改革开放后国务院机构改革的职能导向转变

张烨 李庚

摘 要：当前我国第八次机构改革适逢改革开放四十周年，在社会渐趋高度复杂的环境下，改革进入了深水区，有必要审视政府机构改革的历程和经验。从改革开放以来八次机构改革来看，若探寻我國政府职能变革的逻辑，可将八次机构改革按照职能变化分为机构精简、职能下放、职能转变、职能整合四个阶段。研究其改革背景、改革重点和改革目的，用政府引导下的职能转型的思维分析机构变革的逻辑，探讨引导型政府职能模式对于转变政府职能、优化行政职能部门、完善行政体制和凸显中国特色社会主义优越性的重要意义。

关键词：机构改革；政府职能；引导型政府职能模式

中图分类号：D9 文献标识码：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2018.33.060

1 引言

自1978年改革开放以来，改革成果全国共睹，全民共享。自1982年第一次机构改革以来，从精简机构到职能整合再到职能转变，从以经济发展为中心到关注社会管理和公共服务，深刻体现了我国政府和中国共产党治国理政的智慧和为人民服务的宗旨。改革开放四十周年之际，社会的主要矛盾也发生了变化。如今我国面对着解决人民对美好生活的需要和不平衡不充分发展之间的矛盾、2020年全面建成小康社会这两个宏观目标和存在于经济、政治、社会、生态等方面的微观问题。进入21世纪后，全球化和信息化给予我国更多的发展机会，同时也把我国置入风险社会之中。

2004年2月，温家宝总理首次提出了“服务型政府”的概念。然而在此之后我国在改革中对于“服务型政府”的建设长期停留在“形而上”的理论层，对建设服务型政府的落脚点的实践探索乏力。2008年2月23日，在中共中央政治局进行第四次集体学习中，胡锦涛总书记强调：建设服务型政府，首先要创新行政管理体制。要着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，把政府主要职能转变到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来，把公共服务和社会管理放在更加重要的位置，努力为人民群众提供方便、快捷、优质、高效的公共服务。这就为我国建设服务型政府提供了抓手。总览世界各国政府职能转型的现实背景和抽象上的理论意义，多数研究关注社会发展对政府职能变革的要求以及职能转变倒逼机构改革的路径。尤其我国的政府职能转型，从实践到理论的确认之间存在明显的张力。机构改革是我国政府全面深化改革的重要方面，无论改革的结果和过程如何，都会对政府和我国社会主义现代化进程产生着重要影响。

国内对于机构改革的研究热度不减，成果颇丰。多数学者偏向政策研究，即分析历次机构改革，提出政策建议。但也有学者将历次改革进行比较研究，做出了阶段划分。李院林和白现军（2010）认为，1982-1988年的机构改革是在计划经济体制下的改革，范希春（2003）认为1988年机构改革是在社会主义有计划的商品经济条件下进行的，在改革重点上则以精简机构为主。吴江（2005）则代表了更多学者的观点——1988年以后的机构改革转向了政府职能。范希春则认为1988、1993和1998这三次机构改革在目标、原则和要求上相同点颇多。对于1988-2003年的机构改革，文献中更多关注的是作为改革重点和路径的“政企分开”——这一时期，中国探索建设社会主义市场经济，废除改革开放以来长期存在的“价格双轨制”，实行国有企业改革，引起了社会的巨大变动。到了2003年，在社会主义市场经济的探索初现成效的时候，政治体制改革再一次成为关注的重点：党的十六届六中全会中首次提出了建设服务型政府。何颖（2008）认为，自2003年之后，政府职能转变，由管制型政府向服务型政府转变。2008年开始了以“大部制”为重点的机构改革，李文钊、毛寿龙（2010）认为，大部制是推进政府改革的一个整体思路。根据各位学者的观点和历次机构改革的重点的梳理，本文将改革开放以来国务院的八次机构改革划分为四个阶段：机构精简（1982、1988）、职能下放（1993、1998、2003）、职能转变（2008、2013）和职能整合（2018）。值得注意的是，我国政府的机构改革是渐进式的改革，每一阶段的变化都不是单一的，并且每一阶段都是对上一阶段的继承和发展。

