我国中长期发展规划的实践与探索

■ 主持人 蓝 枫

自1978年改革开放以来，国家在发展规划领域取得了令人瞩目的成就。规划是战略的集中体现，我国的战略选择转向高质量发展。在增强规划对高质量发展的引领作用中，规划在内容上要增加发展质量的内涵，而且在指标体系上也要更好的与发展质量相匹配。规划内容和设计指标按照五大理念“创新、协调、绿色、开放、共享”去制定，对推动高质量发展会起到很好的引领作用。本期高端对话邀请清华大学中国发展规划研究院院长杨伟民、浙江省政府咨询委员会学术委员会副主任刘亭，就相关问题进行探讨。

改革规划体制更好发挥规划的作用

杨伟民

主持人：我国规划体制计划经济时代向市场经济时代发展中，产生的哪些转变？

杨伟民：五年计划，后改称五年规划，全称为中华人民共和国国民经济和社会发展五年计划纲要，是中国国民经济计划的重要部分，属长期计划。主要是对国家重大建设项目、生产力分布和国民经济重要比例关系等作出规划，为国民经济发展远景规定目标和方向。

中国从1953年开始编制中长期计划，即“一五”计划，从“十一五”开始，“五年计划”改成了“五年规划”（除1949年10月到1952年底为中国国民经济恢复时期和1963年至1965年为国民经济调整时期外）。目前已经编制实施了12个五年计划或规划，正在实施第13个五年规划。改革开放后，特别是确立社会主义市场经济改革目标后，中国规划的内容已经发生根本性变化。中国的发展规划，特别是每五年形成的规划建议和纲要，已经和社会主义市场经济融为一体了，已经是市场经济的规划，而不是计划经济的计划了。

我认为，一是向清晰界定政府和市场作用的规划转变。现在的五年规划纲要，已经明确了哪些是引导市场主体行为的，靠市场配置资源实现的，哪些是政府依据其职责必须完成的。生产什么、生产多少，完全是企业的事，规划中的产业发展内容，是根据发展阶段和趋势，给市场主体指明一个方向，至于企业是否按照规划确定的方向发展，完全是企业自己的事，政府的任务是创造相应的制度环境和政策环境，希望向这样的方向发展。同时，公共服务、保护环境等政府应该履责的规划内容，是政府向人民的庄严承诺，必须确保完成。

二是向科学区分目标性质的规划转变。从“十一五”规划开始，中国五年规划的指标已经改为预期性和约束性两类。预期性指标是国家期望的发展目标，主要依靠市场主体的自主行为实现。约束性指标是政府履行职责的，是中央政府在涉及公共利益领域对地方政府和中央政府有关部门提出的要求。预期性指标主要集中在经济发展领域，约束性指标主要集中在公共服务和资源环境领域。任何国家的政府都要履行公共服务和环境保护的职责。当年“十一五”规划确定能耗降低20%，主要污染物减少10%的约束性指标，很多方面不理解，实现起来也很不容易，但若没有当年的不容易，就不会有今天全社会的环境意识，也不会有今天环境质量的改善。

三是向融入全球经济体系的规划转变。现在的规划是在中国对外开放大门越开越大环境下编制的，是内外需协调、进出口平衡、引进来和走出去并重、引资和引技引智并举，积极参与全球经济治理和公共产品供给的规划，规划内容是向所有经济体开放的，是欢迎各国企业来参与的。在“十三五”规划中，既规划了中国自身扩大对外开放的战略、任务和政策，也规划了积极承担国际责任和义务、参与应对全球气候变化、落实自身减排承诺、扩大对外援助、主动参与2030年可持续发展议程等内容。

四是向更加重视人的发展和可持续发展的规划转变。现在的规划，已不再是单纯的经济发展规划，而是经济发展、人的发展、可持续发展“三结合”的规划，而且人的发展和可持续发展的份量越来越重。从指标来看，“十一五”规划纲要主要指标有22个，其中经济发展的5个，人的发展的10个，可持续发展的7个；“十二五”规划纲要主要指标有24个，经济发展的4个，人的发展的12个，可持续发展的8个指标；“十三五”规划纲要，有25个指标，经济发展的6个，人的发展的8个，可持续发展的10个指标。从任务来看，“十一五”规划纲要到“十三五”规划纲要，涉及人的发展和可持续发展的内容越来越多。

五是向深化改革和制度建设的规划转变。从“七五”计划开始，就专门设置了经济体制改革的目标和任务的一章，此后，从八五“计划”至十三五“规划，都专门规划了经济体制改革问题。所以，现在的规划，既是发展的规划，也是改革的规划。

六是向编制方法程序规范化制度化的规划转变。早在1999年，国务院办公厅就转发了国家计委《关于“十五”规划编制方法和程序的若干意见》，明确了“十五”计划的构成，界定了各类规划的性质作用，并规划编制方法和程序作出规范。2005年，国务院发布了《关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》（国发[2005]33号），将国民经济和社会发展规划分为总体规划、专项规划和区域规划三类，进一步对编制程序和方法作了规定。虽然现在规划法尚未出台，但五年规划纲要的编制方法和程序，已经基本形成了不成文的制度。

