滇黔桂石漠化区学前教育普惠化发展困境与策略研究

黄彦震

摘要：滇黔桂石漠化区学前教育普惠化发展较为困难，原因是当前农村学前教育财政投入不足，学前教育机构数量难以满足儿童入园要求，公办、民办幼儿园结构不合理，师资匮乏，教师任务重。 解决策略应该从政府和社会的角度切入，统筹规划，优化布局，走去小学化和本土化的内涵发展之路，多途径吸纳资金，建立经费保障体系，加快学前教育立法工作进程，切实保障学前教育事业健康有序发展。

关键词：滇黔桂石漠化区；学前教育普惠化；第二期学前教育三年行动计划

本文结合我国第二期学前教育三年行动计划的总体要求，系统分析滇黔桂石漠化区学前教育普惠化的发展困境，并针对发展困境提出相应的解决策略，为政府决策和民间发展滇黔桂石漠化区学前教育提供理论依据。

一、滇黔桂石漠化区学前教育普惠化的发展困境

云南、广西、贵州2省一区15个地（市、州）、91个县（市、区）构成了滇桂黔石漠化片区。我国一共有14个扶贫片区，而滇桂黔石漠化片区是其中四多地区：民族自治县最多、县数最多、少数民族人口最多、扶贫对象最多。2015年至2016年，一年的时间内，全片区的幼儿园数量有所增加，上升的趋势较快，2015年的增长率为76%，2016年的增长率为78.6%。2016年对全片区的幼儿园进行统计，全片区共有幼儿园64 719所，达到入学年龄的农村儿童共有3 014万名。国家教委发布的《关于改进和加强学前班管理的意见》和我国《全日制、寄宿制幼儿园编制标准（试行）》中提出，学前班每班的人数至多40人，不得超过40人，幼儿班每班的人数最多为30人，不得超过30人。该片区的学前班的每班人数约为36人，幼儿园的每班人数约为28人，这两者均符合国家规定。统计显示出滇桂黔石漠化片区无论是幼儿班人数，还是学前班人数均符合标准，但是这些数据也从侧面体现了滇桂黔石漠化片区民族地区学前教育隐藏的问题。

（一）学前教育财政投入不足

政府充足、持续的教育经费的投入是保证全部儿童公平地获得教育机会和保障学前教育质量的基础。据滇桂黔石漠化片区学前教育三年行动计划实施情况统计，学前教育总经费逐年增加，中央财政累计安排全国中职免学费补助资金417.41亿元，其中广西20.67亿元，贵州19.4亿元，云南26.36亿元；国家助学金156.28亿元，其中广西6.54亿元，贵州10.4亿元，云南13.32亿元。虽然国家投入较大，但是学前教育经费在所有财政拨款里面仍是最少的，分别为1.40%、1.30%、3.70%、4.20%。滇桂黔石漠化片区学前教育的发展由于教育经费不充足而放缓了速度。以2016年预算内每个学生应投入的公用经费来看，全国各地的差距较大，对比北京和上海两地，滇桂黔石漠化片区虽然包含3个省，但是投入的公用经费远远低于北京和上海，同样是少数民族聚集地的新疆和西藏，投入的教育经费都高于包含3省的滇桂黔石漠化片区。对比全国水平，滇桂黔石漠化片区远低于我国的平均水平。表1中可以明显地看出滇桂黔石漠化片区的公用经费投入水平最低，滇桂黔石漠化片区预算内公用经费的支持只有全国的39.7%。

根据我国2016年财政性学前教育经费统计，对比滇桂黔石漠化片区和其他全国各地的财政性学前教育经费的投入，可以看出滇桂黔石漠化片区仍是全国水平最低的地区。表2显示，我国的财政性学前教育经费占比的平均水平为1.3%，经济发达的北京和上海比我国的平均水平高出很多，同滇桂黔石漠化片区的经济处于同一水平的新疆和西藏所投入的教育经费也远高于滇桂黔石漠化片区。滇桂黔石漠化片区的投入经费只有全国水平的46.15%，对比投入最高的上海，只占其7.5%。可见我国不同地区的经费投入差距较大。当前在我国的财政性教育经费投入的总值中，滇桂黔石漠化片区是投入最低的地区，投入比例严重不均，可见政府的投入明显不足。

