不同地域公共服务设施的经验及建议

■ 刘 铭 严 寒

不同地域公共服务设施布局是我国社会经济的基础，既有城市功能，又是乡村地区主要承载空间，是衔接大都市和乡村地区的核心枢纽，是构建城乡统筹机制的最佳切入点。

一、不同地域公共服务设施布局的经验

（一）东部沿海发达地区

东部沿海地域经济社会发展在全国处于领先水平，县域经济强势带动地区发展，人口密度高、外来务工人员多，公服设施配套齐全，质量较好，全国百强县密集区。（图1）

图1 东部沿海发达地区地域范围

发达地区呈现出两种较常见的规划布局模式，第一种是城乡统筹的片区化布局模式，公共服务设施配置分为市域级、片区级两级配置，以江阴市为例，市域级指为全市范围服务的公共设施，片区级指为主城的4个片区（副城和外围三个城镇组团）服务的公共设施。第二种是城乡一体的网络化布局模式，由于经济社会发展水平发达，城乡建设用地较为紧凑集约，在整个县市域内已经形成公服设施网络体系，公服设施统筹一体化全覆盖的格局，以金坛市为例，全域范围内各项设施层级配置有序，依据城乡居民点的密集分布形成覆盖城乡全涵盖的设施配套网络。（图2、图3）

图2 江阴市片区化规划布局模式

图3 金坛市网络化全覆盖规划布局模式

（二）中部与北方地区

中部与北方地域经济社会发展在全国处于中等水平,传统城镇化进程中以人口输出为主，新型城镇化背景下将会出现人口回流、产业回暖现象,县域经济逐步壮大公服配套门类齐全，能级有待进一步提高。（图4）

图4 中部与北方地区地域范围

普遍呈现出”县城－重点镇－一般镇－行政村”的四个层级的规划布局模式,在县市域内，根据不同城镇发展定位，对不同等级的社会服务设施和公服设施的功能和规模进行统筹安排，按照“县城－重点镇－一般镇－行政村”四个等级分级配置公服。（图5）

图5

（三）西部欠发达地区

西部县域经济发展是全国的低洼地，传统城镇化进程中以人口输出为主，新型城镇化背景下出现人口回流现象，公服配套尚不能满足地区人民日益增长的物质文化需求，山区、地广人稀地区的设施配套存在难度、配套体系难以形成，设施配置耗资巨大。（图6）

图6 西部地区地域范围

配置原则就是城乡统筹一体、注重均衡发展、注重效益、多元参与。

配置等级与项目主要以四川省中江、南江、盐边县为例，县域社会公共服务设施依据其功能大小和服务范围，基本可分为三个等级。原则上，第一级公共服务设施基本面向全县域服务；第二级公共服务设施主要面向城市居住区或乡镇域范围；第三级公共服务设施主要服务于城镇或农村社区。

公共服务设施配置等级及主要项目

（四）设施建设管理经验

东部沿海、中部与北方、西部欠发达三类地区在规划布局模式上存在较大差异，在公服设施建设管理经验与基础设施建设管理经验上具有一定程度的共性。

三类地区公服设施规划布局与建设管理经验

二、不同地区公共服务与基层设施统筹规划建设管理模式建议

（一）总体理念、目标及原则

公平是在公共服务设施规划中需要强化公共资源属性，在设施布局中坚持人文关怀和社会公正原则，促进城乡居民设施均质化；效率是为了实现公共设施可持续发展，提高设施的运营效率，就需要设施规模达到一定程度，或部分设施成组集中布置，以形成公共配套服务中心，最大限度发挥公共设施的规模集聚效应;统一是市场经济下的城乡统筹，首先应认识到公平与效率是相辅相成的关系；建设统一开放、竞争有序的市场体系，是使市场在资源配置中起决定性作用的基础。必须加快形成企业自主经营、公平竞争，消费者自由选择、自主消费，商品和要素自由流动、平等交换的现代市场体系，提高资源配置效率和公平性。

设施均等化是城乡统筹的基本目标之一，是设施建设的首要原则，体现了社会的公平公正。坚持城市和乡村协调发展，构建合理的城镇公服设施体系。通过公服设施强化城乡之间的功能联系，让乡镇成为承接、传递、分解城市功能的载体。城乡统筹并不意味着城乡相同，而是结合城乡现状，探索适合城市、乡村各自的建设方式。城乡统筹的发展过程是一个渐进的过程，在现有城乡设施差距甚大的情势下，分阶段进行侧重不同的建设，近期加强现状调研，强化公共设施的实用性，重点建设乡村需求迫切的项目，远期强化公共服务设施和公服设施的系统性。