2 国务院历次改革概况

1982年机构改革之前，政府沿用了五十年代国务院管理体制。这种简单的垂直管理方式导致机构臃肿、人员冗杂、机构办事毫无效率。回顾1949以来到改革开放前国务院的几次机构改革，我国政府已经陷入了“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈。改革开放的推进以及向社会主义市场经济的过渡使政府不得不把机构改革提上日程。

但改革开放后的头两次机构改革实质上还是在高度集中的计划经济体制下的改革——改革的最根本目的是为适应社会主义市场经济创造条件和基础。虽然取得了一定的成果，但主要还是通过重点改革专业经济管理部门、撤销专业部委组建公司，完或新建一些综合和行业管理机构来进行，这表明政府职能转变走的还是靠动机构的路子。

1993年中共十四大的召开，标志着我国社会主义市场经济的确立，这为新一轮政府机构改革提供理论基础和政策支持。为了适应社会主义市场经济的需要、解决长期存在的机构膨胀顽疾，国务院启动了1993年的机构改革。这次机构改革政策影响到1998年时，我国的国情变化——社会主义市场经济体制已经初步建立，经济体制改革不断深入、市场配置资源的基础性作用日益增强、公民社会的发育和权利意识的觉醒、SARS的大规模传染和我国正式加入世界贸易组织。这些都需要政府为了建立起有中国特色的、适应社会主义市场经济体制的行政管理体制而做出更进一步的改革，因此就有了1998年、2003年关于调整政府职能进一步下放的机构改革。

随着社会主义市场经济体制改革的深化，改革进入深水区。不完善不全面的市场经济体制难以满足市场主体的需要，政府职能亟待进一步转变。因此有了2008年和2013年的两次机构改革，尤其是2013年十八届三中全会习近平担任中共中央总书记后，开始着手新一轮的机构改革，以适应全面建成小康社会与全面深化改革开放的要求。这是围绕着“大部制”进行的两次机构改革，改革的最终目的是在2020年建立起有中国特色的、适应社会主义市场经济体制的行政管理体制。大部制改革的核心是规范政府权力，将政府职能切实转变到提供公共产品和公共服务上来、转变政府职能和理顺部门职责关系，改革的重点则是民生问题。

2017年10月，中共十九大召开，提出了全面建成小康社会、夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利的目标，实现中华民族伟大复兴的中国梦的历史任务和社会主要矛盾的变化以及步入新时代的要求召唤着新一轮的改革。2018年3月《中共中央关于全面深化党和国家机构改革的决定》发布，掀起了1949以来规模最大、影响最广的一次机构改革。这次机构改革以“党和国家机构改革”为界定，绝非小修小补， 而是社会主义建设新时代的一场重大体制性变革。调整后的国务院正部级机构减少8个，副部级机构减少7个，除国务院办公厅外，国务院设置组成部门26个。改革将更多重点放在民生问题上，更进一步简政放权，推进职能优化，体现了国家治理体系和治理能力现代化的总体导向。更加强调统筹，注重国务院机构设置和职能配置，紧扣新时代政府面临新任务新要求的履职需要。

3 引导型政府职能下的环保机构变迁逻辑

“引导型政府职能”是学者张康之最早在1999年提出的，这一概念的提出来自于他对于中国服务型政府具体建设问题的思考，提出了引导型政府职能模式的不自觉前行的观点——认为引导型政府职能模式实际上是服务行政的功能，从属于服务型政府的理论构建，我国自1978年改革开放以来，一直处于引导型政府职能模式的不自觉前行。由于缺乏政策对概念的确认，引导型政府职能模式在我国实践于理论先行。2013年学者郑家昊在《引导型政府职能模式的兴起》一书中，对于引导型政府职能做了理论构建，推动了学界对引导型政府职能模式的研究向前迈进。综合学者们的观点，我们认为引导型政府职能模式是一种面向后工业社会的、自觉地、旨在通过推动服务型政府建设而引导社会实现科学发展的一种全新的政府职能模式。它具有如下特点：其一，自觉而非自然。引导型模式是中国积极应对工业化与后工业化双重问题时，所创造和使用的一种新型政府职能模式，具有自觉形成的属性，不同于自由放任型或积极干预型模式在西方国家工业化进程中“自然而然”生成。其二，面向后工业社会。中国的迅速崛起证明了引导型模式不仅能够承担起实现工业化的使命，而且有助于应对后工业化进程中的各种危机。因而，引导型模式在人类社会治理历史序列中将会替代自由放任型和积极干预型模式，助力人类后工业化进程。其三，主体归属于服务型政府。服务型政府是对管理型政府的扬弃，是面向后工业社会的政府理想类型。也就是说，引導型政府职能模式是一种实现服务型政府的路径。它拥有的是引导而不是控制的特征，与服务型政府中的服务是具有同质性的。

