下了很大决心、用了很大力气推行去家族化改革，让自己的家族成员全部离开学校行政岗位，却没有为学校带来显著的发展优势；全球招聘校长，也暴露出来一些问题，并没有解决学校发展的核心问题。

然而今年8月，西安外事学院的决策机构改革取得了里程碑式的成果：董事会完全实现了由有实力的社会投资方、社会独立董事、教职工代表、家属、校长、书记职务参与的合理结构，确立了董事长、校长选举制，也对董事长、校长的任职届期和年龄作出明确规定。而在此之前，虽然表面的董事会制度是完备的，但落实得并不彻底，学校决策仍依赖办学人。

“办学时我许愿要为中国教育做三件事，一是建一所3000人的大学，已经实现了；二是为这所大学建立起完善的管理制度，原以为不能完成，现在看来基本达到了；三是为中国探索民办教育的道路，这是不可能完成的事情。”黄藤说，“因为探索一直在路上。”

发展瓶颈

2016年，全国人大常委会通过了《民办教育促进法》的修改（下称“《修正案》”），中共中央办公厅印发了《关于加强民办学校党的建设工作的意见（试行）》，国务院印发了《关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》，教育部、人力资源和社会保障部、民政部、中央编办以及工商总局联合下发了《关于印发〈民办学校分类登记实施细则〉的通知》，教育部、人力资源和社会保障部及工商总局联合印发了《关于〈营利性民办学校监督管理实施细则〉的通知》。这一部《修正案》和四个配套文件，构成了新时期我国民办高等教育的基本政策体系。该政策体系的主要内容是对民办学校进行营利性和非营利性分类管理，其中民办高校可以选择成为非营利性民办学校或营利性民办学校。两种性质的民办学校将享受不同的财政、税收和土地等配套政策优惠。

新政策体系既是民办高等教育制度的变迁的内容之一，也为今后民办高等教育制度的变迁奠定法律和政策基础。但是，虽然我国《民办教育促进法》明确规定“民办学校与公办学校具有同等的法律地位”，但由于缺乏具有可操作性的实施细则，这种“同等”仍滞留在观念价值层面，而未落实在制度价值层面。国家在建设标准、评价标准上对民办和公办高校一视同仁，但经费支持上相差千万里。“更不能接受的是对民办与公办教师的退休待遇加以区别对待，还有中央财政的贴息贷款至今不包括民办学校的学生”，黄藤说，“这都是具有歧视性的做法”。

渴望自由公平的竞争环境是民办高校长期以来的诉求，黄藤认为，这些不平等的问题没有从根本上解决，民办学校发展就要受到制约。

为破解制约陕西民办教育进一步健康发展的瓶颈问题，2018年，陕西省人民政府印发了《关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的实施意见》，明确提出要对民办学校实行分类管理，探索多元主体合作办学，落实同等资助政策，规范学校办学行为。陕西省教育厅民办教育处处长吕元说，该《实施意见》在人才、资金、土地上有所创新。在人才方面，探索建立民办学校教师交流制度，允许民办和民办，民办和公办教师之间交流任教、合理流动并做好相关服务；在资金方面，将继续设立民办高等教育发展专项资金，省财政每年拿出4亿元，专门用于支持民办高等教育的发展，主要的方向就是支持非营利性民办高校的内涵建设，同时也鼓励各地市依据自己的实际情况，设立地方的民办教育发展专项资金；在土地方面，以非科教用地形式取得土地的现有的民办学校，分类登记以后选择非营利性发展道路，土地过户到学校名下，并且继续用于办学的，政府应变更用地性质。

“我们知道民办学校和公办学校的本质区别在于它面向社会自筹资金，要吸引社会力量来投资民办教育，如果没有一定的自主权就很难进入这个系列。民办学校的自主权实际上也是民办学校生存发展的生命线，要充分意识到它的重要意义。”中国民办教育协会高专委常务副理事长李维民表示，陕西省在民办教育的立法上一贯走在全国的前列，出台了一系列有关给民办学校自主权的政策，比如说人事聘用权、财产支配权、收费定价权和机构设置权，这次的《实施意见》里面又进一步把自主权放大，体现在专业设置、教学活动、考试制度三个方面。这些权利都充分体现了陕西省《实施意见》的重大突破。

“专业设置是民办高校和中等学校的生命线，有了自主设置专业和调整专业的权利，对学校的发展至关重要。”李维民说。