（二）规划布局模式

东部沿海发达地区、中部与北方地区、西部欠发达地区公服配套的宏观要求、外部条件、发展阶段不尽相同，在基本四级分层布局的基础上，又形成了各有特色的的规划布局模式。

1.东部沿海发达地区

（1）规划先行，建设互为补充的规划编制体系。东部沿海发达地区县（市）域面积普遍较北部及中西部地区要小，且用地集约，经济发达，城镇体系较为明确，重点镇、中心镇等等级划分较为齐全，各项公服设施的城乡配置情况较好。县（市）域、片区、乡镇街道等完整的规划体系以及专项规划与综合规划相互结合，建立互为补充的规划编制体系。

（2）建设“县城（市区）－片区－组团－社区”四层级规划布局模式。在城市总体规划的基础上延续并深化片区化的公共服务规划，形成网络一体化的布局。以医疗卫生设施布局为例：形成以县市级医院（三级甲、乙等）为龙头、片区二级医院为骨干、社区卫生服务机构为基础、民营医疗机构为补充的医疗卫生服务格局。（图7）

图7 公共设施层级布局模式示意图

2.中部与北方地区

（1）居民生活在空间上呈现出点、线、网和圈状的行为结构。显著的生活活动圈层现象，居民的生活活动会发生在一定的地域空间中，具有典型的空间属性。居民行为流在其居住地与这些生活活动目的地之间的往返活动的轨迹（即各种关系流、行为流）在地域空间中会呈现出一定的圈层形状。圈域居民生活活动在空间形态上呈现的圈层性，空间结构上的点-线-网和圈状结构，同时具有方向性和向心性等特征，圈域的层次则反映了不同居民生活活动现象由核心到外围空间呈现出的异质性和分异性。（图8）

图8 公共服务设施行为结构图

（2）结合通勤便捷度、服务人口和生活习惯等多元因素划定生活圈层。基于多元要素的生活圈圈层划定，要使城乡公共服务设施的配置兼具人性化与科学化，必须考虑居民日常出行时间成本以及出行意愿对于公共服务需求可获得性的影响。

围绕县城－重点镇－一般镇－行政村形成典型的一级、二级、三级、四级公共服务中心。（图9）

图9 公共服务设施生活圈层图

3.西部欠发达地区

（1）依据公服体系，划分为四个等级进行布局。公服规划布局体系，我国西部地区地广人稀，城镇化水平较低，公服设施的配套难度大，完成度不高，规划以“县（市）域中心城市－乡镇－中心村－农村居民点”四级配套体系进行布局。

公服配置等级，依据功能大小和服务范围，分为四个等级，原则上，第一级基本面向全县市域服务，第二级主要面向大型城市社区及乡镇镇区，第三级主要服务中心村、中心社区，第四级为一般农村居民点。（图10）

图10 西部公共服务设施层级结构图

（2）从点状零散割裂转向复合有机组团生长的规划布局模式。不断提升县域中心城镇的服务能力和辐射范围，联合县城和重点镇共同打造公服配套的高能级区，基于不同地域特色化的空间发展特征，形成更加复合多元的规划布局模式。

（三）建设管理模式

在三类地域空间内，政府的法定规划都是公服落地实施的根本保障；灵活多样的资金筹措方式则是其建设和维护的市场保障。

1.总体建设管理模式建议

2.2 上人梯基础底标高同煤仓基础底，座于卵石层上，承载力标准值为35KPa,满足要求，上人梯基础为200mm厚C25素混凝土，其平面尺寸为 3000mm×5000mm；四周设置250×200的排水沟，上人梯基础标高-13.3米，在上人梯混凝土上铺枕木，枕木尺寸为250mm×3000mm，共 5根。

