地方政府融资平台PPP项目内部控制策略分析

彭文姣

摘 要：地方政府融资平台是城市基础设施、公用事业供给的主力，随着政府债务规模控制、担保政策变化，融资压力限制了地方政府城市基础设施、公用事业的供给，PPP模式有效缓解了其融资压力。随着PPP模式的广泛运用暴露了相应的风险，亟需通过完善项目内部控制措施来促进PPP模式的良性发展，促进地方政府融资平台公司良性及转型发展。

关键词：地方政府融资平台；PPP模式；内部控制；风险管理

中图分类号：F27 文献标识码：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2018.33.024

1 前言

地方政府融资平台公司承担城市基础设施建设、公共服务供给的职能，在缓解地方政府财政困难、促进城镇化发展方面起到积极作用，但随着地方政府债务风险控制、融资担保政策规范化及政府财政政策变化后，地方政府融资平台融资渠道变窄、融资压力加大，面对持续增长的城市基础设施建设需求难以为继，引入社会资本促进地方政府融资平台市场化转型，以利益共享、风险共担为原则促进地方政府融资平台公司与社会资本合作（Public-Private Partnership，简称PPP）。由此，在市政工程、交通运输、生态建设、城镇综合开发、水利建设等多个领域广泛运用PPP模式，缓解了地方政府财政资金压力、减少了债务规模并促进公共产品或服务供给效率提升，根据财政部政府和社会资本合作中心发布的全国PPP综合信息平台项目管理库情况来看，截至2018年4月27日，已入库项目7264个，金额达11.88.万亿元。然而，由于政府融资平台公司参与的PPP项目大多为城市基础设施、公共事业建设，项目投资额大、建设周期长，受宏观经济政策影响，项目本身存在一定的风险，出现了杭州湾跨海大桥、沈阳第九水厂等失败案例，给地方政府融资平台公司参与PPP项目带来消极影响，尤其是2017年11月16日《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号）发布后，全国36个省、自治区、直辖市、计划单列市及新疆生产建设兵团开始PPP项目库集中清理工作，从行业分布来看，截至2018年4月23日退库项目中市政工程、交通运输、城镇综合开发项目位居前三位，合计占退库项目总数的51.9%，占退库项目总投资额的63.8%，PPP项目失败包含社会资本方主体资格不合规、社会资本方资本金来源不合规、审批手续或违规、交易模式违规、财务预算存疑、前期拆迁受阻等原因，由此，业界逐渐认识到PPP项目的顺利实施离不开有效的内部控制体系构建。

2 研究综述

PPP模式起源于英国，上世纪七八十年代开始在供水、供电、天然气等公用事业中引入私人资本，以缓解政府财政压力，并为之建立了完备的法律、金融、监督体系。本世纪开始引入我国，并在交通建设、市政等领域推广实践，引起业界及学界的广泛关注，许多PPP模式的从业人员及学者研究了其优势、风险及内部控制策略，唐大鹏、常语萱、王璐璐（2016）PPP模式有效缓解政府财政压力、提高服务供给效率和质量、推进国家治理现代化，但政府与社会资本合作具有高风险性，当前合作模式尚不成熟，处于不断的适应和调整过程中，缺乏相关立法的约束和保护，亟需以内部控制为手段保障政府与社会资本合作。张娆（2015）由于建设过程资金与进度匹配错位、建设周期长、建设方案改变、后期缺少维护等原因造成北京京通公路、沈阳第九水厂等PPP项目失败，基于《内部控制基本规范》及PPP项目特点，从内部环境、风险评估、控制活动、监控和信息沟通等方面搭建内部控制体系框架并设计运作机制。赵团结、王子曦（2017）根据政府和社会资本合作业务的特点，借鉴COSO内部控制整合框架，建立PPP业务的内部控制整体模型，模型覆盖3个主体（政府方、社会资本方与项目公司）、5个要素（内部环境、风险评估、控制活动、信息沟通与内外监督）及3个目标（项目合规、资本引入与产业升级）。周延（2017）PPP项目涉及公共部门和私人企业两个主体，内部控制体系的构建过程更加复杂，在设计项目内部控制制度五要素时忽视了政府公共部门和私人企业公私合营的特征凸显在控制环境层面，在构建内部控制制度时需要坚持双主体原则，构建从上至下的内部控制框架体系。王志刚、郭雪萌（2018）PPP项目由于运营周期长、参与主体多元化、参与各方契约不完全性，导致PPP项目存在政策、建设、融资等诸多风险，可以从完善PPP法律规范体系、构建风险分担与协同治理机制、引入后期评价等方面加以控制。由此，现有的研究成果已经充分认识到PPP模式的不足并完善内部控制策略来消除其风险。