（二）学前教育机构数量难以满足儿童入园要求

学前教育机构是为适龄入学儿童提供教育服务的地方，学前教育机构不仅可以为适龄儿童提供活动的场地，还可以为适龄儿童提供丰富多彩的游戏活动，保证适龄儿童所需的感知、体验等需求，同时还能作为培养适龄儿童的学习兴趣和丰富想象力的重要场所。达到年龄的学龄儿童可以在幼儿园接受相应的学前教育，但是国家对幼儿园的办园规模有一定的要求，只有满足要求的幼儿园才能接受学龄儿童。滇黔桂石漠化区作为经济落后、财政收入少的地区，如果想要将学前教育规模扩大，满足国家的要求，要比全国其他同级别地区面临更大的困难。根据有关数据显示，在一些不发达的少数民族聚集地，其乡镇的幼儿园数量为0。

“毛入园率”是指幼儿园学生人数占户籍所在地的3～6周岁之间的全部适龄儿童的人数之比。2011年国务院颁发了《中国儿童发展纲要（2011-2020）》以下简称《刚要》，《纲要》中指出在发展的10年内，我国要尽可能地普及学前教育，实现适龄儿童幼儿园入园率达到70%的目标。而根据滇黔桂石漠化区学前教育调查数据，2015～2016年学前三年毛入学率分别为：44.2%、56%、56.3%。滇黔桂石漠化区学前三年毛入园率平均值为66.3%，离学前三年毛入园率70%的目标较近，学前三年毛入园率约占乡镇总数的71.43%，大部分乡镇学前三年毛入园率低于70%。滇黔桂石漠化区各地幼儿园入园率差距较大，此现象较为严重，同时此现象也从侧面反映出滇黔桂石漠化区的“毛入园率”较低，说明滇黔桂石漠化区的幼儿园办园规模较小，不能达到国家要求的适龄儿童的幼儿园入园率。

（三）公办、民办幼儿园结构不合理

2016年对全国的幼儿园进行统计（包括公办及民办幼儿园），我国的公办幼儿园数量约为全国幼儿园数量的40%，民办幼儿园数量占全国幼儿园数量的60%。根据滇黔桂石漠化区的学前教育基本情况来看，2016年滇黔桂石漠化区的公办幼儿园占总数的20%，民办幼儿园占比达到了80%，可见滇黔桂石漠化區民办幼儿园占大部分，公办幼儿园所占比例过低。对比全国来看，2016年滇黔桂石漠化区公办幼儿园的入院儿童占总数的24.77%，全国公办幼儿园的入园儿童占总数的60%，可见滇黔桂石漠化区离我国的平均水平还有较大的距离，同时也说明，滇黔桂石漠化区就读民办幼儿园的适龄儿童较多。这一现象是由于滇黔桂石漠化区公办幼儿园数量无法满足当地适龄儿童的入学需求，使得民办幼儿园有机会飞速发展。总体来说，民办幼儿园的收费要比公办幼儿园的收费高得多，对于贫困地区的民族县镇的民众来说，要承担更为沉重的经济负担。虽然说民办幼儿园的飞速发展可以减轻公办学校无法满足民众需求的压力，但是也从侧面反映出当地政府忽略了学前教育的普惠性及公益性，也说明了滇黔桂石漠化区不仅经济落后，教育水平也无法达到国家平均水平，教育资源极为短缺。

（四）师资匮乏，师生比不均衡，教师任务重

反映学前教育质量的重要指标是学前教育幼儿人数与学前教育专任教师人数之比。人数比越大，专任教师担负的教学任务越多，工作压力越大，因此导致教育质量水平较低。通过表3可以看出，2016年广西、云南、贵州3地的幼儿与专任教师的比例分别约为29∶1，45∶1，53∶1，321：1。以幼师比最低比例为20∶1为标准，各地均未达标。2013年教育部颁发了《幼儿园教职工配备标准（暂行）》，“标准”指出我国的全日制幼儿园的专任教师和幼儿人数之比应为1：7或1：9，半托型幼儿园的专任教师和幼儿人数之比应为1：11或1：13，广西、云南、贵州3地的专任教师与幼儿人数之比均不能达到国家要求，这表明了滇黔桂石漠化区的专任教师较少。

2016年通过对滇黔桂石漠化区广西壮族自治区、云南省、贵州省三地的学前教育专任教师人数和适龄儿童的人数统计，可知三地的专任教师与适龄儿童的占比分别为：3.44% 、2.25% 、1.9% 、0.31% 。其中所占比例最高的为广西省，所占比例最低的为贵州省。这表明在贵州省专任教师人数较少，当地严重缺乏专任教师，致使适龄儿童无法接受高质量的学前教育。当地专任教师的压力大，任务多，不仅要充当老师的角色，同时还要充当家长或者保姆的角色，使得专任教师无法承担重任，同时当地经济水平不高，使得教师工资待遇较差，最后往往会造成专任教师流动性较大。