（1）统筹编制、管干一体，以规划先行推动形成城乡一体化的规划编制与管理体系。首先，以城乡统筹的理念指导规划管理实施，把县（市）域作为一个整体，统筹城乡资源，产业布局，创新规划实施管理体制，加大管理力度，按照城乡统筹规划确定的片区化的城镇空间布局，在各片区设置规划分局，作为规划局的直属部门，实现城乡规划管理的全覆盖。打破传统的城市规划与村镇规划的分割，突破行政区划的限制，以城乡统筹的理念实施城乡规划管理的一体化，最大限度地集聚、整合各类空间要求，为城乡公共服务均等化创造制度、体系保障。其次，落实规划部门统一扎口和多部门联合审批的规划编制与审批体系。其中，市局负责市域层面和城区相关项目的编制，分局负责片区相关项目的编研，通过将各类规划在规划部门的统一扎口与整合，有效避免规划间的冲突和城乡资源带动统一配置。在规划的论证、审批中强化多部门片和审批，落实相关部门建设发展意向。

（2）理念转变，以优质公共服务资源推进健康城镇化。

应实现理念上的转变，不再把基本公共服务设施看做是单纯的投入，而是促进城乡健康城镇化的优质资源，通过将基本公共服务设施建设与城镇化相互结合，实现城乡资源的最优布局。在基本公共服务设施的建设中，结合实际情况与建设需要，通过公共设施的共建共享，实现公共资源的最优利用。

实现城乡基本公共服务设施的有效利用的主要途径是提高现状质量较低设施的发展水平使之达到一定的质量均等。高水平的质量均等需要在大范围内进行数量巨大的设施质量改善，在财政能力有限的情况下，适当扩大设施规模获取规模效益是提高公共服务质量的有效途径，但必然导致居民达到设施的空间距离的增加，降低设施的可达性。通过健康城镇化带来的人口与设施集中是解决设施可达性矛盾的关键，另一方面，优质基本公共服务设施的发展建设对城镇化的健康推进同样具有积极作用。

通过将基本公共服务设施建设与城镇化相互结合，实现城乡资源的最优布局；通过公共资源的共建共享实现最优利用，在公共设施的建设上强调空间上的共建共享，鼓励空间的复合利用，实现公共资源的最大效益利用，实现功能上的多元化，打造区域服务中心。

（3）利用市场，以灵活多样的资金筹措方式保障设施建设与维护。通过市场，打造改善民生、推动新农村建设的民心工程。

探索公共服务和社会管理配置建设和运行管理逐步分离的办法，引导和鼓励通过购买社会化服务的方式加强配套设施的运行维护管理，建立统筹管理、科学使用、定期养护的长效机制。在乡镇试点推行农村清洁工程市场化运作，通过政府购买服务，全面规范农村清洁工程后续管养，积极探索建立“政府考评+全民参与+市场运作”的农村环卫管理模式。

（4）多方引导社会资本投入，创新社会资金投入方式。综合运用贴息、补助、奖励、税收优惠等财政政策工具和激励措施，吸引带动金融资源、工商资本、民间资本等投入农村创业、兴业，带动农村地区公服设施建设。创新社会资金投入方式，增加资金来源。

2.分地域建设管理模式建议

不同地区县市域的发展基础、发展条件各不相同，难以构建出完全通用的建设管理模式。因此考虑不同地区的公服配套的侧重点，构建具有地方特征的建管模式。

（1）东部沿海发达地区：重视为流动人口提供基本公共服务。基本公共服务均等化的对象是全体社会成员。我国东部沿海、平原发达地区因其经济实习的突出，承载了大量的中西部外来务工人员，流动人口所占比重较大，重视并将流动人口纳入基本公共服务均等化范围，由此带动人口由农村向城市迁移，切实提高外来务工人员的生活质量，改善外来务工人口和本地人口之间在享受公共服务数量、质量和机会上的不平等状况。

（2）中部及北方地区：规划建设具有一定特色的民生工程。立足自身基础，结合发展需求，以政府有限的财力集中投入公共服务民生工程的建设，推进公共服务设施城乡均等化，特别要重视对特定村庄及重点镇的公共服务建设的倾斜。

（3）西部欠发达地区：在满足社会成员生存权益基础上适当提高品质。对于该地区来说，社会成员对于基本公共服务的期望更多集中于在满足其生存权益的基础上适当提高品质，应综合考虑当地居民的实际需要，将政策重点放在维护弱势群体利益与改善落后生活条件，提高生活质量方面，而不是浮于表明的面面俱到。

在制定均等化的指标时应将实施公共服务的效果与社会成员的意愿相结合，充分考虑欠发达山区的人均收入、物价和消费指数。