城市精细化管理——以中山为例

■ 朱晓龙 翟宝辉 林卫宁

2018年11月6日，习近平总书记在上海浦东新区城市运行综合管理中心考察时强调，“城市管理搞得好，社会才能稳定、经济才能发展。一流城市要有一流治理。提高城市管理水平，要在科学化、精细化、智能化上下功夫”（引自新华网）。这是习近平总书记第二次对上海提出精细化管理要求（第一次是2015年两会期间，习近平总书记参加上海团讨论时提出的）。为了落实习近平总书记“城市管理应该像绣花一样精细”的要求，住房和城乡建设部政策研究中心成立了城市精细化管理研究课题组。课题组最近到广东省中山市调研，主题是城市精细化管理背景下城市公共空间电子显示屏全过程监管研究，目的是为城市精细化管理实现途径找一些样本，在既往调研和既有研究基础上进行总结归纳。

我们的基本判断是，城市精细化管理涵盖内容丰富，几乎无所不包。城市任何一个要素、一种结构、一个过程都必须实现精细化管理，才能达成城市整体的精细化管理，要实现这个整体目标需要一定时间，而且要区别不同城市的不同发展阶段。城市管理研究必须明确自己的定位，主次分明。要深刻理解“城市管理搞得好，社会才能稳定、经济才能发展”的涵义，有所为，有所不为，抓住城市运行管理和公共空间管理这个重点，为城市提供均等化和个性化结合的优质服务。因此，我们的研究策略是各个击破，适时总结，逐步整合，整体升华。

中山的户外广告管理贯彻了全过程、全覆盖、全天候思路，引发了我们很多思考，这里仅从理念、制度、技术、法治四个层面作粗浅梳理，以期抛砖引玉。

精细化要求城市实现全过程、全覆盖、全天候管理

城市犹如一个有机生命体，需要全周期的悉心看护。“高密度”是城市的主要特征。城市地上空间高楼林立，人员、车辆川流不息，地下空间各类管道纵横交错，通达八方。其日常运转一刻也不能停，否则将带来不可估量的损失。因此，城市管理必须实现精细化才能确保城市这个复杂巨型系统的正常运转。要实现精细化管理则必然要求城市管理的全过程、全天候、全覆盖。把精细化要求贯穿到城市规划、建设、管理、执法等城市工作的各个环节，不仅要覆盖城市空间的各个区域，既包括中心城区，也包括近郊区等各类城市建成区，还要体现在全年的365天，一天的每时每刻，同时还要涵盖所有人群，即“三客”（住客、游客、投资客，这是从公共服务需求的特点出发划分的人群），或者说既包括常驻人口，也包括流动人口。习近平总书记所提的“城市管理应该像绣花一样精细”就是基于这样的城市运行特点，也是我们认识城市管理的出发点，形成城市管理理念的基准点。

户外广告是城市的一个要素，它既是市场行为，也是形象工程。从管理角度看，实际上它更多的是展现城市品位和形象的窗口。高品质的户外广告是城市的靓丽风景线，违法违规的户外广告则可能威胁城市公共安全。所以，户外广告管理是体现城市精细化管理水平的一个窗口。中山市积极细化户外广告的各项管理规定，厘清部门职责，下足了“绣花”功夫，效果十分明显。以屋顶户外广告为例，规定中要求高于90米的建筑物严禁设置广告牌，60—90米的建筑物不宜设置，24—60米的建筑物广告不能高于3米，24米以内的不能高于2米。正是由于技术规范清晰，部门职责明晰，有效地消除了台风带来的安全隐患，在2017年的“天鸽”及今年的“山竹”台风中得到充分的体现。

中山市以户外广告管理信息平台为依托，积极探索规划、建设、管理一体化，极大消除了“信息孤岛现象”，提升了户外广告的管理效率。该信息系统拥有提醒功能，便于巡查人员随时调阅并处置。中山市还利用无人机航拍手段实现了对户外广告的全覆盖，无死角管理。可以说，中山市在户外广告管理方面体现了精细化管理所要求的全过程、全天候、全覆盖的精神。