改革开放以来，以往破解政府转型的问题，并没有聚焦于政府类型转变上，而是希望通过具有更多实践操作性的机构调整来回应职能转变，把转变政府职能作为口号式的要素而已，虽然引导型政府职能模式在“不自觉中”前行，但在关于四阶段政府机构改革划分上，尤其是2003年的职能下放和2008年、2013年的职能转变改革就陷入了忽视社会复杂性增长的陷阱之中。改革开放后，市场经济在中国自然生成的条件已经消失，再加上受到计划经济时期形成的社会文化环境的影响，中国政府不可能放任市场经济自由发展而只能选择一条政府驱动的道路，通过在抛弃计划经济体制的同时也重视计划的作用，把计划的制定与执行与经济运行规律联系在一起，并不断地根据中国实际进行探索，从而逐步建立起了引导型政府职能模式，而2018年新一轮的党和国家机构改革正是对政府引导下对职能整合的正确回应。当前我国正处于工业社会和后工业社会同步发展的社会之中，而从管理型到服务型政府、从工业社会到后工业社会的路上，正在不自觉地遵循着引导型政府职能模式的路标，而更加贴合引导型政府职能模式的最终指向——服务型政府，也是改革开放以来，我国机构改革的整个历程在实现的政府类型转变的最终目标。

4 总结

2018年，是改革开放的四十周年，也是引导型政府职能模式概念提出的第19年。亲身感受到政府每次改革带给人民的政策红利，也越来越感受到党和政府更加注重民生问题。我国社会正处于过渡的关键时期，既需要处理好工业社会的遗留问题，也需要做好应对后工业社会的准备。地区发展的不平衡、城乡的贫富差距以及愈来愈加剧的环境问题，需要政府继续做出果断而有效的决定。在不自觉中前行的引导型政府职能模式在这一过程中走向完善和发展，获得政策确认和理论自觉。使学界关于它所具有的主动性和积极性的优点，也有可能是它最大的缺点的质疑变为“它所具有的主动性和积极性的优点，就是它最大的优点”的确认。试想当我国完全迈入了后工业化社会后，实现了服务型政府的转型，那时的引导型政府职能模式也将进入一个新的阶段和境界。

参考文献

[1]沈晓悦，李萱.我国环境管理体制改革思路探析[J].社会治理，2017，（01）：110-118.

[2]郑家昊.从政府职能出发理解中国道路——兼论中国特色的引导型政府职能模式[J].南京农业大学学报（社会科学版），2013，13（04）：97-103.

[3]吕志奎.渐进整合式改革：2013年国务院机构改革述评[J].中国行政管理，2013，（05）：11-14.

[4]郑家昊.论低碳经济理念下的政府职能模式[J].南京农业大学学报（社会科学版），2011，11（03）：56-62.

[5]李文钊，毛寿龙.中国政府改革：基本逻辑与发展趋势[J].管理世界，2010，（08）：44-58.

[6]白现军.从怪圈循环到实质突破：新中国60年来政府机构改革历程回顾与展望[J].行政论坛，2010，17（01）：23-26.

[7]何颖.中国政府机构改革30年回顾与反思[J].中国行政管理，2008，（12）：21-27.

[8]吴江.我国政府机构改革的历史经验[J].中国行政管理，2005，（03）：11-14.

[9]范希春.改革开放以来国务院机构历次重大改革比较研究[J].北京行政学院学报，2003，（06）：11-16.