3 政府融资平台公司PPP项目风险分析

根据地方政府融资平台公司参与PPP项目的特征，将其存在的风险氛围合作方主体带来的风险与项目生命周期长带来的风险。

（1）合作方主体带来的风险。PPP项目参与方包含政府出资方、社会资本出资方及项目公司，政府出资方作为PPP项目的发起人并选择合作方，以政府信用背书吸引社会资本参与城市基础设施及公共事业建设，为PPP项目提供政策及特许经营许可。采取招标方式来选择社会资本合作方，以中标价格最低或其他综合评价机制来确定社会资本合作方，当社会资本方提供虚假资料或评标过程把控不严时，导致选择的社会资本合作方并非最优合作方。项目公司作为项目具体实施方，但偿债能力差、盈利能力低，对出资方依赖程度高。传统的公私合营项目中，政府出资方较社会资本出资方强势，当政府出资方对市场需求预期乐观、提高同类服务供给量时，可能出现多个竞争对手或替代品，加剧PPP项目竞争并导致PPP项目未来收益受到影响。

（2）項目生命周期长带来的风险。地方政府融资平台公司参与的PPP项目大多为城市基础设施、公共服务建设，这类项目生命周期较长，从PPP项目审批立项、融资、建设到特许经营时间跨度厂，这期间可能涉及融资政策、环保政策、监管政策、利率波动等诸多经济政治环境变化，宏观环境的变化使得项目经济性评价出现变化，可能导致融资进度与建设进度结构不匹配、项目投资超预算、设计方案的后期变更造成延迟完工、经营阶段需求低于预期等等，这些现象都可能导致PPP项目投资失败或亏损。

4 政府融资平台公司PPP项目内部控制策略

根据政府融资平台公司参与PPP项目的流程，将PPP项目完善内部控制策略分成风险管理与流程控制两个方面：

（1）增强风险意识，明确风险责权原则。由于PPP项目生命周期长、涉及利益相关方多，PPP项目存在天然的风险，项目合作方需要提升风险意识，对项目过程中可能出现的可控、不可控风险进行预测，积极制定相关风险防范措施。根据《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）财金[2014]113号文件》将项目分成项目识别、项目准备、项目采购、项目执行与项目移交共5个阶段，项目总体以风险共担、利益共享为原则，但各个阶段合作方参与程度有所差异，项目识别、项目准备阶段以项目发起人为主，而项目采购、项目执行、项目移交由多方参与，在风险共担的基础上由参与方共同承担风险。在可明确风险责任的基礎上，对项目设计、建造、项目运营等产生的风险由社会出资方承担，而与项目法律、宏观政策、需求相关的风险由政府融资平台承担。

（2）规范内控流程，建立监管评价机制。为最大限度低减少PPP项目各合作方在生命周期内各阶段可能产生的风险，地方政府融资平台、社会资本出资方及PPP项目公司应该梳理业务流程，准确查找潜在的风险源，有针对性地制定风险防范措施；在项目各阶段及时针对风险源进行排查，建立项目风险动态监督机制，及时发现潜在风险并及时排查。在项目风险识别的基础上，完善项目内部控制模式，搭建适应PPP项目特征的内控管理组织架构，依据会计准则、审计、内部控制等相关规范要求，制定相关内部控制流程并梳理内部控制框架体系。根据宏观经济环境、项目阶段进度及项目公司经营现状适时评价项目风险，结合风险评估结果制定风范防范措施，加强项目公司与政府融资平台公司、社会资本出资方、其他相关利益方或监管机构的信息沟通，获取相应信息并在相关方之间有效传递。在审计等相关职能监督下，定期评估PPP项目内部控制体系及实施情况，评价内部控制体系实施的有效性及合规性，针对内部控制体系实施存在不合规或风险点，予以及时纠正，促进内部控制体系的有效运行。

5 研究总结

PPP项目有助于化解地方融资及债务压力，促进城市基础设施建设与公共服务供给质量及效率，结合PPP项目5个阶段实施主体及特征，识别各个阶段及合作方可能带来的风险，增强项目风险意识强化风险责任主体，规范内部控制流程建立风险监管机制，实现地方政府融资平台公司参与的PPP项目良性发展。

参考文献

[1]唐大鹏，常语萱，王璐璐.供给侧改革下政府与社会资本合作-PPP-内部控制制度创新[J].财经科学，2016，（7）：37-49.

[2]张娆.基础设施PPP项目内部控制体系设计研究[J].建筑经济，2015，（4）：31-34.

[3]赵团结，王子曦.风险控制导向下PPP内部控制模型的构建[J].财务与会计，2017，（14）：51-53.

[4]周延.PPP项目风险评价及内部控制制度研究-以S项目为例[D].蚌埠：安徽财经大学，2017.

[5]王志刚，郭雪萌.PPP项目风险识别与化解：基于不完全契约视角[J].改革，2018，（6）：90-96.