国外贫民窟改造的实践及经验

■ 王刘辉

联合国人类居住规划署将贫民窟定义为“以低标准和贫穷为基本特征的高密度人口聚居区”。在发展中国家，贫民窟泛指非正式住房聚集的居住地，城市贫困在这些地区体现得极为明显。尽管有不同的名称、不同的土地占有权安排、不同的建筑结构，但过度拥挤、不安全的居住状态，以及缺乏干净的水、电、卫生设施和其他基本生活服务是大多数贫民窟所共有的特征。贫民窟代表着城市贫困与不平等的极限。各国在推进的贫民窟改造，从改善城镇居民住房条件、消除安全和消防隐患的角度，与我国实施的棚户区改造有相似之处，这里对国外的“贫民窟”改造情况进行简单梳理，以作为我国扎实推进棚改工作的借鉴。

一、国外贫民窟成因及改造的缘由

从城镇住房问题的历史看，随着工业化、城镇化发展，城市人口急剧增长，工商业和人口在城市集聚，造成土地供应紧张和房价快速上涨，住房问题日渐突出，是贫民窟出现的根源。总体看，贫民窟的严重程度与城镇化速度导致的城镇住房供需矛盾的大小密切相关。

欧美发达国家用了较长时间完成工业化和城镇化，住房问题相对缓和，但两次世界大战造成了严重的住房短缺，不少城市也出现了一些贫民窟，并随着经济的发展实施了改造。比如，美国1949年的《住房法》明确，联邦政府要为贫民窟改造提供融资支持。英国在一战和二战结束后进行了两次大规模的清除贫民窟行动。新加坡的公共住房，也源于棚户区清拆和住户安置。

拉美、南亚、非洲地区后工业化国家和发展中国家，城镇化发展速度较快，农村居民大规模涌入城市，导致贫民窟大规模存在。按照联合国人居署编著的《贫民窟的挑战——全球人类住区报告2003》，像巴西圣保罗和里约热内卢、阿根廷首都布宜诺斯艾利斯、墨西哥首都墨西哥城，都有大规模的“贫民窟”，外部人口不敢进，警察也不敢进，成为社会治安的毒瘤。目前，全球大约有10亿人生活在贫民窟中，拉美、南亚、非洲很多发展中国家的贫民窟居民人口超过城市人口的40%。为此，联合国“千年宣言”里提出，各国政府、民间机构和国际组织要采取措施，努力实现“到2020年显著改善至少1亿贫民窟居民的生活”这一目标。比如，巴西2009年启动的“我的家、我的生活”住房保障计划，都有为贫民窟改造提供支持的内容。

二、部分国家贫民窟改造的实践

为保证经济社会健康发展和政治安定，消除住房短缺和贫民窟，世界各国普遍建立了公共住房政策，通过政府直接投资建设公共住房或者扶持建设社会住房、向保障对象发放租赁住房补贴（或住房券）、对居民家庭购房或基本住房建设提供税收抵扣优惠和长期、低息信贷支持等多种方式，对住房困难家庭提供基本住房保障，使社会困难群体共同享受经济增长带来的福利增加，实现社会公平、促进社会和谐稳定和经济持续增长。

（一）英国

工业革命促进了英国城市化的发展，大量人口从农村流向伦敦，伦敦城市的下层社会居民的居住条件日益恶劣、住宅稀缺，并形成了许多贫民窟。到19世纪末，政府不得不采取措施，以解决贫民窟日益严峻的卫生与安全问题。1875年，英国通过了《改善居住法案》，旨在清除贫民窟和建设低成本住房。20世纪20—30年代，该项法案的有关政策得以实施，原来位于伦敦内城的、容纳20万余人的贫民窟被清除，政府在伦敦外围新建房屋进行安置。但是这个建设计划导致伦敦城市规模不断扩大，郊区化的趋势越来越严重，所以到了30年代末，为城市贫民建设住宅的重点又转向在城市内部建设针对贫困居民的公寓。“二战”的破坏使伦敦获得城市更新以及根除贫民窟的重大机遇。按照先后出台的伦敦郡规划法（1943年）、大伦敦规划法（1944年），1945年起伦敦开始大规模拆除贫民窟，到1975年基本结束。当时采用的方法是所谓“消灭贫民窟”的办法，即把贫民窟全盘清除或封闭，使其居民转移走，然后在清除出来的土地上开发可以形成高税收的房地产项目。与“消灭贫民窟”相配套的，英国政府还出台了“统建房”计划，即针对城市贫困人口实施的住房建设计划，按这一计划建起的住房，往往是很多栋房子连成一片，楼的外形朴实，布局简单，建筑材料一般，住起来比较拥挤。居民多是下层劳动者或少数民族（各个有色人种），居住区环境和治安较差。