城市精细化管理必须坚持“以人为本”的基本理念

城市管理的根本目标是使城市更好地满足人类生存和发展的需求。“以人为本”是城市管理要遵循的基本理念，它要求管理事事围绕人，时时关注人，一切为了人，一切从人的需求出发。户外广告是一个市场行为，但在公共空间出现，涉及到谁影响到谁必须十分清楚。

中山在管理中本着“以人为本”精神，遵循教育与引导相结合的原则，积极开展宣传教育工作。一是通过各种手段，利用各种媒介，将广告位的所有者、广告经营者、信息发布者、广告受众、行业监督者、社会监督者全部发动起来，让每个人都可以方便得到关于户外广告管理的知识。如广告位的所有者的责任，广告经营者的权利义务，设置户外广告的程序、步骤和申请资料，未取得合法审批手续设置户外广告面临的处罚，广告受众可以投诉的内容渠道，行业协会的自律责任等等。做到电视台有影，广播电台有声，报纸杂志有字，手机有提示提醒，小区有张贴，微博及时更新，微信公众号及时回应，没有死角，不留盲点，真正实现全覆盖。二是通过制作派发宣传资料及约谈广告业主，宣传解释依法设置户外广告的程序、步骤和申请资料，引导商户取得合法审批手续后再设置户外广告；同时，促使违法广告业主配合执法，引导其自动拆除，或者到相关部门补办报建手续。

城市精细化管理必须依靠制度保障运行机制

如上所述，城市管理包罗万象，涉及环节众多，人来人往，熙熙攘攘，物流车流信息流，没有停歇。因此，需要各种制度来规范、维护城市运行，管理城市公共空间，使城市运转有条不紊。除政府部门以外，社会组织、企业、居民等各类城市参与主体也是城市管理的重要力量。城市运行的整体性、系统性决定了城市管理需要众多部门紧密合作，共同确保城市的正常运行。即便是户外广告管理一项内容，也涉及众多部门、各类业主、广大受众，包含规划、城管、建设、工商、交通公路、国土等众多部门。分工明确，各司其职且又紧密协作的工作机制是城市正常运转的重要保障。

中山市在户外广告管理方面制定了《关于加强我市中心城区户外广告设置管理的实施意见》（下称意见）。意见明确了五大工作机制，为规范户外广告设置，促进户外广告管理健康有序发展提供了制度保障。一是建立了联席会议机制。由市政府分管城建工作的副市长兼任第一召集人，市政府协调城建工作的副秘书长兼任第二召集人，规划、城管执法、住建、工商等部门为成员单位，定期或不定期召开会议，研究、协调户外广告设置管理工作中存在的重大问题。二是建立了协同工作机制。由市城管办牵头，组织市规划、城管执法、住建、工商等部门，协调解决户外广告设置日常管理工作中的具体问题。三是确立了城管执法局作为户外广告管理的主体部门，建立一门受理，分别审批的联动机制。四是建立了相互通报机制。各管理部门通过数字城管信息平台发布本单位办理情况，实现信息实时共享、互联互通。五是建立了定期清查机制。根据市政府办公室《关于中山市户外广告设施设置技术规定和中山市户外招牌设施设置技术规定的批复》（中府办复〔2012〕142号）文件精神，各管理单位定期组织清理检查行动。

城市精细化管理必须以现代技术手段提升科学化、智能化水平

随着新型城镇化的逐步深入，城市中单位土地承担更多的经济总量、人流和物流，同时也意味着，随着城市规模的扩大，维护工作的覆盖面必然增大，承担人、物、事的平台也就越大越复杂。为了应对日益繁重的城市管理工作，必须要运用现代化手段助推精细化管理水平的提高。十九大报告指出要善于运用互联网技术和信息化手段开展工作。城市尤其是大城市需要积极运用互联网、大数据、云计算、区块链、卫星定位、无人机等现代技术，强化智能化管理，提升城市的精细化管理水平。实现城市管理精细化的最佳途径是网格化管理模式，现代信息技术的支撑应用是网格化管理的必然选择，而精细化、网格化、信息化最终达到的目标是实现城市管理的人性化。