二、解决滇黔桂石漠化区学前教育普惠化的策略

通过对滇黔桂石漠化区的调查和研究，希望可以找到在当地实际可行的学前三年教育普惠化的实行办法，计划实现的目标为在滇黔桂石漠化区建成较全面的学前教育服务网络，学前教育主要以公办幼儿园为主，逐渐调整公办幼儿园和民办幼儿园的数量。对于调查中当地存在的一些问题，提出几点可行的策略。

（一）政府主导、社会参与

我国学前教育存在着入园难和收费乱这两个严重的问题。因此，相关部门应该设立省级部门主管、县乡级部门协管的管理机制，完善县、乡、村三级学前教育的相关机制。以政府创建的中心幼儿园为重心，其他公办或民办幼儿园为基础，形成一个形式丰富的学前教育服务网络。滇黔桂石漠化区还应该以大力发展普惠性幼儿园为主要目标，以实现每个适龄儿童都能“有学上”为基本宗旨。将学前教育纳入农村城镇化建设的规划之中，创建形式多样的学前教育机构，在每个乡都应该设立由政府直接管控的中心幼儿园，在适龄儿童数量多的聚集地设立小型或者微型幼儿园，以学前教育三年发展为主，在偏远地区设立学前教育复式班，完善幼儿园的标准化建设工程。将一些地方闲置留下的校舍改建为幼儿园，并对环境进行相应的改善。广西自治区提出，在未来三年85%的乡镇建成中心幼儿园，70%的乡镇建成村级幼儿园。贵州省有44 583个行政村，而村级幼儿园只有10 927所。偏远农村或者是一些落后的地区是幼儿入园率最低的地方，为了改善这个局面应该做到规模办园，使适龄儿童就近入园；保好优差，保大升小；大村独办，小村联办。

我国的免费义务教育应该尽快将学前教育加入其中。政府应该重视教育资金的投入，国家采用设立专项资金的办法来解决教育不均衡的问题。美国在2002年正式颁布了《不让一个孩子掉队法》，通过这个法案为每个不分肤色、不分家庭背景的儿童提供高质量的公平的教育机会。这个法案为教育资金的公平分配提供了保证。我国应该借鉴国外成熟的经验，用新的思想、方法及体制创建一个新的学前教育发展与改革模式。建立健全学前教育不仅需要政府的参与，全社会也应该加入进来，除了政府为学前教育设立相应的法律法规、投入经费，社会也应该帮助政府扩宽学前教育经费的来源，以此凸显学前教育的重要位置。还要将学前教育的质量标准作为当地教育发展的评价指标。此外，还要重视学前教育的入园率和保育工作这两个部分。政府应该对幼儿园的审批和年检这两个方面进行严格的管控，建立完善的建园标准，并在已经建好的幼儿园之间开展评比活动。

（二）统筹规划，优化布局，使城乡幼儿都能就近入园

现在我国幼儿园的主要办园情况是城乡教育分化严重，教育重城市轻农村，所以优化学前教育的城乡布局是当前亟须解决的问题。滇黔桂石漠化区可以结合当地的社会经济发展状况，城镇化建设的发展程度、当地人口数量等诸多的因素对幼儿园进行合理地规划和布局。对于偏远农村地区、留守儿童较多的地区应该投入充足的教育资源来解决当地孩子没有学上的问题。将发展学前教育的重点建设放在城镇化新农村、城乡结合部等一些没有建立幼儿园的地区，努力解决当地适龄儿童无法及时入学的问题。今后的一个时期内，滇黔桂石漠化区除了应该扩增和新建一批公办幼儿园，还应该出台一些新的相关措施，政府鼓励国有企业及其他单位进行集体办园，用创新的方式解决问题。在城市里将已建好的幼儿园进行完善，帮助城镇化新农村和城乡结合部独立办园。将县、乡、镇三级地区的学前教育连成教育网络，实现适龄儿童基本都能接受学前教育这一目标。

（三）走内涵发展之路

1.去小学化

学前教育的主旨是关注关爱儿童的生命及健康。教育家罗素说过，无论是人类是还是动物，热爱游戏是幼小生命的显著特征。可见，儿童需要游戏是天性。教育家苏霍姆林斯基说过，儿童由于其具有探索精神这一特殊的天性，因此儿童是世界的探索者，是世界的发现者。因此儿童的童年、童真、童心和童趣是由探索和發现构成的。为了保证儿童的健康发展，不遏制其天性，学前教育将保证儿童幸福生活作为最终目标。现在很多地方缺乏幼儿园，因为当地将幼儿园归并到小学里，设置了学前班、幼儿班，但是这些幼儿班改变了幼儿园的性质，更偏向于小学化，倾向于纯理论授课，违背了儿童生长规律，扼杀了儿童的天性。幼儿快乐的源泉来源于游戏，创办幼儿园是为了顺应幼儿生长的天性，建立一个以快乐成长为主，教育为辅的环境。让儿童参加区域角色游戏可以帮助儿童尽快地融入群体生活，孩子们自由地出入活动区并参加丰富的游戏活动，在活动中了解其他伙伴，参与分享和讨论，这样除了可以保证孩子快乐幸福的成长，还可以在游戏中提高学生的交往能力。因此去小学化是学前教育走上内涵发展之路的必要手段。