主持人：目前,我国现行的规划体制不能适应我国改革发展的需要，您认为需要哪些方面推进？

杨伟民：我认为，一是减少规划数量。无论是专项规划、区域规划都太多了，到底什么领域要编制规划，什么领域没有必要编制规划，要有一些基本的原则，市场配置资源的领域，没有必要编制专项规划或行业规划，更不要把部门工作当作规划来编。区域规划和城市群规划也不是随随便便把相邻地区或城市画一个圈就编制一个规划。在编制“十四五”规划时，要把这些改革任务落实下去，切实大幅度减少规划数量。

二是改革规划内容。一些专项规划要明确编制的指导思想，要给市场指明方向。新产品新产业新业态是规划不出来的，而新产品新产业新业态在市场上涌现后再去规划，很容易带来重复建设、产能过剩，应该抓住核心技术等问题去规划。规划对象是在地方规划层面解决不了的突出问题，如基础设施的互联互通、市场的一体化、公共服务均等化，若变成相关地区或城市发展规划的简单相加，定位、产业、项目的汇总，就没有必要编制了。

三是界定规划功能。目前各级、各类规划之间缺乏明确的分工和联系，功能定位模糊。发展规划、城乡规划、土地规划，三大体系相互独立，关联度差、交叉重叠。在空间上已经有了顶层设计的全国主体功能区规划，就不应该再来一个国土空间的总体性规划了。否则，上级规划不能很好地为下级规划提供依据，下级规划不能很好多落实上级规划。

四是健全空间规划体系。现在的国土空间规划，空间和国土是同义语叠加。应该回到习近平总书记明确提出的健全空间规划体系的要求上来。在空间规划这个概念基础上，分清主体功能区规划、城市规划、土地规划各自的功能。空间规划是国家空间发展的指南，是可持续发展的空间蓝图，是各类开发建设活动的基本依据。空间规划因分为国家、省级、市县（设区的市空间规划范围为市辖区）三级。

五是推进市县“多规合一”。市县层面空间单元小，没有必要像国家和省级那样，编制那么多规划。重点是统一编制市县空间规划，实现一个市县的土地规划、城乡规划、生态环境保护规划等的“多规合一”，形成一个市县一个空间规划、一张蓝图，一张蓝图干到底。考虑到《宪法》规定“县级以上的地方各级人民代表大会审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划”，县级五年规划纲要还不能取消，但可以考虑在法律授权下，开展县级五年规划纳入空间规划试点。市县空间规划要根据主体功能定位和省级空间规划要求，划定城镇空间、农业空间、生态空间三类空间，明确城镇建设区、工业区、农村居民点，以及耕地、林地、草原、河流、湖泊、湿地等的保护边界。

六是规范规划编制程序。目前各级各类规划编制的各个环节，包括衔接、批准、颁布、评估、调整，以及规划编制过程中各级党委、人大、政府、规划主管部门、行业主管部门各自的职责等，都是按不成文的惯例进行的。哪些规划应由行业主管部门编制，哪类规划需要综合部门编制，哪些规划应由国务院审批等，没有明文规定，带来规划工作中的随意性较大、部门间政出多门、互相“扯皮”甚至相互掣肘。规划编制中，地方领导的话语权过大，听取企业、社会组织、居民的意见不充分。2003年，我们曾起草形成了《规划编制条例》，当时没有通过是觉得条件不成熟，现在，条件已经成熟。按照全面依法治国的要求，应该制定《规划编制条例》，使规划编制走上法治化轨道。

实行“多规合一”推动中长期发展规划

刘 亭

主持人：目前我国规划体系主要存在哪些问题？

刘 亭：目前我国规划体系主要存在以下三方面问题。

一是规划体系庞杂，缺乏总体统筹，尤其是缺乏能够权威统揽的“顶层规划”。两大规划体系内部“徒子徒孙”不计其数，专项规划多达几十项甚至上百项也不足为奇。这些规划往往相互“争位”，却缺少一个能起到总体协调和管控的顶层规划。国民经济和社会发展规划主要解决“干什么”的问题，但规划期限短、空间约束力不强。城乡规划、土地规划、环境功能区划主要解决“在哪里干”的问题，但综合统领性弱，难以承担“龙头”职能。