（二）印度

印度独立之初，当局实行的是清除贫民窟的政策，主要意图是驱赶贫民窟居住者。但是到了20世纪60、70年代，大量的农村人口向城市转移，贫民窟居住者逐步意识到自身的力量，且政治家也开始视其为选票的来源，当局的贫民窟清除政策由此转变为贫民窟改造政策。20世纪80年代末至90年代初，一个由世界银行资助的“贫民窟升级”项目帮助2万个孟买贫民窟家庭获得了土地使用权和基本的生活服务。联合国人居规划署的资料还显示，印度“全国贫民窟居民联合会”与“促进地区资源中心协会”一道，经向孟买市政府申请，在贫民窟地区建造了300套公厕，为1000户贫民窟居民提供卫生设施，与此同时动员周围地区的贫民窟居民采取一系列改造居住环境、公共卫生状况的举措。到目前为止，由印度中央政府资助的，旨在为贫民窟居住者提供基本生活服务（如供水、道路、排污、街灯等）的项目在孟买已经实施了近40年。此外，印度海德拉巴、赛孔德尔巴等城市，积极推进在贫民窟建设“综合性公民服务中心”的活动，在贫民窟设立商店、普及互联网；支付电费、水费和财产税；帮助申请许可证、执照和登记；发放出生或死亡证和抚养证；对财产进行估价等。总的来看，印度政府正在试图改变人们对于贫民窟的认识，了解政府将使贫民窟并入城市正式市区的办法。印度政府提出了立法和政策改革的建议，以确保形成一个国家指导下的政策体系，即，可持续的城市改造政策和明确各项政策的目标。印度2005年开始陆续出台了全国城市住房和人居政策、尼赫鲁全国市区重建计划等，旨在加快改造贫民窟，改善低收入群体住房困难问题。

（三）泰国

泰国政府原来实行过政府直接的建设住房计划，为贫民区的清拆户提供房屋的租住权。但是后来大部分租住权都被变卖，住户又搬到了城市中心地带的其他贫民区。原因是新建小区交通不便、增加了上班距离和脱离了社区服务。此外，可以得到一笔现金也是一个重要的原因。泰国政府在1984年停止了大规模针对低收入家庭的公共房屋的建设，而且从1988年起开始实行大力发展私营市场力量的政策。依靠私人市场提供房屋、为低收入户提供低成本住房。泰国每年落成的新住宅单位中，私人发展商所开发的住房占比超过70%，其余包括为了改造贫民窟，由政府提供土地与配套服务、贫困居民自行建设合法房屋，以及改善非法的贫民区房屋等。

三、国外贫民窟改造的经验

从发达国家及部分发展中国家对贫民窟的治理来看，采取的措施和做法主要有以下几种：

一是政府直接投资建设或鼓励社会机构建设公共住房，增加面向贫民窟居民等中低收入家庭的住房供应，缓解贫民窟扩张的压力，并使贫民窟的住房、土地能够逐步置换出来进行开发建设。不少发展中国家采取这种做法，在实践中遇到了一些问题，主要是建的住宅远离中心城区，设施不完备，通勤成本高，就业机会少，居民居住一段时间后，因生计等原因往往又会搬回到原来的贫民窟。

二是从法律上赋予贫民窟居民对所居住房屋及房屋所依附土地的所有权，并制定改造规划计划，由政府、民间组织力所能及地进行投资，逐步提高贫民窟住房及小区的设施配套水平，使居民能够获得供水、道路、排污、街灯、通讯等公共服务。这种方式受到了贫民窟居民的普遍欢迎，但发展中国家由于投入能力有限，这种改造方式普遍进展缓慢。

三是发达国家在对很多老城市的住宅区进行改造和更新时，特别强调不论什么档次的楼盘，社区设计一定要满足不同阶层居民混合居住的要求，新建项目中必须有一定比例的中低价位住房，开发商必须同步承担公共服务设施的建设义务，防止形成按收入阶层分割的居住区及事实上的贫民窟。

四、国外贫民窟改造的启示

总的看，尽管不同国家贫民窟改造所采取的具体办法不同，但有一些共同的特征：一是政府倡导改造，但并不是强制推行、主导实施改造。二是改造总体上采取市场化运作的办法，成本高昂，进展缓慢且参差不齐。三是消除贫民窟是一个相当长期的过程，并且要减少存量与杜绝增量并举，即使发达如美国，各城市仍有大量的贫民窟存在。

从部分国家贫民窟改造的实践看，更可以凸显出我国“集中力量办大事”的制度优势。纵观全世界，只有我国真正做到了集中、动员大量的社会资源，通过持续大规模实施棚户区改造，加快改善棚户区居民住房条件。2008年以来，全国棚改累计开工4428万套，1亿多居民“出棚进楼”。这样的成就，无疑是人类住房发展史上的奇迹。从这些年的实践来看，棚改受到百姓欢迎、社会认可，应当继续扎实有序的推进下去。