2.本土化

教育发展可以实现本土化，滇黔桂石漠化区有着丰富的自然资源，当地的学校可以因地制宜，建立适合当地的学校。幼儿园可以利用当地地形设立一些有趣的活动基地，如小菜地、小花园、小果园等丰富有趣的科学角。陈鹤琴先生曾经说过，我们生活中的活教材的来源是大自然。将书本上的理论教育转变为贴近自然和社会生活的实际教育，实现当地儿童对知识的需求和学习知识的兴趣。例如，滇黔桂石漠化区的天然玩具是泥土，可以建立一个玩泥巴场地，相关部门可以对专任教师进行培训，教师可以指导适龄儿童将普通的泥土设计成各种有创意的造型，让学生充分地融入自然，体会大自然的美。

（四）多途径吸纳资金，建立经费保障体系

目前，在西南少数民族聚集地，学前教育的可持续发展需要充足的资金及物质保障。政府需要加大对学前教育的教育经费的投入力度，将学前教育的资金保障放在投资建设的首位。首先，学前教育的资金投入较大，由于我国的义务教育不包括学前教育，所以资金的来源主要有政府、社会和家长三个方面。但是滇黔桂石漠化区的幼儿园大部分是民办的形式，公办的较少，导致了政府在投入的教育经费上会出现分配不均，投入不到位的情况，民办幼儿园可以通过及时向相关部门反映问题，上级部门设立相关政策，如建立学前教育的专项投入资金或者是奖惩机制来解决这一问题。其次，政府应该首先加强对学前教育的重视，通过社会渠道增加社会力量的支持，不再局限于等国家拨款这一单一的渠道。可以将幼儿园设立为民助公办，公助民办等互帮互助的形式，民助公办意思为政府部门除了要加大自身对学前教育的经费投入，还可以通过宣传，争取到一些民营企业、个体单位或者其他形式的一些赞助；公助民办可以理解为政府相关部门为民办的幼儿园提供一些资金支持和一些政策支持，以期实现公办幼儿园和民办幼儿园互帮互助共同进步的局面，最后使学前教育达到公益性和普惠性的标准。

（五）加快学前教育立法工作进程，切实保障学前教育事业健康有序发展

对于幼儿园要实行科学的监管，对于申请建设幼儿园的审批要进行严格的审查，把控好办园的标准，监控好办园的入口条件。不能以低于国家标准的条件办园，也不能以先设园后完善的想法办园，严格把控国家制定的标准，对于已经开办的无证幼儿园或者是不符合标准的幼儿园要进行清查和整顿，甚至是关闭所办幼儿园。对于关闭的幼儿园，要妥善地安排其中就读的幼儿。相关的教育部门应该对幼儿园保教工作重视起来，对于办园前和办园后进行相关的培训，指导适龄儿童较多的村子、社区独立办园，对于适龄儿童较少的村子或社区可以进行联合办园，以满足适龄儿童上学的需求。对于一些在小学里设立的幼儿班应该进行独立划分，通过一些条件进行独立办园，对于不具备条件独立办园的小学幼儿班应该加强监管，并对专任教师进行专业指导。对于县乡的公办幼儿园进行统一管理。对于办园所需的资金、教师培训、师资力量、保育培训等方面要实行一致的管理。对于办园的质量要严格把控监管体系，前期要进行对幼儿园建园的相关评估，后期要加强对幼儿园的管理，其中包括设施管理、教学管理等。对于质量不达标的幼儿园，进行提升质量改造或者是停业整顿。建议滇黔桂石漠化区参照厦门颁布的《民办幼儿园评估管理办法》对民办的幼儿园进行办学条件、安全卫生、保育工作等相关的评估，按照所评估的结果划分等级，厦门一共将民办幼儿园分为4个等级，分别为合格、三级、二级、一级民办园。除此之外，为了加强对学前教育的管理，建议滇黔桂石漠化区可以参照上海、天津、辽宁省设立专门负责学前教育的教育管理部门。

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