中山市以“投入少，建设快，效益高”的方式，在不到四个月的时间、总投入不到200万元，于2012年成功研发并顺利运行了“中山市数字城管综合业务系统”。系统运行6年多来，已经成功处置了240多万个城市管理问题，先后拓展了户外广告管理、便民服务管理、微信服务管理、北斗综合执法、两违案件管理、道路扬尘管理等6个子系统。其中，户外广告管理子系统将经审批的户外广告的相关信息录入系统，并在地理信息中加载，执法人员在路面巡查时随时调阅，并有提醒功能，为实现户外广告管理的全过程、全覆盖、全天候管理提供了坚实的技术支撑。

中山市还积极利用无人机航拍技术，加强户外广告牌的巡查监管工作。利用无人机对中山市下辖各镇区现状采集航拍资料，建立无人机巡查航拍档案。重点加强对主城区高空户外广告牌的监督管理，对主要街道进行巡查航拍，摸清了主要街道两侧设置的高空户外广告牌设置底数，若发现破损的，疑似违法设置的高空户外广告牌，书面转交辖区综合执法局核查并要求反馈查处情况，定期对每轮巡查航拍情况进行通报。运用无人机航拍巡查户外广告，具有机动性好、时效性强和巡查范围广的特点，不仅能节约大量的人力、物力，而且取证非常便捷，有效解决了高空户外广告管理存在死角的问题，为后续管理整治打下了良好的基础。

城市精细化管理必须以法治化为根本保障

2017年3月5日，习近平总书记在两会期间参加上海团讨论时强调“要强化依法治理，善于运用法治思维和法治方式解决城市治理顽症难题，努力形成城市综合管理法治化新格局”。党的十九大报告进一步提出“加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”。城市运行具有整体性、系统性的特征，城市管理涉及的部门众多，涵盖内容广泛，绝不是部门管理和行业管理可以应对的，必须实施城市综合管理。从长远来看，法治化是实施城市综合管理的根本保障，形成法治化新格局的第一步是尽快立法，有法才能谈到执法必严、违法必究的问题。城市管理涉及到一系列具体活动都要在完善的规范和标准约束下进行，这是实现精细化管理的法治保障。

中山市在户外广告设置管理方面颁布实施了一些规范性文件，包括《中山市户外广告设施设置技术规定》、《中山市户外广告设置管理规定》、《中山市临时性户外广告设置管理规定》、《中山市户外招牌设施设置技术规定》，还颁布了《关于加强我市中心城区户外广告设置管理的实施意见》、《中山市人民政府关于加强城区户外广告（招牌）设施设置管理的通告》等，为户外广告的精细化管理提供了法规基础。

客观地讲，这与我们的期望还有很大差距，我们利用这个调研的机会，也利用各种机会，鼓励有立法权的城市，利用已经授予的立法权，在城市管理领域创设地方法规，将城市管理的普遍共性与当地城市管理的特殊性结合起来，将城市管理执法纳入城市管理过程中来，促进城市管理法与刑法的对接，城市管理执法信息与诚信体系的挂钩。这不仅仅是中山市面临的任务，也是所有有立法权的城市面临的紧迫任务，包括武汉、南京等已经迈出地方立法步伐的城市。法治是德治的底线，法治会为德治节约大量的运行成本，每个城市在实际运行中都会有所体会。

正如习近平总书记指出的那样，整个城市是一个生命有机体，城市运转一刻也不能停，否则将带来不可估量的损失。必须实施精细化管理才能确保城市这个复杂巨系统的正常运转。城市运行的整体性、系统性和连续性决定了精细化管理必须实现全过程、全天候、全覆盖管理。其实现途径是从理念、制度、技术、法治四个层面依次递进。即坚持“以人为本”的理念、用制度保障运行机制、以现代信息技术助推科学管理、用法治夯实管理基础。