二是规划编制主体过多，缺乏横向衔接，尤其是缺乏有效运作的规划协调机制。无论有多少行政管理部门，每个部门都有相应的规划与其职能相匹配。各相关部门按照自身职权事权开展规划编制，不少还经上级主管部门审批发布实施。这种“条块”分割的规划行政管理体制，导致各类规划缺乏充分的横向沟通衔接，造成规划内容“脱节”、“多头”、“不一”甚至是“冲突”，严重影响规划的编制效率和执行效用。一些地方虽然尝试建立涵盖规划立项、编制、评审、实施等全过程的程序性规定，包括探索成立规划协调委员会，但在大的体制改革前景未明的情况下，仍难以有效发挥作用。同时，部门“各自为政”，也造成了规划实施粗放随意，难以评估反馈，尤其是缺失对执行情况的法律监督。监督反馈机制的缺位，客观上导致规划搁置性矛盾日趋增多，项目审批效率低下，规划“编完即调（修改）”。这些都迫切要求探索规划编制和实施体制机制的改革，优化审批流程和时限，加强有效监督管理。

三是规划内容贪大求全，缺乏边界管束，尤其是缺乏自觉的功能定位和层级分工。虽然各个规划的主导内容有一定差别，但由于“职能连着利益”，为争发展话语权和监管影响力，各部门对规划“以我为主、为我所用”的功利性考量愈演愈烈。各类规划范围力求空间“全域覆盖”，规划内容力图“包罗万象”，导致规划空间重叠、内容重复，或者指向矛盾、功能抵触。由于缺乏有效约束的体制框架，难以对地方发展形成统一的开发指引，迫切要求法定各个领域的规划边界和重点内容，建立有效协同的运行机制。

综上所述，当前各类规划矛盾冲突的症结，在于缺乏一个由“顶层规划”统筹引领的有机结合、合理架构的规划体系。

主持人：您对于实行“多规合一”，推动中长期发展规划有哪些建议？

刘 亭：从表面上看，实行“多规合一”似乎是希望通过协调不同部门的规划，避免政出多门、无所适从的被动局面。但从本质上看，“多规合一”是我国经济社会发展到了今天，亟须将发展规划确定的“要做的事”，同空间规划确定的“在哪里做”，能在一本总规和一张总图上，得以统一和完整的体现。然后在这个“一”的核心统领之下，加强各规划间的横向衔接和协调，把国民经济和社会发展、以及国土开发和整治中的统和分、综和专、开发与保护很好地结合起来，以达致科学发展和可持续发展的理想境界。

所以，“多规合一”不是机械地将一个市县的各种规划简单叠加、一网打尽，只编一本规划，而是要通过对一地整体发展思路和空间布局的“融合归一”，为各个规划的编制提供一个“顶层设计”。“多规合一”后的“一本规划”，只能是一本战略性、基础性、统领性的总体规划，是一部总框架、粗线条、大空间尺度的综合规划，即“一本总规”。而“一张蓝图”，则是一张与上述总体规划内容相一致的、能形象展示规划思路和布局的宏伟蓝图，即“一张总图”。

一是集中力量编好“一本总规”和“一张总图”。以浙江为例，地方的规划体制改革，发端于“一本总规、一张总图、一套体系”的“三个一”总体构想。但作为突破口，还是选在了第一个“一”，也即“一本总规”上。这是因为，“一张总图”虽说可以另外成篇造册，但毕竟只是“总规”的形象描摹和生动展示，甚至在一定意义上，原本就是“总规”的配套“图件”。“总规”是神，“总图”是形。全套规划成果固然是要“神形兼备”，但“神”总是灵魂和头脑，而“形”则是躯干和四肢。两者的关系，并非简单的并列，更不可头脚倒立、主从颠覆。在总规、总图的统领下，其它各专项规划和空间规划，作为“一本规划”和“一张蓝图”的细化和实操化，大可以“各展所长、各得其所”。

二是扎扎实实健全一个有效运作的协调机制。在目前规划体制改革尚未“到位”的情况下，如何很好完成编制“一本规划”、“一张蓝图”的任务，并切实做到总书记所期望的一本规划干到底、一张蓝图绘到头，“持之以恒加以落实”，必须要建立一个高规格、有权威的规划协调机制。这一非常设的协调机构，借鉴过往的成例，一般应由政府主官“挂帅”，常务副主官“出征”，同级人大和政协领导“辅佐”（在此特指在“总规”和“总图”已经权力机关审议通过的前提下），各主要规划所涉部门负责人参与。协调机构下设负责日常工作的办公室，由国家“多规合一”试点所涉及的发展、城乡、土地和环保四部门（现应调整为发展改革、自然资源、城乡建设和生态环境四部门）的分管负责人出任领导，其他相关部门人员参与。协调机制的主要职责，是向同级权力机关和上级行政机关，提交本行政区的“一本总规”和“一张总图”（草案）；根据审议通过和行政批复的“两总”，联合审议本行政区各类主要规划，并及时协调执行中的重大事项，推动其有效实施。

三是坚定不移为推进“多规合一”改革试点创造一个良好外部环境。要牢固树立改革全局观，顶层设计要立足全局，基层探索要观照全局，大胆探索，积极作为，发挥好试点对全局性改革的示范、突破、带动作用”。在此前提之下，各“条线”主管部门更要有胆魄和智慧，跳出传统套路的条条框框，打破利益掣肘的“坛坛罐罐”，虚怀若谷、从善如流。